公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)管理立法問題研究

摘要：現(xiàn)代技術(shù)的飛速發(fā)展，公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)技術(shù)不斷進(jìn)步，近幾年來還融合了人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，成為維護(hù)公共安全、加強(qiáng)社會(huì)治理、開展犯罪預(yù)防等領(lǐng)域的重要工具和手段。但問題隨之產(chǎn)生，公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的界定尚未完善，視監(jiān)系統(tǒng)衍生數(shù)據(jù)在法治體系中定位模糊，公共利益與隱私權(quán)沖突等。由于當(dāng)前尚無專門規(guī)范性文件來規(guī)范調(diào)整，因而，當(dāng)下加強(qiáng)公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用和管理中的立法和適用法律的研究，并提出相應(yīng)的規(guī)制途徑具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：公共場(chǎng)所；視頻監(jiān)控系統(tǒng)；立法研究

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.19.066

公共場(chǎng)所視頻圖像信息領(lǐng)域發(fā)展迅速，許多新技術(shù)應(yīng)用應(yīng)運(yùn)而生。公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)是一項(xiàng)民心工程，當(dāng)前部分科信部門較為先進(jìn)地區(qū)的公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)已經(jīng)可以統(tǒng)籌聯(lián)網(wǎng)報(bào)警、周界防護(hù)、移動(dòng)抓拍、高空瞭望、空中信息采集、智能分析比對(duì)、人臉車臉識(shí)別等功能。但是，基于視監(jiān)系統(tǒng)產(chǎn)生的公共安全利益與個(gè)人隱私權(quán)的沖突，視監(jiān)系統(tǒng)的衍生處理數(shù)據(jù)在法治體系中定位模糊，對(duì)于視監(jiān)系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)維和變更規(guī)制困境，諸如此類矛盾使得國家亟須制定相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)制。

1立法問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，我們要“提高公共安全治理水平”，需要“加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)”。近年來，我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等新法密集推出，《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》等一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章也出臺(tái)在即，對(duì)公共場(chǎng)所視頻圖像信息系統(tǒng)管理提出了許多要求，因而立法必要性和緊迫性問題便由此提出。

1.1立法的必要性

隨著犯罪手段的科技化多樣化，公共場(chǎng)所網(wǎng)絡(luò)和信息、數(shù)據(jù)安全隱患日益突出。公共場(chǎng)所視頻圖像信息系統(tǒng)承載著國家安全、國計(jì)民生等領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)，而當(dāng)前公共場(chǎng)所視頻圖像信息系統(tǒng)具有前端點(diǎn)位分散、承載網(wǎng)絡(luò)多樣、技術(shù)架構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，安全風(fēng)險(xiǎn)日益突出，網(wǎng)絡(luò)被攻擊、設(shè)備被劫持、信息被竊取等網(wǎng)絡(luò)安全事件時(shí)有發(fā)生，給國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全帶來嚴(yán)重隱患。為了更高水平平安中國的建設(shè)，降低公共場(chǎng)所網(wǎng)絡(luò)和信息、數(shù)據(jù)安全隱患，規(guī)范公共場(chǎng)所視頻圖像信息的對(duì)外提供的方式、方法及內(nèi)容，公共場(chǎng)所視頻圖像信息管理立法必要性不言而喻。

1.2立法的緊迫性

隨著公共場(chǎng)所視頻圖像信息領(lǐng)域發(fā)展迅速，許多新技術(shù)應(yīng)用亟待規(guī)制。視監(jiān)系統(tǒng)在公共安全體系建設(shè)中不可或缺。實(shí)踐證明，公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)在新時(shí)期維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)管理中具有獨(dú)特作用，已成為深化社會(huì)治安防控體系建設(shè)的重要內(nèi)容，社會(huì)管理創(chuàng)新的重要手段。同時(shí)，視監(jiān)系統(tǒng)的規(guī)范管理迫切需要。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設(shè)與管理涉及的權(quán)力與利益格局的變化，需要用法律法規(guī)來調(diào)整和規(guī)范。公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，服務(wù)對(duì)象層次復(fù)雜，如果此類信息的不當(dāng)使用或非法公開將造成嚴(yán)重后果或不利影響，甚至影響國家安全。因此，加快推進(jìn)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)立法工作，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息管理，建立共享應(yīng)用機(jī)制，保障國家信息安全，保護(hù)合法權(quán)益，是建立我國公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)、圖像信息安全監(jiān)督管理長效機(jī)制的重要保障。

2立法的基本原則

2020年黨中央提出構(gòu)建“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”的公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)體系。系統(tǒng)建成后，圖像信息存儲(chǔ)于聯(lián)網(wǎng)共享平臺(tái)，有助于社會(huì)治理、城鄉(xiāng)管理、社會(huì)安防及服務(wù)民生。公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)在法律規(guī)定、聯(lián)網(wǎng)規(guī)范和管理機(jī)制方面存在不足，因而，立法原則的確定至關(guān)重要。

2.1安全可控和依法管理原則

政府治理要從傳統(tǒng)的監(jiān)督模式向法治模式轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)實(shí)來看，公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)綜合應(yīng)用有著廣泛的適用空間，不但有治安巡視、道路監(jiān)測(cè)、內(nèi)部管理，還有人像比對(duì)、車輛識(shí)別、預(yù)測(cè)預(yù)警、快速檢索。為了避免視監(jiān)系統(tǒng)的公開使用與個(gè)人信息保護(hù)權(quán)利之間的沖突，公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的使用和安裝范圍等條件要嚴(yán)格限定于法治框架內(nèi)。其法治原則主要可分為3個(gè)層次：第一，視監(jiān)系統(tǒng)使用主體的權(quán)限范圍必須依法管理；第二，法定主體必須在法律規(guī)定的框架范圍內(nèi)使用公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的設(shè)備及數(shù)據(jù)；第三，法定主體使用公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的設(shè)備及數(shù)據(jù)必須按法定流程，正確合理使用，避免數(shù)據(jù)外泄。

2.2視頻圖像數(shù)據(jù)附條件適度共享原則

所謂附條件共享原則，即公安機(jī)關(guān)將公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)和企業(yè)、事業(yè)和個(gè)人自建的一類點(diǎn)和匯聚的二類點(diǎn)位視頻數(shù)據(jù)依托有關(guān)政府共享平臺(tái)將視頻流、圖片和其他解析數(shù)據(jù)共享給有需求的單位。為強(qiáng)化整合，推動(dòng)充分聯(lián)網(wǎng)共享，堅(jiān)持行業(yè)主管部門統(tǒng)一組織，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨業(yè)務(wù)共享共用部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)已初步探索視頻資源充分整合共享的機(jī)理原則。以青島市為例，2022年《青島市市南區(qū)公共視頻監(jiān)控資源建設(shè)管理辦法》將政府大數(shù)據(jù)局對(duì)公安機(jī)關(guān)提供的視頻監(jiān)控用于治安防范、汛期防汛、垃圾冒溢、城市監(jiān)管等方面。向政府大數(shù)據(jù)局提供一類視頻監(jiān)控，同時(shí)具備視頻邊界等網(wǎng)絡(luò)安全隔離設(shè)備，保證網(wǎng)絡(luò)安全達(dá)到要求，方可共享。

2.3公共安全利益與個(gè)人隱私權(quán)益平衡的原則

犯罪行為的科技化、隱蔽化的趨勢(shì)促使了公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的完善。公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)在維護(hù)國家安全，打擊和預(yù)防犯罪以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面意義重大，同時(shí)隱私權(quán)保護(hù)也不容忽視。但隱私權(quán)的“可克減性”決定了在視監(jiān)系統(tǒng)與隱私權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，隱私權(quán)的保護(hù)將受到一定限制。公共利益自其產(chǎn)生就擁有了高于純粹個(gè)人利益的優(yōu)勢(shì)和一定的優(yōu)先性。當(dāng)公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的建設(shè)、使用過程中與個(gè)人隱私權(quán)沖突時(shí)，公共利益的維護(hù)便占據(jù)優(yōu)先權(quán)。但是公共安全維護(hù)的優(yōu)先性并不是不受限制的，而是基于公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的建設(shè)、使用所獲取的個(gè)人隱私信息的正當(dāng)性和安全性，不能因?yàn)殡[私權(quán)人在公共場(chǎng)所中行為不當(dāng)性而限制為實(shí)現(xiàn)公共安全而進(jìn)行的公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)。

3立法難點(diǎn)及法治途徑

公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)涉及問題廣泛，但是我國現(xiàn)行法規(guī)對(duì)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)的執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，對(duì)公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的定性缺失，相關(guān)要求分散在多個(gè)法律文件中，缺乏一部專門規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)和管理的法律或行政法規(guī)。同時(shí)，作為公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的兩個(gè)部分，采集視頻信息的前端設(shè)備和其衍生數(shù)據(jù)規(guī)制存在法律依據(jù)不統(tǒng)一、政策依據(jù)陳舊以及標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)滯后的問題，亟須在法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)層面進(jìn)行整合和更新，以適應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)治安需求。

3.1對(duì)公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的定性缺失

公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)是立法中的核心概念，只有科學(xué)界定公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的法律屬性，才能合理架構(gòu)對(duì)公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的規(guī)制的原則和制度。雖然當(dāng)前法律法規(guī)以及其他規(guī)范性文件中存在許多涉及“公共場(chǎng)所”和“視頻監(jiān)控系統(tǒng)”的條款，但很少有相關(guān)法律條款對(duì)其定性。

所謂“公共場(chǎng)所”，其在不同的法律中應(yīng)用場(chǎng)景不同，其內(nèi)涵也不同。從刑法角度來看，刑法中有關(guān)“公共場(chǎng)所的規(guī)定”共七條，第一百二十條之五、第一百三十條、第二百三十六條、第二百三十七條和第二百九十一條中具體涉及了公共場(chǎng)所的應(yīng)用場(chǎng)景及含義，即犯罪行為可能危及不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)安全的場(chǎng)所。再如《中華人民共和國噪聲污染防治法》第六十四條、第八十二條第二款規(guī)定了公共場(chǎng)所的使用范圍，即向公眾開放、供人們自由進(jìn)入、聚集、活動(dòng)、或利用的地方，通常包括但不限于商店、餐館、公園、廣場(chǎng)、購物中心、體育場(chǎng)館、娛樂場(chǎng)所、文化機(jī)構(gòu)、公共交通站點(diǎn)等地方。因而，公共場(chǎng)所的界定可以根據(jù)刑法上對(duì)于公共場(chǎng)所的進(jìn)行定性（犯罪行為可能危及不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)安全的場(chǎng)所）并作適度擴(kuò)展，但是不宜超出一般人的認(rèn)知。

視頻圖像信息系統(tǒng)，即“視監(jiān)系統(tǒng)”是指利用圖像采集、傳輸、控制、顯示等設(shè)備和控制軟件組成的對(duì)固定區(qū)域進(jìn)行監(jiān)視、跟蹤和信息處理的技術(shù)和系統(tǒng)而產(chǎn)生的信息系統(tǒng)，視頻圖像信息與光電、傳感、芯片、編解碼壓縮、網(wǎng)絡(luò)傳輸、計(jì)算機(jī)、存儲(chǔ)、電氣等技術(shù)密切相關(guān)。20世紀(jì)40年代起，美國、德國等國家出于軍事裝備研發(fā)的需要，開始研究和應(yīng)用視頻技術(shù)。20世紀(jì)60代，隨著技術(shù)的發(fā)展，視頻技術(shù)開始運(yùn)用于預(yù)防打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安。20世紀(jì)90年代以來，視頻技術(shù)在我國開始應(yīng)用，首先是從銀行系統(tǒng)普及，然后到交管部門廣泛應(yīng)用，再到公安機(jī)關(guān)全面建設(shè)，目前視監(jiān)系統(tǒng)已經(jīng)成為維護(hù)公共安全的重要手段。

3.2視監(jiān)系統(tǒng)衍生數(shù)據(jù)在法治體系中界限模糊

公共場(chǎng)所視頻監(jiān)控系統(tǒng)包括兩個(gè)部分，前端的視頻信息采集設(shè)備和視監(jiān)系統(tǒng)產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)。所謂“衍生數(shù)據(jù)”，包括前端設(shè)備在采集過程中的錄音錄像，也包括處理所采集的錄音錄像產(chǎn)生的2WgUgeL9JhpHumCXa5CrkQ==分析數(shù)據(jù)，例如交管部門的人臉識(shí)別攝像機(jī)分析的人臉數(shù)據(jù)。對(duì)于視監(jiān)系統(tǒng)產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)定性缺失，適用法律法規(guī)規(guī)制途徑模糊，在數(shù)據(jù)法治體系中無法置否。其是否屬于政務(wù)數(shù)據(jù)，是否為重要數(shù)據(jù)參與分類分級(jí)，屬于何種秘密級(jí)別，界限模糊，需要在數(shù)據(jù)法治體系中予以明晰的定位。

從視監(jiān)系統(tǒng)衍生數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)系來看，根據(jù)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第二條可知政務(wù)數(shù)據(jù)的定義。但是政務(wù)數(shù)據(jù)不同于公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)指黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務(wù)的過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)?？偟膩碚f，公共數(shù)據(jù)是一個(gè)更廣泛的范圍，包括政府和非政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，而政務(wù)數(shù)據(jù)更專指政府部門在履行職責(zé)時(shí)產(chǎn)生或獲取的數(shù)據(jù)，用于支持政府的管理和服務(wù)提供。政務(wù)數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)的一個(gè)子集，特定于政府的職責(zé)和職能。因而，公安機(jī)關(guān)采集的公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)衍生數(shù)據(jù)符合政務(wù)數(shù)據(jù)的定義，但屬于限制共享數(shù)據(jù)，即區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)內(nèi)容，在嚴(yán)格程序限定下，部分?jǐn)?shù)據(jù)可共享給對(duì)應(yīng)政府機(jī)關(guān)。在立法過程中，可以直接遵照數(shù)據(jù)安全法和個(gè)人信息保護(hù)法關(guān)于數(shù)據(jù)對(duì)外提供的要求作出更具體規(guī)定。

3.3公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)維和變更的規(guī)范不足

公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的活動(dòng)，涉及設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、使用以及監(jiān)控信息收集與使用的監(jiān)管。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，視頻信息監(jiān)控設(shè)施的建設(shè)只能是維護(hù)公共安全所必需，因而在立法過程中便出現(xiàn)了以下難點(diǎn)。

3.3.1提示標(biāo)識(shí)的設(shè)置問題

在絕大多數(shù)情況下公安機(jī)關(guān)設(shè)置的視頻圖像信息采集系統(tǒng)采集公民個(gè)人數(shù)據(jù)信息后，用于偵破案件或者預(yù)防犯罪等目的的過程中需要處理這些數(shù)據(jù)，因而《個(gè)人信息保護(hù)法》第26條規(guī)定的公共場(chǎng)所視頻圖像的采集設(shè)備的設(shè)置必須有“顯著提示標(biāo)識(shí)”，恰好呼應(yīng)了第17條第1款規(guī)定的告知義務(wù)在數(shù)據(jù)采集階段的具體要求。但是由于車輛卡口識(shí)別，特別是人臉識(shí)別設(shè)備主要用于公安基層追擊犯罪嫌疑人使用，如果公開其設(shè)備詳細(xì)功能，極有可能造成違法犯罪人員刻意躲避該類設(shè)備，導(dǎo)致其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，形同虛設(shè)，浪費(fèi)資源。在某些情況下對(duì)于監(jiān)控?cái)z像頭不宜設(shè)置顯著標(biāo)識(shí)的，應(yīng)當(dāng)遵循《個(gè)人信息保護(hù)法》第18條規(guī)定告知義務(wù)的例外，對(duì)于公安機(jī)關(guān)或特定機(jī)關(guān)自己建設(shè)且不宜告知的，立法過程中可以明確規(guī)定“不提示或不告知”的情形，但為了避免不提示或不告知的例外太多，同時(shí)還應(yīng)該有嚴(yán)格的內(nèi)部審批流程。

3.3.2對(duì)于執(zhí)法部門與非執(zhí)法部門建設(shè)和使用視頻監(jiān)控設(shè)備的區(qū)分

對(duì)于執(zhí)法部門和非執(zhí)法部門建設(shè)和使用視頻監(jiān)控設(shè)備是否應(yīng)該區(qū)別對(duì)待也是一個(gè)難點(diǎn)。我們認(rèn)為應(yīng)該有所區(qū)別，因?yàn)橄鄬?duì)于個(gè)人、社區(qū)或企業(yè)，執(zhí)法部門有日常管理和個(gè)案執(zhí)法職能，且數(shù)據(jù)安全能力較強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法部門的視頻采集，原則上應(yīng)該支持，以規(guī)范為主。但非執(zhí)法部門的視頻監(jiān)控，雖有公共安全需要，但更多是服務(wù)于帶有公共屬性的自身安全，絕大部分個(gè)人和企業(yè)的視頻監(jiān)控設(shè)備，其安裝和使用應(yīng)以限制為主，特別是對(duì)外提供方面，應(yīng)禁止其向其他非執(zhí)法部門輸出數(shù)據(jù)。

4結(jié)語

公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)行和管理是新形勢(shì)下維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定、預(yù)防和打擊暴力恐怖犯罪的重要手段，有利于提升城鄉(xiāng)管理水平、創(chuàng)新社會(huì)治理體制。筆者梳理了公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的發(fā)展歷程，對(duì)相關(guān)地區(qū)出臺(tái)的公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)的法律法規(guī)進(jìn)行研究分析，厘清了立法的基本原則。同時(shí)，從公安機(jī)關(guān)這一特殊身份視角，以政府建設(shè)的公共場(chǎng)所視監(jiān)系統(tǒng)為研究對(duì)象，系統(tǒng)界定了“公共場(chǎng)所視頻監(jiān)控系統(tǒng)”，以及公共場(chǎng)所視頻圖像監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用和管理過程中的困境與對(duì)策，并對(duì)其與侵犯?jìng)€(gè)人信息保護(hù)的矛盾沖突提出折中途徑，推動(dòng)公共場(chǎng)所視頻圖像監(jiān)控系統(tǒng)的治理法治化。

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