摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，村民自治政策的實(shí)施開(kāi)啟了中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐新的歷史階段。伴隨國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，村民自治政策歷經(jīng)多次變遷，在實(shí)踐探索中不斷豐富和發(fā)展。將村民自治置于廣東區(qū)域內(nèi)并沿著“選舉—治理”的歷史脈絡(luò)進(jìn)行深入考察，發(fā)現(xiàn)村民自治發(fā)展呈現(xiàn)以下特征或規(guī)律：其民主模式從選舉民主向協(xié)商民主過(guò)渡，治理體系由鄉(xiāng)政村治向三治融合轉(zhuǎn)型，治理單元由上收向下沉更替，治理主體由政府主導(dǎo)向多元協(xié)同發(fā)展。上述表明，伴隨改革開(kāi)放后國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，社會(huì)力量在不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村基層治理主體呈現(xiàn)多元化特征。

關(guān)鍵詞：村民自治；國(guó)家與社會(huì)；改革開(kāi)放；發(fā)展規(guī)律

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-4225（2024）02-0054-09

村民自治制度及其實(shí)施無(wú)疑是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)民主政治尤其是基層民主政治的重要里程碑事件，是基層治理形式的偉大創(chuàng)舉。以1982年憲法對(duì)村民委員會(huì)法律地位的確立為起點(diǎn)，至今已歷經(jīng)四十余年，書(shū)寫(xiě)了農(nóng)村基層治理的新篇章。在四十余年的歷史探索中，村民自治經(jīng)歷了前期準(zhǔn)備階段、自治摸索階段、制度化運(yùn)作階段、全面推行階段以及深化發(fā)展階段，伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)變遷而不斷調(diào)整、適應(yīng)。誠(chéng)然，村民自治制度及其實(shí)施，與改革開(kāi)放后政治及社會(huì)環(huán)境的寬松自由分不開(kāi)，但卻也是在特定的歷史背景與現(xiàn)實(shí)政治、社會(huì)環(huán)境需求下，通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)的基層自主實(shí)踐與國(guó)家自上而下的指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合、良性互動(dòng)而產(chǎn)生并逐步走向完善的[1]。有研究者更是指出，村民自治的發(fā)軔與緣起，是國(guó)家政權(quán)讓渡的結(jié)果，通過(guò)給予農(nóng)民自主發(fā)展空間，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效整合[2]。總之，村民自治的形成和發(fā)展，一方面是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)和滋養(yǎng)，另一方面也離不開(kāi)國(guó)家力量自上而下的推動(dòng)。正是在國(guó)家與社會(huì)的持續(xù)互動(dòng)和相互影響下，以“選舉—治理”為歷史脈絡(luò)，中國(guó)農(nóng)村村民自治在民主模式、治理體系、治理單元、治理主體等多個(gè)方面不斷發(fā)生轉(zhuǎn)型與變遷。作為改革開(kāi)放前沿的廣東地區(qū)，村民自治自然也歷經(jīng)曲折的發(fā)展歷程，并逐步形成頗具鮮明特色的制度創(chuàng)新和實(shí)踐過(guò)程。

一、從選舉到治理：

廣東村民自治的發(fā)展邏輯

改革開(kāi)放以后，村民自治在我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始邁入萌發(fā)和推廣階段，并逐漸成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。1994年2月，《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要（試行）》發(fā)布，明確提出要在農(nóng)村建立四項(xiàng)民主制度，即“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”?！八膫€(gè)民主”充分體現(xiàn)了村民自治的鮮明特征，是村民自治的核心內(nèi)容，也是中國(guó)民主化實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。伴隨著村民自治實(shí)踐的深入拓展，農(nóng)村基層民主模式發(fā)生深刻變化，村民自治的價(jià)值意蘊(yùn)和實(shí)踐形式亦不斷得以豐富和發(fā)展。

（一）選舉到治理的走向及其價(jià)值內(nèi)涵

自1987年11月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法〈試行〉》）頒布以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層民主在實(shí)踐中不斷完善，從最初的關(guān)注選舉到其后的選舉與治理并重。在《村組法〈試行〉》實(shí)施之初，村級(jí)民主的主要標(biāo)志是村委會(huì)選舉，且當(dāng)時(shí)由于處于試行階段，村委會(huì)選舉主要以等額選舉為主，程序意義大于實(shí)質(zhì)意義。及至1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》）正式頒布和實(shí)施以后，競(jìng)爭(zhēng)性選舉才得以實(shí)施并成為基層民主的重要實(shí)踐。在這一階段，在縣區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和部署下，數(shù)年一度的村委會(huì)選舉無(wú)疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的一項(xiàng)重要工作，也是村民們普遍關(guān)注的一大盛事。村民選舉作為村民自治的核心內(nèi)容之一，兼具國(guó)家化的民主價(jià)值取向和鄉(xiāng)土性的社會(huì)價(jià)值取向，不僅能直觀(guān)地反映國(guó)家政治生態(tài)環(huán)境，而且能生動(dòng)地體現(xiàn)村莊社會(huì)政治生活的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)[3]。一方面，依據(jù)國(guó)家憲法和《村組法》進(jìn)行的村民選舉，充分體現(xiàn)了程序正當(dāng)和選民意志，選舉產(chǎn)生的村委會(huì)成員班子更具政治合法性；另一方面，村民選舉為村民提供了直接參與村莊政治的渠道，體現(xiàn)了“一人一票”“直接選舉”等民主原則，聚焦了民意，彰顯了民主價(jià)值。

盡管村民選舉從制度到實(shí)踐均在不斷豐富發(fā)展，但選舉之后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)并沒(méi)有獲得足夠關(guān)注，忽略了村民自治的完整內(nèi)涵。與此同時(shí)，在實(shí)踐中也表現(xiàn)出選民的政治冷漠、選舉的精英主義路徑以及較強(qiáng)的工具主義傾向等限度和不足[4]。霸選、賄選等不良現(xiàn)象屢屢發(fā)生，選舉的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)與價(jià)值取向之間存在著矛盾，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)遭遇困境。在此背景下，村民自治的民主模式發(fā)生悄然轉(zhuǎn)向，開(kāi)啟了村級(jí)民主的新模式——協(xié)商民主，村民自治的重心逐步由“選舉”轉(zhuǎn)向“治理”。

黨的十八大以后，中央連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策文件，為協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理提供了重要的時(shí)代契機(jī)和制度依據(jù)。各地農(nóng)村開(kāi)始積極探尋相應(yīng)的實(shí)踐形式，“讓農(nóng)民自己‘說(shuō)事、議事、主事’，做到村里的事村民商量著辦”[5]。民主懇談、村級(jí)協(xié)商議事會(huì)、村務(wù)會(huì)商等多種形式不斷涌現(xiàn)，通過(guò)治理規(guī)劃問(wèn)需于民、治理舉措問(wèn)策于民，促進(jìn)廣大村民參與協(xié)商治理。民主模式的變化，反映了村民自治重心的轉(zhuǎn)移，我國(guó)農(nóng)村基層建設(shè)方向逐步從“民主選舉”向“民主治理”轉(zhuǎn)換。2017年黨的十九大報(bào)告將村民自治的基本要求由“管理民主”提升為“治理有效”，進(jìn)一步明確了村級(jí)治理實(shí)踐的方向。在廣東農(nóng)村地區(qū)，開(kāi)始探索如何構(gòu)建有效的村級(jí)治理機(jī)制，并形成了諸多創(chuàng)新實(shí)踐，如廣東省云安縣以“村民自治擴(kuò)展”理念組建的村民小組理事會(huì)被視為鄉(xiāng)村治理的“落地”。治理內(nèi)容的輸入彌補(bǔ)了以選舉為中心的村民自治實(shí)踐的缺憾，在治理導(dǎo)向的指引之下村民自治日益深化，鄉(xiāng)村治理開(kāi)啟了深刻變革。

（二）應(yīng)然民主與廣東村民自治實(shí)踐發(fā)展

我國(guó)農(nóng)村基層民主實(shí)際上是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在需求雙向互動(dòng)的民主[6]。改革開(kāi)放以來(lái)，“民主下鄉(xiāng)”意味著人們逐漸習(xí)慣以民主方式重新整合鄉(xiāng)村社會(huì)，并試圖實(shí)現(xiàn)選舉民主和協(xié)商民主兩者的有機(jī)結(jié)合、共生互促，是農(nóng)村基層民主自治的應(yīng)然之路。選舉民主作為村民參與公共政治生活、行使民主權(quán)利的起點(diǎn)，是協(xié)商民主的重要依托和保障；協(xié)商民主則以其獨(dú)特的價(jià)值理念和運(yùn)行程序提高了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理效力，對(duì)選舉民主的有限性進(jìn)行補(bǔ)充[7]。作為兩種民主表現(xiàn)形式，選舉和協(xié)商均體現(xiàn)了一系列民主規(guī)則和程序。而如何在村民自治實(shí)踐中將程序民主轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)民主，其核心就在于提高村民參與村民自治的積極性和意識(shí)，將村民自治的發(fā)展重心從選舉向治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)民主”共同發(fā)展。

在國(guó)家政策的推動(dòng)和地方難題的倒逼下，廣東農(nóng)村結(jié)合自身?xiàng)l件與治理需求，圍繞如何有效實(shí)行村民自治，開(kāi)展了諸多有益的探索，“四個(gè)民主”在廣東呈現(xiàn)出新景象。1999年，廣東省正式廢止了具有地方特色的農(nóng)村管理區(qū)體制，《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》開(kāi)始施行。至1999年7月底，全省撤區(qū)建村、選舉村委會(huì)的工作任務(wù)基本完成，共設(shè)立了20295個(gè)村委會(huì)，而設(shè)立村委會(huì)的中心工作就是要在農(nóng)村開(kāi)展民主選舉[8]。根據(jù)《村組法》的有關(guān)規(guī)定以及民主選舉的基本要求，廣東省相繼制定了《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法》《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》《〈廣東省村民委員會(huì)選舉辦法〉實(shí)施細(xì)則》等一系列法規(guī)和指導(dǎo)性文件，在全省農(nóng)村普遍建立并實(shí)行民主選舉制度，選舉工作極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的民主熱情，給廣東農(nóng)村帶來(lái)了新氣象[9]。

2002年，廣東完成第二屆村委會(huì)換屆選舉，村民自治逐步在全省范圍內(nèi)推行。各地進(jìn)行了許多積極性嘗試和創(chuàng)新性變革，旨在使以“四個(gè)民主”為主要內(nèi)容的村民自治制度同廣東省工業(yè)化、市場(chǎng)化、集約型的地區(qū)條件、特征有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè)和鄉(xiāng)村治理獲得良性發(fā)展[10]。一是廣泛建立起以村民為主體的民主決策制度，村莊公共事務(wù)主要通過(guò)召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等形式?jīng)Q定，為村民表達(dá)利益訴求提供了合理有效的途徑。二是頒布了《廣東省村務(wù)公開(kāi)條例》，賦予村民監(jiān)督權(quán)，通過(guò)設(shè)置村務(wù)公開(kāi)欄、召開(kāi)民主評(píng)議會(huì)等形式[11]，使民主監(jiān)督從抽象的“紙上權(quán)力”轉(zhuǎn)變成普遍的實(shí)際行動(dòng)。三是將村莊內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)也還給了農(nóng)民[12]，廣東各地農(nóng)村大力培育村民理事會(huì)，促進(jìn)村民參與村務(wù)管理，真正做到民事民議、民事民辦、民事民治，發(fā)揮出農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性和積極性，有效解決了農(nóng)村管理中的諸多難題?？v觀(guān)廣東村民自治的實(shí)踐發(fā)展，其重心已由“選舉”轉(zhuǎn)向“治理”，從各個(gè)方面推動(dòng)從單一的村民選舉向完整的村民自治轉(zhuǎn)軌，使村民自治制度在廣東農(nóng)村真正有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

二、從鄉(xiāng)政村治到三治融合：

村民自治體系的形塑與完善

村民自治的實(shí)行推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理變革，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻的變化。在鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)歷程中，治理主體間的相互關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)中的核心要素經(jīng)歷重塑與重組，轉(zhuǎn)向了多方主體良性互動(dòng)、多種方式復(fù)合增效的新型鄉(xiāng)村共治模式。經(jīng)過(guò)國(guó)家政權(quán)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的重新整合，村民自治體系逐漸完成了從“鄉(xiāng)政村治”到“三治融合”的轉(zhuǎn)型。

（一）“鄉(xiāng)政村治”：村民自治體系的初步形成

1978年以來(lái)，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革日益深化，村莊治理結(jié)構(gòu)、秩序進(jìn)一步演化與變遷。1983年實(shí)行政社分開(kāi)，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)重新建立起基層政權(quán)；1987年村民自治制度開(kāi)始試行，使農(nóng)村社會(huì)獲得了自主空間。二者的結(jié)合，在農(nóng)村基層構(gòu)建了一種新的政治格局，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式[13]。在此模式中，鄉(xiāng)政以國(guó)家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，具有高度的行政性；村治則以村規(guī)民約、鄉(xiāng)土文化等為支撐，具有相當(dāng)?shù)淖灾涡訹14]?！班l(xiāng)政村治”本質(zhì)上代表的是以國(guó)家與社會(huì)雙方力量為治理主體的兩治結(jié)合模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的支點(diǎn)，村委會(huì)則是鄉(xiāng)村社會(huì)組織和權(quán)力的代表，國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)之間呈現(xiàn)出二元合治的治理形態(tài)。

在1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和1999年村民自治制度實(shí)施的背景下，廣東農(nóng)村也逐步構(gòu)建起“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)合作治理成為村民自治的基本治理架構(gòu)。2001年7月，省民政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我省村民自治工作的意見(jiàn)》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，二者不再是簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在村民自治事務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需指導(dǎo)、支持、幫助村委會(huì)開(kāi)展自治活動(dòng)，完成各項(xiàng)農(nóng)村基層工作任務(wù)，如指導(dǎo)村委會(huì)做好換屆選舉工作、制定農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，為村委會(huì)協(xié)調(diào)有關(guān)糾紛提供幫助，以及向鄉(xiāng)村社會(huì)輸入必要的資源。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要尊重村委會(huì)的法律地位，不干預(yù)屬于村民自治范圍的事項(xiàng)，將過(guò)去以行政命令為主的工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)和服務(wù)相結(jié)合的工作方式。而村委會(huì)和村民則要明確村民自治是在國(guó)家法律、法規(guī)范圍內(nèi)進(jìn)行的，實(shí)行自治必須依照《村委會(huì)組織法》和廣東省具體實(shí)施辦法、選舉辦法，且村委會(huì)在行政管理上要服從政府的政令。與此同時(shí)，村委會(huì)要充分發(fā)揮自主管理農(nóng)村公共事務(wù)、發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等職能，促進(jìn)村民真正參與到鄉(xiāng)村的建設(shè)與治理中。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的資源和權(quán)力實(shí)現(xiàn)結(jié)合，村民自治被賦予自主性和合法性，村民自治體系由此初步形成。

全國(guó)各地方的試行經(jīng)驗(yàn)為廣東村民自治的發(fā)展提供了借鑒與思考，認(rèn)識(shí)到探索村民自治的有效形式，既是對(duì)行政權(quán)力下沉趨勢(shì)的適應(yīng)性調(diào)適，又是對(duì)村民自治的本原回歸和制度完善[15]，于是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)間的關(guān)系重新予以確立。村級(jí)治理處于國(guó)家與村民的對(duì)接地位，需要國(guó)家行政要素與村民自治要素的銜接與配合，以實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)結(jié)合。2007年，中共十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村治理體系中“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動(dòng)”，為村民自治體系的構(gòu)建提供了方向性指引。村民自治有效實(shí)行離不開(kāi)鄉(xiāng)村社會(huì)中自治基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土資源和村民自我規(guī)約都具有重要的治理價(jià)值；但同時(shí)，自治活動(dòng)的順利推進(jìn)也需要國(guó)家權(quán)力和資源的介入與補(bǔ)給作為保障。在“鄉(xiāng)政村治”的村民自治體系中，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)向著治理包容的關(guān)系演進(jìn)，既能夠保證國(guó)家政策在農(nóng)村的順暢執(zhí)行，也有利于激活村民的自治能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的均衡互動(dòng)。

（二）“三治融合”：村民自治體系的日趨完善

伴隨著改革開(kāi)放的深入，鄉(xiāng)村治理面臨新形勢(shì)與新要求，推動(dòng)村民自治體系的進(jìn)一步完善與轉(zhuǎn)型具有顯著的時(shí)代意義。村民自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)重要制度，但由于法律缺位、觀(guān)念桎梏等方面的因素制約著其實(shí)際效力的發(fā)揮，導(dǎo)致理論與實(shí)踐存在差距。從鄉(xiāng)村治理的歷史追溯及當(dāng)前村治實(shí)踐來(lái)看，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)一方面需借助于現(xiàn)代法治思維與法治手段，另一方面應(yīng)充分依托鄉(xiāng)村的優(yōu)良傳統(tǒng)文化資源[16]。自治、法治、德治的融合為新時(shí)代村民自治體系變革提供了可能的實(shí)踐路徑。從2015年起，中央一號(hào)文件在重視“自治”的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)“法治”“德治”在鄉(xiāng)村治理中的作用，預(yù)示著中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的探索將進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。2017年，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在政策驅(qū)動(dòng)之下，村民自治開(kāi)始轉(zhuǎn)向以“三治融合”為框架的治理體系拓展，以適應(yīng)不斷變化的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境。

廣東省作為改革開(kāi)放的前沿陣地，率先在全國(guó)探索推進(jìn)自治、法治與德治相結(jié)合的村治實(shí)踐[17]。2018年8月，省委、省政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），提出要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“民主商議、一事一議”協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)村（居）民參與能力；開(kāi)展“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)，完善一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作；深入實(shí)施公民道德建設(shè)工程，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入居民公約、村規(guī)民約及家風(fēng)家訓(xùn)?！秾?shí)施意見(jiàn)》體現(xiàn)了自治、法治、德治在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的意涵，為“三治融合”治理體系在廣東落地奠定了重要基礎(chǔ)，廣東農(nóng)村開(kāi)始陸續(xù)部署與推進(jìn)新型鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。在自治方面，制訂村民自治章程，不斷豐富村民議事協(xié)商形式；落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村事務(wù)公開(kāi)制度化和規(guī)范化。在法治方面，完善農(nóng)村法律顧問(wèn)制度；在全省鋪開(kāi)“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)；通過(guò)舉辦法治講座、培養(yǎng)法律明白人等創(chuàng)新實(shí)踐提升鄉(xiāng)村法治化水平。在德治方面，支持農(nóng)家書(shū)屋、村史檔案館等公共文化設(shè)施建設(shè)，健全鄉(xiāng)村文化服務(wù)體系；鼓勵(lì)開(kāi)展道德模范評(píng)選活動(dòng)，樹(shù)立文明鄉(xiāng)風(fēng)?！叭稳诤稀敝卫眢w系在廣東逐步成型并見(jiàn)于實(shí)踐，云浮市悅塘村、梅州市廣育村、湛江市岑擎村等地在村治實(shí)踐中大力推動(dòng)“三治”有效融合，形成一套村民自治制度全、法治建設(shè)程度足、德治文化底蘊(yùn)深、鄉(xiāng)村治理效果好的村民自治體系，為全國(guó)提供了可供參考的廣東樣本。

從“鄉(xiāng)政村治”到“三治融合”，標(biāo)志著村民自治體系的深刻變革，是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整變遷的具體反映，也是農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生歷史性變革的結(jié)果。在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)雙向互嵌關(guān)系下，二者的要素資源和治理價(jià)值實(shí)現(xiàn)深度融合，多種治理資源、治理方式得以創(chuàng)造性地結(jié)合，共同構(gòu)成村民自治的完整體系。以村民自治制度為根本，融合法治的剛性保障和德治的柔性引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有機(jī)銜接。各地農(nóng)村以“三治融合”為契機(jī)激活了鄉(xiāng)村內(nèi)生治理動(dòng)力，形成了“三治”聯(lián)動(dòng)融合、共同發(fā)力的村莊有效治理機(jī)制。

三、從“慣性治理”到“單元下沉”：

村民自治治理單元的逐級(jí)更替

隨著農(nóng)村改革的不斷發(fā)展和村民自治的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村基層治理單元也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整。其中既有通過(guò)“治權(quán)上收”，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政管理與服務(wù)；也有通過(guò)“重心下移”，釋放鄉(xiāng)村社會(huì)的自治活力，行政與自治的互動(dòng)體現(xiàn)著治理單元的變化過(guò)程[18]。改革開(kāi)放初期，新生的村民自治仍受以往慣性思維影響，在治理體制上表現(xiàn)出行政化傾向。在鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)轉(zhuǎn)型和治理困境日漸凸顯的背景下，多地農(nóng)村開(kāi)始尋求治理單元上的創(chuàng)新和嬗變，通過(guò)自治單元的下移，建立起以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理空間。

（一）慣性體制：基層政府主導(dǎo)下的社區(qū)治理

改革開(kāi)放啟動(dòng)了農(nóng)村改革的新進(jìn)程，在1983年至1985年的兩年時(shí)間里，包括廣東在內(nèi)的全國(guó)各省市全部完成了村委會(huì)的組建工作，迅速?gòu)浹a(bǔ)了公社體制留下的“治理真空”，然而農(nóng)村治理體制的結(jié)構(gòu)、理念、手段等方面仍明顯地帶有人民公社體制的慣習(xí)。村民自治制度建立初期，全國(guó)大多數(shù)地方是在原公社基礎(chǔ)上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村委會(huì)，在原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民小組，形成“鄉(xiāng)—村—組”三級(jí)體制?！按濉弊鳛榇逦瘯?huì)的管理范圍，是村民自治的治理單元，而這一單元又通常被稱(chēng)為“行政村”，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村自治單元構(gòu)建中的作用[19]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政權(quán)通過(guò)各種方式向村滲透，以滿(mǎn)足落實(shí)各項(xiàng)政策的需要，基層政府成為了農(nóng)村社區(qū)治理的主導(dǎo)。

廣東農(nóng)村自治單元的變化亦是基于國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一管理的需要。1998年，新修訂的《村組法》規(guī)定村民委員會(huì)所在的“村”不再是“自然村”，而是建制村，即國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定設(shè)立并基于統(tǒng)一管理需要的村組織。為貫徹中央部署，1999年，廣東省決定對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行調(diào)整，將治理單元正式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)（建制村），與全國(guó)同步。2002年，廣東進(jìn)一步確定全省以行政村為單元推進(jìn)村民自治。2007年1月，省民政部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，在省內(nèi)各地市開(kāi)展“一村一社區(qū)”的農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)工作，按照便于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、便于農(nóng)村治理和服務(wù)等原則，設(shè)置行政村和村民小組。以行政村為基本單元的村民自治具有明顯的行政屬性，村民委員會(huì)必須完成基層政府下派的行政任務(wù)，自治的空間很小。雖然，村民委員會(huì)屬于農(nóng)村基層群眾性自治組織，但由于慣性因素的影響，村民委員會(huì)居于很強(qiáng)的行政性，某種意義上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的權(quán)力觸角，承擔(dān)著落實(shí)有關(guān)法律、政策，組織選舉和具體運(yùn)作過(guò)程的工作，由此形成了基層政府主導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)治理模式[20]。

上述治理模式其實(shí)是在歷史慣性的影響下形成的一種“慣性體制”，政府仍然沿用管控思維管理農(nóng)村社會(huì)。雖然在村一級(jí)已建立了村委會(huì)作為村民自治的載體，但村莊和農(nóng)民仍然被高度整合在政權(quán)組織體制內(nèi)[21]。如此，基層政府與村之間的關(guān)系并未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變——基層政府對(duì)村委會(huì)名為指導(dǎo)，實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)，真正的治理權(quán)力依然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。村委會(huì)則被簡(jiǎn)化為基層政府在村一級(jí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了大量的行政工作，極大地弱化了其自治功能[22]。行政村建制的自上而下規(guī)定性與村委會(huì)實(shí)際職能的行政化都體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村基層的有力控制。以行政村為基本單元的自治，在單元?jiǎng)澏ê唾Y源供給上具有強(qiáng)烈的國(guó)家行政屬性，這雖在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)各種資源的整合與各項(xiàng)政策的落實(shí)，但同時(shí)，治理單元的錯(cuò)位和不匹配，也導(dǎo)致了村民自治的有效性較低。

（二）單元下沉：村民自治的生長(zhǎng)與困境

為避免由于基層政府介入自治所造成的法理困惑和干群矛盾，充分調(diào)動(dòng)村組的積極性，眾多地區(qū)以自治單元的調(diào)整為突破口進(jìn)行了實(shí)踐探索，其中，治理單元下沉是一種典型路徑。自2014年以來(lái)，中央一號(hào)文件連續(xù)提出并強(qiáng)調(diào)“探索以村民小組和自然村落為基本單元的自治”，鼓勵(lì)各地農(nóng)村結(jié)合實(shí)際情況對(duì)建制單元進(jìn)行重組，推動(dòng)村民自治的治理單元逐步小型化、基層化[23]。2016年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知》，開(kāi)啟了新一輪村民自治單元下沉的改革探索?！皢卧鲁痢币馕吨黄平ㄖ拼宓膶?shí)踐單元，將自治功能下沉到更小的基本單元，包括自然村、村民小組、理事會(huì)等，以深度激活農(nóng)村自治[24]。治理單元的細(xì)化和下沉標(biāo)志著村民自治的重心下移，治理主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榇褰M，拉近了自治單元與村、戶(hù)間的實(shí)際距離。

“單元下沉”的提法最早可追溯至2011年廣東云浮、佛岡等地村治管理的實(shí)踐總結(jié)中，隨后廣東清遠(yuǎn)等地根據(jù)地域?qū)嶋H開(kāi)始更進(jìn)一步探索，形成了有益經(jīng)驗(yàn)，且受到中央政府的重視，向全國(guó)地區(qū)實(shí)驗(yàn)性擴(kuò)散[25]。2014年，清遠(yuǎn)市啟動(dòng)改革試點(diǎn)，將村委會(huì)直接下沉到村民小組或自然村，治理層級(jí)由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村”，以村小組或自然村為單位設(shè)立村委會(huì)，由其負(fù)責(zé)村級(jí)自治。自治單元的規(guī)模縮小后，村、組有了較高自由度的自治權(quán)，更有利于滿(mǎn)足單元內(nèi)部村民的利益需求，村民日常生活服務(wù)、矛盾調(diào)解等可以實(shí)現(xiàn)“不出村”[26]，同時(shí)也強(qiáng)化了村民在自治活動(dòng)中的主體地位。自治單元的下沉是對(duì)村民自治組織體系的重建，是到行政力量更為薄弱、社會(huì)資本存量更為豐富的村、組一級(jí)去培育自治。在中央政策的鼓勵(lì)下，自治重心下移已成為廣東省村民自治探索的主流。

將治理單元下沉到村小組或自然村，為村民自治在實(shí)際運(yùn)行中面臨的行政抑制自治、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源與現(xiàn)代治理體系難以有效銜接等諸多問(wèn)題的解決，提供了有益啟示。單元下沉能夠減少行政對(duì)自治的干預(yù)，為自治提供社會(huì)基礎(chǔ)和空間條件，適宜的單元規(guī)模調(diào)動(dòng)了村組的積極性，賦予了村民自治制度新的活力。自治單元下沉的改革實(shí)踐具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，但同時(shí)也有其困難與局限，在村組層面存在著組織、制度不健全，財(cái)政以及人力資源缺乏等方面的困難，自治下移后政府行政機(jī)構(gòu)與村民自治組織的對(duì)接問(wèn)題也較為突出。如清遠(yuǎn)市在農(nóng)村人口流動(dòng)活躍，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的情況下，如何依靠村組實(shí)現(xiàn)村務(wù)的有序管理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與服務(wù)的發(fā)展，本身就是一個(gè)問(wèn)題[27]。村民自治治理單元的更替，其實(shí)質(zhì)是要解決如何激發(fā)村莊內(nèi)生力量、實(shí)現(xiàn)有效自治的問(wèn)題，村民自治如何真正落地，如何厘清治理單元的職能仍是未來(lái)需要探究的重要問(wèn)題。

四、從“權(quán)威主導(dǎo)”到“多元協(xié)同”：

村民自治力量格局的對(duì)比變化

伴隨村民自治進(jìn)入深化發(fā)展階段，我國(guó)農(nóng)村基層治理力量也經(jīng)歷了格局重構(gòu)。村莊選舉作為影響農(nóng)村基層民主的首要環(huán)節(jié)，在實(shí)行初期具有明顯的政府權(quán)力導(dǎo)向性，且受到農(nóng)村宗族勢(shì)力的嚴(yán)重影響，該時(shí)期政府權(quán)威和宗族權(quán)威成為村民自治中的支配性力量。而隨著村民自治重心由選舉轉(zhuǎn)向治理，村民自治的主體結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了重大演變，越來(lái)越多的主體加入到村莊治理中，逐步向多元協(xié)同共治轉(zhuǎn)型。在這一歷史變遷中，主導(dǎo)性的傳統(tǒng)權(quán)威力量逐漸弱化，各方社會(huì)力量開(kāi)始涌流并日趨壯大，村民自治的力量對(duì)比格局發(fā)生顯著變化。

（一）政府與宗族：村莊選舉的主導(dǎo)與強(qiáng)大勢(shì)力

在改革開(kāi)放初期，由于傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制的慣性作用，加上村民對(duì)村民自治制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和適應(yīng)，村莊選舉仍然具有基層政府主導(dǎo)的色彩，村民的選舉活動(dòng)實(shí)際是基層政府操縱下的一種政治象征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍干預(yù)選舉，從選舉的時(shí)機(jī)、候選人的產(chǎn)生、選舉結(jié)果的宣布和最終任命，各個(gè)環(huán)節(jié)均有政府的介入和影響。1999年，廣東農(nóng)村進(jìn)行了第一屆村委會(huì)選舉，按照《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法》，村委會(huì)的選舉工作由省政府統(tǒng)一部署，基層政府組織實(shí)施，并在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)成立指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)確定和公布選舉日，以及指導(dǎo)和監(jiān)督選舉工作。于是基層政府在選舉活動(dòng)中承擔(dān)了近于“全能”的角色，主導(dǎo)著村莊選舉全過(guò)程，選舉的籌備、動(dòng)員與組織，以及程序、規(guī)則的安排和解釋?zhuān)际怯烧I(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施?？梢?jiàn)，村莊選舉在實(shí)行初期更像是一種政治象征，其在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，所強(qiáng)調(diào)的是選舉工作的合法性與規(guī)范性，而自治性與民主性在一定程度上被忽視了。

除了處于政府主導(dǎo)之下，村莊選舉在實(shí)踐中還受到來(lái)自宗族勢(shì)力的影響。我國(guó)農(nóng)村的形成往往是基于血緣、地緣關(guān)系，極具血緣紐帶性和歷史依賴(lài)性，許多村莊由此形成了頗具影響的宗族勢(shì)力[28]。在各類(lèi)政治、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，宗族勢(shì)力介入村莊選舉過(guò)程，對(duì)基層民主造成了消極影響。如在改革開(kāi)放后，“民主之風(fēng)”仍難以完全吹進(jìn)深受宗族文化影響的廣東潮汕農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)卦趥鹘y(tǒng)“家長(zhǎng)制”的影響下，形成了具有濃厚宗族色彩和強(qiáng)烈宗派意識(shí)的一股勢(shì)力，對(duì)村莊選舉產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性干擾[29]。具備宗族背景的候選人倚仗宗族勢(shì)力控選、賄選、霸選等不良事件頻發(fā)，左右了選民的選舉行為，影響了選舉結(jié)果的公正性，致使村莊選舉亂象叢生。

政府主導(dǎo)下的村莊選舉容易導(dǎo)致政府權(quán)力對(duì)基層民主的過(guò)度干預(yù)，影響選舉的質(zhì)量和村民自治的熱情；選舉過(guò)程受到以血緣親屬關(guān)系為紐帶的宗族勢(shì)力所影響，也違背了民主選舉的初衷，同樣阻礙了基層民主的有效實(shí)現(xiàn)。為了保證民主選舉的落實(shí)，村莊選舉須從基層政府主導(dǎo)下的權(quán)力觸角變成農(nóng)民真正自主參與的政治行動(dòng)，同時(shí)逐步消除宗族勢(shì)力在村委會(huì)選舉中的消極影響，切實(shí)保障選舉的民主性和公正性。為推動(dòng)農(nóng)村選舉的順利進(jìn)行，廣東省在2005年于全省范圍內(nèi)推行選舉觀(guān)察制度，根據(jù)廣東省民政廳的安排，全省共有2000個(gè)村接受了選舉觀(guān)察。通過(guò)選舉觀(guān)察能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)村莊選舉中的問(wèn)題，保證選舉嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行，從而有效調(diào)動(dòng)村民參與選舉的積極性，規(guī)范民主選舉流程。選舉觀(guān)察制度的實(shí)施提高了選舉質(zhì)量，有力地促進(jìn)了廣東農(nóng)村基層民主的進(jìn)步。與此同時(shí)，這項(xiàng)制度的運(yùn)行納入了諸多社會(huì)力量，預(yù)示著村民自治的參與主體趨于多元，力量格局將發(fā)生新的變化。

（二）多元主體參與：社區(qū)協(xié)同下的村民自治

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)已進(jìn)入機(jī)遇與矛盾交織的重要時(shí)期，利益主體日趨多元，村民服務(wù)需求更加多樣，而農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)管理和公共服務(wù)能力難以適應(yīng)。在此背景下，中共中央、國(guó)務(wù)院在2015年6月印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠全體居民，整合各類(lèi)資源，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，完善村民自治與多元主體參與有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)共建共享機(jī)制。于是越來(lái)越多的社會(huì)主體參與到村民自治中，包括熱心鄉(xiāng)建的力量、鄉(xiāng)賢還鄉(xiāng)的力量、專(zhuān)業(yè)社團(tuán)的力量和公益組織的力量等，農(nóng)村社區(qū)治理呈現(xiàn)出多元化特征[30]。在社區(qū)協(xié)同治理框架中，黨委和政府主要承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)等職責(zé)，村民在農(nóng)村社區(qū)治理中居于主體地位，并整合新鄉(xiāng)賢、社工、慈善組織等社會(huì)力量參與其中，從而在村民自治實(shí)踐中充分發(fā)揮各類(lèi)主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性[31]。

目前在廣東省內(nèi)許多地方已形成了農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的新態(tài)勢(shì)。其一，新鄉(xiāng)賢成為嵌入農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)新變量[32]。新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村有著緊密的關(guān)系，也有服務(wù)家鄉(xiāng)建設(shè)的意愿，更具有資金、經(jīng)驗(yàn)、人脈等方面的優(yōu)勢(shì)，在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序與穩(wěn)定，提高村民的道德教化等方面起著重要作用。如佛山市從2018年開(kāi)始積極發(fā)掘培育新鄉(xiāng)賢，鼓勵(lì)其返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理、反哺農(nóng)村，促其成為鄉(xiāng)村自治的協(xié)作者。其二，基于農(nóng)村治理場(chǎng)域日益復(fù)雜化，越來(lái)越需要專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)力量參與治理，“社工進(jìn)村”成為新現(xiàn)象。廣東根據(jù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展特點(diǎn)和居民需求，分類(lèi)推進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)，支持農(nóng)村社區(qū)配備和使用社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才。近年來(lái)，清遠(yuǎn)市積極推進(jìn)“雙百工程”，在85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建起社會(huì)工作服務(wù)站，400余名社工運(yùn)用專(zhuān)業(yè)方法，走村入戶(hù)開(kāi)展精準(zhǔn)服務(wù)，以專(zhuān)業(yè)力量推動(dòng)了農(nóng)村基層治理的運(yùn)作[33]。此外，各類(lèi)公益慈善組織也積極加入到農(nóng)村社區(qū)治理中，為社區(qū)服務(wù)提供了重要幫助。廣東提倡與支持社會(huì)力量在農(nóng)村興辦養(yǎng)老助殘、扶貧濟(jì)困等社會(huì)事業(yè)，開(kāi)展以互幫互助為宗旨的公益性、服務(wù)性活動(dòng)，在救助困難群眾、促進(jìn)農(nóng)民增收、改善人居環(huán)境等方面貢獻(xiàn)了重要力量。

從全國(guó)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地都在積極培育新型農(nóng)村社區(qū)治理主體，有注重挖掘本土資源，以服務(wù)性、公益性為特征的社會(huì)組織，如“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”、“村民議事會(huì)”、民間慈善機(jī)構(gòu)、群眾性志愿者隊(duì)伍等，也有從農(nóng)村社區(qū)外部引入的專(zhuān)業(yè)社工人員、農(nóng)村法律顧問(wèn)等助力農(nóng)村治理的專(zhuān)業(yè)化力量[34]。農(nóng)村社區(qū)所著力建構(gòu)的“社會(huì)生活共同體”為村民自治創(chuàng)造了良好的發(fā)展空間，多元化主體的參與更進(jìn)一步培育和挖掘出豐富的農(nóng)村社區(qū)治理資源，提高了社區(qū)自我管理和自我服務(wù)的能力[35]。傳統(tǒng)的單一管理局面被打破，多元化、社會(huì)化的治理格局正在形成。村民自治是一個(gè)多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，需要各類(lèi)治理主體在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)“融合發(fā)展”，力量凝聚，智慧匯集，協(xié)同推進(jìn)。

五、結(jié)論與討論

改革開(kāi)放以來(lái)，得益于國(guó)家制度和資源的供給以及鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的合力推動(dòng)，村民自治走過(guò)了復(fù)雜曲折的40余載發(fā)展歷程?？v觀(guān)村民自治的歷史發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新，是基于國(guó)家與社會(huì)持續(xù)互動(dòng)過(guò)程，在“國(guó)家性”與“社會(huì)性”之間不斷發(fā)生變遷與革新。從村民自治的民主邏輯來(lái)看，村級(jí)民主最為突出的特征就是在組織上進(jìn)行直接選舉，在村務(wù)治理活動(dòng)中共同商議[36]。而無(wú)論是選舉或協(xié)商，都只是民主的表現(xiàn)形式，而非民主的本質(zhì)。民主的真正邏輯在于，通過(guò)某種形式或制度，將民眾的意志聚合起來(lái)，形成某種程度的“公共意志”。國(guó)家以頗具民主色彩的村民自治制度來(lái)重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，核心就在于重塑村莊治理的公共性。從村民自治的治理體系來(lái)看，“鄉(xiāng)政村治”到“三治融合”的轉(zhuǎn)型表明國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)間的關(guān)系模式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變?！叭稳诤稀敝卫眢w系激發(fā)和增強(qiáng)了基層治理主體的積極性和自主性，培育了村民公共參與的主體性，標(biāo)志著程序民主向?qū)嵸|(zhì)民主、價(jià)值理念向?qū)嶋H效用轉(zhuǎn)變。然而鄉(xiāng)村治理始終有其內(nèi)在復(fù)雜性，規(guī)范性與鄉(xiāng)土性交融，傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性共生，穩(wěn)定性與變動(dòng)性并存，治理體系必須應(yīng)時(shí)、應(yīng)勢(shì)、應(yīng)需轉(zhuǎn)型，未來(lái)的治理體系將如何進(jìn)一步超越“三治融合”成為重要議題。從村民自治的治理單元來(lái)看，單元的下沉與細(xì)化體現(xiàn)了農(nóng)村基層治理從管制到自治的歷史性演變，為村民表達(dá)意志、貢獻(xiàn)智慧提供了更有利的平臺(tái)。但須意識(shí)到的是，村民自治的核心問(wèn)題并非考慮應(yīng)將自治單元放至哪一層級(jí)，而應(yīng)圍繞如何實(shí)現(xiàn)村民自治落地展開(kāi)，鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的多樣性要求治理體制也應(yīng)更具包容性[37]。從村民自治的治理主體來(lái)看，多元主體協(xié)同合作已成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要特征之一。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的農(nóng)村社區(qū)治理格局正逐漸成型，社會(huì)力量被充分調(diào)動(dòng)及匯聚，實(shí)現(xiàn)有機(jī)耦合。但由于各治理主體的利益訴求、活動(dòng)方式等方面不同，如何協(xié)調(diào)各方力量之間的關(guān)系、如何達(dá)成一致共同推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新，亦是實(shí)現(xiàn)有效村民自治必須回答的新問(wèn)題。

正如中國(guó)農(nóng)村民主倡導(dǎo)者彭真所言：“辦好村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的工作……它的建立、健全需要長(zhǎng)期、細(xì)致、艱苦的工作，決不能追求形式、走過(guò)場(chǎng)?！盵38]回顧村民自治40余年的發(fā)展歷程，既是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、把握規(guī)律，更是為了不忘初心、砥礪前行，在基層民主與有效治理的框架下，繼續(xù)把村民自治推向深入。

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收稿日期：2024-01-12

作者簡(jiǎn)介：陳佳祺，女，廣東梅州人，汕頭大學(xué)碩士研究生。

邱國(guó)良，男，江西貴溪人，汕頭大學(xué)公共管理系教授，汕頭大學(xué)地方政府發(fā)展研究所研究員。

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2021年度黨史特別委托項(xiàng)目“改革開(kāi)放以來(lái)廣東村民自治歷史研究”（GD21TW08-10）

Practice and Innovation of Villager Autonomy System Under State-Society Interaction

---Historical Changes of Villager Autonomy in Guangdong Province Since the Reform and Opening up

CHEN Jia-qi， QIU Guo-liang

（Law School， Shantou University， Shantou， Guangdong 515063）

Abstract： The implementation of the villager autonomy policy has initiated a new historical stage of rural governance practice in China since the reform and opening up. Along with the interaction between the state and the society， the villager autonomy policy has undertaken many changes， and has been enriched and developed in practical exploration.Placed in Guangdong region and investigated deeply along the historical line of “election-governance”， the villager autonomy is found that its development displays the following characteristics or patterns： the mode of democracy has transitioned from electoral democracy to consultative democracy， the system of governance has transformed from “township-village governance” to “integrated governance of the three realms”， the unit of governance has changed from upward to downward， and the main body of governance has developed from government-led to multiple cooperation. The above shows that with the interaction between the state and the society since the reform and opening up， social forces are growing， and the main body of rural grass-roots governance is diversified.

Key words： villager autonomy; state and society; reform and opening up; development patterns