〔摘要〕破解體制碎片化與治理懸浮化的“雙重難題”是新時代地方機構(gòu)改革的關(guān)鍵任務(wù)，其核心是推進條塊層面的橫向整合與縱向重構(gòu)。橫向整合旨在通過優(yōu)化重組部門間關(guān)系以實現(xiàn)“統(tǒng)籌治理”，體現(xiàn)為以領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)整合強化黨政統(tǒng)籌、以重點領(lǐng)域整合推進職能統(tǒng)籌、以運行機制整合實現(xiàn)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌；縱向重構(gòu)旨在通過合理匹配層級間權(quán)責(zé)以實現(xiàn)“賦能基層”，體現(xiàn)為以理順縣鄉(xiāng)關(guān)系促進體制賦能、以改革行政執(zhí)法推動放權(quán)賦能、以治理力量下沉實現(xiàn)資源賦能。從實踐效果來看，地方機構(gòu)改革呈現(xiàn)出一定的內(nèi)在局限，體現(xiàn)為橫向整合的結(jié)構(gòu)性約束、縱向重構(gòu)的自主性挑戰(zhàn)與橫縱協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)性張力。為此，需從深度融合、有效承接和動態(tài)調(diào)適等方面推動橫縱聯(lián)動。

〔關(guān)鍵詞〕地方機構(gòu)改革，橫向整合，縱向重構(gòu)，橫縱聯(lián)動

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）05-0078-07

當前，新一輪地方機構(gòu)改革已基本完成，正進入深度融合運行階段。黨的二十屆三中全會提出要“進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化”，地方機構(gòu)改革既是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是中國式現(xiàn)代化的題中之義。與中央層面的機構(gòu)改革相比，地方機構(gòu)改革由于制度設(shè)計與地方情境的影響而呈現(xiàn)出特有的實踐理路。準確把握和揭示地方機構(gòu)改革的基本特征和實踐邏輯，是完善地方機構(gòu)職能體系、推進地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，地方機構(gòu)改革已不再限于精簡機構(gòu)與人員，而是著力于推進職能體系的深度變革。2013年與2018年兩輪改革初步完成了機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)調(diào)整，而后關(guān)系理順和權(quán)責(zé)適配便成為進一步撬動行政體制改革的關(guān)鍵突破口〔1〕。從條塊結(jié)構(gòu)來看，不同層級的機構(gòu)改革均需處理好橫向與縱向的權(quán)責(zé)關(guān)系。這意味著，橫向整合和縱向重構(gòu)是理解地方機構(gòu)改革實踐的雙重視角。在此雙重視角下，地方機構(gòu)改革不是片面、局部的調(diào)整，而是組織架構(gòu)的系統(tǒng)性重建與機構(gòu)運行的深度融合，以形成橫向整合協(xié)同和縱向重構(gòu)有序的聯(lián)動格局。

一、地方機構(gòu)改革的橫向整合

橫向整合意味著部門間關(guān)系的理順重組。長期以來，政府機構(gòu)常面臨部門本位與多頭管理的弊病。由于整體職能被分解到若干部門，機構(gòu)重疊、邊界不清、部門博弈等問題逐漸顯現(xiàn)。同時，面對復(fù)雜的行政情境，政府不得不應(yīng)對大量模糊化與緊急性的治理任務(wù)，但劃分過細的組織結(jié)構(gòu)卻因協(xié)調(diào)成本過高而難以達成部門間有效合作。因此，解決“碎片化”難題，需理順重組部門間關(guān)系，通過機構(gòu)、功能和流程的橫向整合以充分釋放政府運行效能。橫向整合以集成邏輯為內(nèi)核，要求將分散設(shè)置的相關(guān)職能集中到同一部門〔2〕，注重理順黨政機構(gòu)之間、部門之間、部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系以實現(xiàn)統(tǒng)籌治理。

（一）以領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)整合強化黨政統(tǒng)籌

領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)整合是強化黨政統(tǒng)籌的主要途徑。在地方層面，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)整合包括三種方式：一是合并設(shè)立。黨政合設(shè)旨在突出深層次的職能整合與集成，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，擴大黨的直接管理范圍。二是合署辦公。黨政合署要求保持兩類機構(gòu)的獨立性和對等性，因工作對象和性質(zhì)相近或密切相關(guān)而在同一地點辦公、共用內(nèi)設(shè)綜合機構(gòu)，但根據(jù)任務(wù)屬性和對象差別行使各自職能〔3〕。三是歸口領(lǐng)導(dǎo)。將原行政機構(gòu)歸由黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門管理，近幾年更多運用在機構(gòu)編制、公務(wù)員管理、民族宗教事務(wù)等工作的劃轉(zhuǎn)歸并中。

以領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)整合強化黨政統(tǒng)籌，主要體現(xiàn)在黨對地方社會治理、人才工作和金融管理等的全面領(lǐng)導(dǎo)，以確保黨政聯(lián)動的協(xié)同有力。在地方社會治理方面，強化黨管社會工作職能。此輪機構(gòu)改革將原分散在各黨委、政府部門的信訪、基層治理、“兩企三新”黨建、志愿服務(wù)等工作統(tǒng)一整合至新組建的社會工作部，從而構(gòu)建黨建引領(lǐng)社會建設(shè)大格局。在人才方面，鞏固黨管人才工作，構(gòu)建人才工作體系。2018年，各地對標中央將公務(wù)員局并入組織部歸口管理。2021年中央人才工作會議召開后，黨委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組在各地相繼成立。上海、安徽等地則率先組建人才工作局，由組織部代管或合署辦公，構(gòu)建黨委全面領(lǐng)導(dǎo)的人才工作體系。在金融機構(gòu)改革方面，加強黨管金融工作職能。統(tǒng)一組建省市縣級地方黨委金融委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，設(shè)立金融辦作為辦事機構(gòu)和工作機關(guān)，設(shè)立金融工委作為派出機關(guān)，合署辦公并加掛地方金融管理局牌子?？傊h政統(tǒng)籌強化了地方金融監(jiān)管機構(gòu)的整合性、權(quán)威性和抗干擾性，減少了監(jiān)管俘獲的風(fēng)險，進而提升了日常監(jiān)管和屬地處置能力。

（二）以重點領(lǐng)域整合推進職能統(tǒng)籌

統(tǒng)籌整合相近或相關(guān)職能是地方機構(gòu)改革的內(nèi)在要求。對重點領(lǐng)域職能進行集成式整合，成為近兩輪機構(gòu)改革的重要原則。一方面，整合是優(yōu)化機構(gòu)運行效能的現(xiàn)實要求。合理的組織結(jié)構(gòu)能夠提升組織的整體效能。過去一些領(lǐng)域存在政府部門間職能重疊、責(zé)任不清、力量分散等情形，嚴重制約政府履職效能提升，亟需通過整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少冗余工作和協(xié)調(diào)成本，從而將有限的資源更加集中地用于關(guān)鍵領(lǐng)域和重點任務(wù)。另一方面，整合是適應(yīng)治理任務(wù)復(fù)雜化的應(yīng)然要求。面對戰(zhàn)略性、風(fēng)險性和協(xié)作性等治理議題，亟需在重點領(lǐng)域形成合力、集中發(fā)力，從而增強職能履行的針對性和回應(yīng)性。受縱向?qū)R、橫向看齊和部門競爭等邏輯驅(qū)動〔4〕，央地、同級政府之間既呈現(xiàn)出明顯的組織同構(gòu)趨勢，也促使各地對重點領(lǐng)域機構(gòu)的名稱、序列、數(shù)量、規(guī)格和掛牌單位等進行差異化設(shè)計。

職能重組是地方機構(gòu)改革的核心邏輯和主要途徑，其重點領(lǐng)域則依據(jù)發(fā)展形勢、優(yōu)先議程而調(diào)整變化。例如，近兩輪地方機構(gòu)改革以金融、科技、數(shù)據(jù)管理和社會工作等為重點。2018年機構(gòu)改革對重點領(lǐng)域的職能整合力度大且涉及范圍廣，大批新機構(gòu)陸續(xù)組建掛牌。2023年新一輪機構(gòu)改革則以職能重組取代機構(gòu)撤并與人員精簡成為新的主導(dǎo)邏輯，主要體現(xiàn)在三個方面：一是以部門撤并實現(xiàn)功能改善。機構(gòu)撤銷合并的實質(zhì)是由行業(yè)管理向功能優(yōu)化的深刻轉(zhuǎn)型。例如，海南、浙江等省合并文化、旅游與廣電部門，實現(xiàn)“大文化”領(lǐng)域深度融合。各地不再單設(shè)鄉(xiāng)村振興局、文明辦，分別撤并劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（委）、宣傳部。二是以機構(gòu)專設(shè)破解協(xié)調(diào)障礙。例如，山西、內(nèi)蒙古、山東青島、福建莆田等地設(shè)立民營經(jīng)濟發(fā)展局，進行統(tǒng)一管理和專業(yè)指導(dǎo)，以進一步破解制度性障礙。遼寧、浙江、深圳等沿海省市陸續(xù)成立海洋（經(jīng)濟發(fā)展）廳或組建海洋發(fā)展局。其目的均是以專門機構(gòu)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對整個領(lǐng)域職能履行的統(tǒng)籌優(yōu)化。三是以行政升格推進資源整合。具體表現(xiàn)為：將領(lǐng)導(dǎo)小組升格為委員會，提升黨委統(tǒng)籌的政治權(quán)威，例如，河南、山東、四川等省份構(gòu)建省市縣三級科技創(chuàng)新綜合黨委，統(tǒng)籌科技創(chuàng)新資源和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展；將掛牌機構(gòu)、事業(yè)單位升格為政府直屬部門，提升指揮調(diào)度的專業(yè)權(quán)威性，例如，各地統(tǒng)一組建數(shù)據(jù)（管理）局負責(zé)指揮協(xié)調(diào)，構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)管理體系，提升數(shù)據(jù)治理工作的集中度和專業(yè)性。

（三）以運行機制整合實現(xiàn)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌

統(tǒng)籌部門間業(yè)務(wù)關(guān)系是實現(xiàn)部門合作的制度保障。由部門合并引致的業(yè)務(wù)關(guān)系緊張和利益沖突，需借助靈活的彈性化機制來克服。因此，如何進一步整合運行機制，實現(xiàn)內(nèi)外部機構(gòu)及其業(yè)務(wù)之間的統(tǒng)籌銜接，是當前地方機構(gòu)改革的重要任務(wù)。針對部門間協(xié)調(diào)成本高、銜接不順暢等因素，推進業(yè)務(wù)統(tǒng)籌主要從協(xié)同與銜接兩方面展開。一方面，以制度性協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。就結(jié)構(gòu)視角而言，業(yè)務(wù)協(xié)同可以降低行政領(lǐng)域的交易成本，形成部門間合作網(wǎng)絡(luò)。業(yè)務(wù)協(xié)同主要通過三個機制來實現(xiàn)：一是清單管理機制。通過制定詳盡的目錄清單，明確協(xié)作事項的責(zé)任主體、工作流程和完成時限，以提高跨部門業(yè)務(wù)處理的規(guī)范性和預(yù)見性，減少協(xié)作過程的冗余混亂。二是數(shù)據(jù)歸集機制。搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、處理和分析系統(tǒng)，打通不同運行平臺和信息渠道，避免信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)字資源整合；制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)標準和共享規(guī)則，確保數(shù)據(jù)在部門及層級間順暢流轉(zhuǎn)。三是集成辦理機制。構(gòu)建一體化政府職能履行和服務(wù)平臺，減少辦理環(huán)節(jié)、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、壓縮辦理時限，提升部門合作的整體效率。另一方面，以關(guān)系性協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)業(yè)務(wù)銜接。就過程視角而言，業(yè)務(wù)銜接的意義在于保持內(nèi)外部溝通順暢，提高運轉(zhuǎn)效率。業(yè)務(wù)銜接也主要通過三個機制來實現(xiàn)：一是閉環(huán)管理機制。構(gòu)建全周期管理流程，對共同任務(wù)的執(zhí)行落實進行管控，確保業(yè)務(wù)銜接的實效性。二是場景對接機制。通過識別關(guān)鍵節(jié)點并構(gòu)建主題數(shù)據(jù)庫，集中存儲和管理跨部門業(yè)務(wù)所需核心數(shù)據(jù)，將部門數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)需求精準對接，共同確定數(shù)據(jù)共享的范圍和方式，提升跨部門合作的緊密性和適應(yīng)性。三是聯(lián)動運轉(zhuǎn)機制。在業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)建立溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)從議程設(shè)置、準入審批到督查監(jiān)管的全程聯(lián)動和無縫銜接，保證業(yè)務(wù)流程的連續(xù)性和一致性。

二、地方機構(gòu)改革的縱向重構(gòu)

縱向重構(gòu)意味著層級間權(quán)責(zé)的配置優(yōu)化。長期以來，我國縱向府際關(guān)系呈現(xiàn)出層層嵌套、職責(zé)同構(gòu)的特征〔5〕，這在強化行政執(zhí)行效率的同時，也面臨諸多體制性弊端。隨著行政權(quán)力的逐級遞減，職責(zé)內(nèi)容、考核壓力卻向下加碼，各類考核指標和治理任務(wù)被層層發(fā)包給基層，縱向?qū)蛹夐g的權(quán)責(zé)失衡愈發(fā)突出?；鶎诱畽?quán)小責(zé)大、事多人少的矛盾日益突出，基層負擔(dān)過重、執(zhí)行梗阻與銜接不暢等問題長期存在。因此，克服“懸浮化”現(xiàn)象，需對層級間權(quán)責(zé)關(guān)系進行縱向重構(gòu)，實現(xiàn)上下級事權(quán)責(zé)任與治理資源的適配，進而增強基層治理效能。平衡不同層級間的政府職責(zé)關(guān)系，是地方機構(gòu)改革關(guān)鍵且持久的議題。在近兩輪機構(gòu)改革中，各地既注重理順層級間關(guān)系，構(gòu)建邊界明晰、銜接緊密的縱向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)；也聚焦跨層級協(xié)同，確保上下聯(lián)動、政令暢通。

（一）以理順縣鄉(xiāng)關(guān)系促進體制賦能

明晰上下級管理權(quán)限、理順縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系①是重構(gòu)縱向間關(guān)系的關(guān)鍵。受縱向間垂直管理、分級管理與屬地管理等多重體制影響，基層治理效能始終有待提升。這主要是由于：一方面，“職責(zé)同構(gòu)”的體制安排限制了地方自主性。鎮(zhèn)街對標上級機構(gòu)設(shè)置的內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多、分工過細，“有人無事干，有事無人干”的人崗錯配問題嚴重制約了基層行政效率。另一方面，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)等要求重構(gòu)基層管理體制?；诖?，為消解縣鄉(xiāng)兩級權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡，地方機構(gòu)改革將構(gòu)建簡約高效便民的基層管理體制作為重點內(nèi)容，從制度層面持續(xù)為基層擴權(quán)賦能、減負松綁。具體來說：一是重新劃定區(qū)縣部門與鎮(zhèn)街的權(quán)責(zé)事項。主要是制定權(quán)責(zé)清單，明確對口責(zé)任機構(gòu)和具體要求，厘清市縣鄉(xiāng)三級的事權(quán)分配，避免權(quán)責(zé)交叉重復(fù)。同時，明確實行派駐體制和縣直部門在鎮(zhèn)街的機構(gòu)設(shè)置差異，對下沉鎮(zhèn)街職責(zé)進行準入管理。二是分類規(guī)范鎮(zhèn)街的內(nèi)部職責(zé)與工作板塊。為增強鎮(zhèn)街政策執(zhí)行、為民服務(wù)、議事協(xié)商與應(yīng)急管理能力，各地紛紛精簡優(yōu)化鎮(zhèn)街機構(gòu)設(shè)置，數(shù)量多限定在5～8個黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)和3～5個事業(yè)單位。此外，激活并發(fā)揮基層自主性成為重要趨勢。例如，上海市徐匯區(qū)在“6+2”和“3+1”統(tǒng)一設(shè)置外②，支持街道根據(jù)區(qū)域特點設(shè)置“城市建設(shè)管理事務(wù)中心”。三是依法厘清基層政府與基層自治組織的權(quán)責(zé)邊界。重新界分基層政府的行政職能和基層自治組織的自治范圍，規(guī)范村社公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)事項，避免治理真空或權(quán)力濫用，減輕基層負擔(dān)。當前，各省市正集中清理、整頓和規(guī)范村級綜合服務(wù)設(shè)施掛牌工作，例如，上海市明晰居村組織的功能定位，使其回歸為民服務(wù)主責(zé)主業(yè)。

依據(jù)上述路徑，各地通過差異化方式構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。例如，重慶、廈門等市以數(shù)字化體系建設(shè)牽引基層“大綜合”“扁平化”改革，以強化屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度能力。相較而言，一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政層級及其權(quán)限，面臨治理資源與治理任務(wù)不匹配的“小馬拉大車”困境，其行政體制改革較為特殊。因此，如何有效治理成為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)機構(gòu)改革的關(guān)鍵問題。對此，各地探索賦權(quán)強鎮(zhèn)和強鎮(zhèn)賦權(quán)、壓縮中間層級兩種調(diào)適思路。前者以廣東省為代表，賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)更大自主權(quán)，建立與事權(quán)相銜接的保障機制；后者以浙江省為代表，通過“撤鎮(zhèn)改市”“縣鄉(xiāng)一體”等壓縮層級，重構(gòu)發(fā)達鎮(zhèn)的權(quán)力與資源配置。

理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，需構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鎮(zhèn)街管理體制，精簡設(shè)置機構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)縣部門派駐機構(gòu)與鎮(zhèn)街關(guān)系，進而強化屬地統(tǒng)籌、政策執(zhí)行和為民服務(wù)等基層治理能力。

（二）以改革行政執(zhí)法推動放權(quán)賦能

長期以來，行政執(zhí)法工作面臨“碎片化”難題。過去“因事立法、因法設(shè)權(quán)、因權(quán)建隊”，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散，執(zhí)法隊伍多、事項繁雜等低效狀況明顯。由于法律依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不規(guī)范，“一刀切”執(zhí)法、借法執(zhí)法、機械執(zhí)法、過度執(zhí)法等現(xiàn)象大量出現(xiàn)〔6〕。部門協(xié)調(diào)不通暢造成“多頭執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”等現(xiàn)象嚴重，而條線屬事與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的執(zhí)法權(quán)限矛盾導(dǎo)致“懸浮式執(zhí)法”“運動式執(zhí)法”等策略性行為增多，基層“看得見的管不了，管得了的看不見”的執(zhí)法窘境一直存在。

相較于專項執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法著力于通過條塊重構(gòu)來解決執(zhí)法領(lǐng)域的“九龍治水”問題。專項執(zhí)法本質(zhì)上仍是分散的專業(yè)執(zhí)法，因各管一段、力量分散，具有明顯的區(qū)間化、分段化特征；聯(lián)合執(zhí)法具有形式聯(lián)合、實質(zhì)松散的特征，依然擺脫不了各自為政、職責(zé)交叉的問題。而綜合行政執(zhí)法改革從相對集中行政處罰和行政強制權(quán)起步，既歸并執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)集中執(zhí)法；又下放執(zhí)法權(quán)限，推動重心下沉。綜合執(zhí)法改革通過執(zhí)法模式重構(gòu)、向基層放權(quán)賦能，對基層治理進行結(jié)構(gòu)性變革，以形成橫向上職責(zé)統(tǒng)合與縱向上職責(zé)異構(gòu)的格局。從“單一執(zhí)法”向“綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，還能最大限度減少執(zhí)法擾民。例如，杭州、重慶等開展跨部門“綜合查一次”，實現(xiàn)“進一次門、查多項事、一次到位”?？偟膩碚f，目前，綜合行政執(zhí)法改革仍處于過渡階段，未能完全解決邊界不清、交叉模糊、劃轉(zhuǎn)困難等問題。為保障執(zhí)法有力、執(zhí)法有序，上一輪機構(gòu)改革強調(diào)“一支隊伍管執(zhí)法”；新一輪機構(gòu)改革則要求進一步理順職責(zé)關(guān)系、整合執(zhí)法隊伍、減少執(zhí)法層級、下沉執(zhí)法力量，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)限。

“放權(quán)”是綜合行政執(zhí)法改革的重點內(nèi)容。該集中的權(quán)力必須集權(quán)，該下放的權(quán)力必須分權(quán)，基層能承接住的則賦權(quán)。一是設(shè)置綜合執(zhí)法機構(gòu)，強化組織保障。例如，多地組建綜合行政執(zhí)法局，在區(qū)縣城管局加掛綜合行政執(zhí)法局牌子，負責(zé)全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和執(zhí)法聯(lián)動，并整合鎮(zhèn)街現(xiàn)有站所執(zhí)法力量和資源，設(shè)置鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法機構(gòu)。二是制定賦權(quán)事項清單，保障精準放權(quán)。例如，重慶以“三高兩易”（高頻率、高綜合、高需求、易發(fā)現(xiàn)、易處置）為標準，梳理20個通用必選事項，增加91個自選賦權(quán)事項供鎮(zhèn)街因地制宜選擇。三是組建綜合執(zhí)法隊伍，集成執(zhí)法力量。新一輪機構(gòu)改革方案明確省級不設(shè)行政執(zhí)法隊伍，市級只設(shè)一個行政執(zhí)法層級，縣級實行“局隊合一”體制，鎮(zhèn)街實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。浙江省自2022年起，推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點，通過體制重構(gòu)、流程再造、多跨協(xié)同，進一步集中整合行政執(zhí)法職能。上海市僅保留市場監(jiān)管、文化市場、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、城市管理等5支執(zhí)法隊伍。四是融合綜合執(zhí)法方式，提升執(zhí)法效能。綜合執(zhí)法只是執(zhí)法權(quán)限的相對集中，并未消除條線分工，因此，綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法并存不可避免。在實踐中，各地積極加強綜合執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，重慶市在1031個鎮(zhèn)街推行“法定執(zhí)法+賦權(quán)執(zhí)法+委托執(zhí)法”新模式，江蘇省構(gòu)建“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+鎮(zhèn)域執(zhí)法”的基層執(zhí)法體系。五是定期評估放權(quán)效能，確保有效承接?；鶎映薪幽芰κ菆?zhí)法事項能否下放的關(guān)鍵，不能“一放了之”“一放就亂”。鎮(zhèn)街執(zhí)法半徑小，賦權(quán)事項大多易于發(fā)現(xiàn)、確定且辦理簡單，難以執(zhí)行、無力承接或沒有迫切需要的事項不予賦權(quán)。例如，廣東省江門、茂名、清遠等市對下放給鎮(zhèn)街實施的行政執(zhí)法事項進行動態(tài)評估，收回部分專業(yè)性和技術(shù)性強、由縣級行政執(zhí)法部門集中行使更高效以及基層無法承接的執(zhí)法事項。

在地方機構(gòu)改革中，通過綜合行政執(zhí)法改革推動向基層放權(quán)賦能，重點是理順職責(zé)、精簡隊伍與壓縮層次。通過橫向歸并整合，推動執(zhí)法權(quán)在鎮(zhèn)街層面集中；通過縱向調(diào)整，對上銜接順暢、對下扁平指揮，推動管理權(quán)限下放和人員下沉，進而提升屬地管理能力與基層執(zhí)法效能。

（三）以治理力量下沉實現(xiàn)資源賦能

推動人員編制、管理權(quán)限、組織資源等治理力量充分下沉是地方機構(gòu)改革的重要議題?；鶎诱纫薪由霞壷概扇蝿?wù)和屬地管理責(zé)任，又要回應(yīng)和解決社會訴求。因處于分級管理體制的末端，基層面臨權(quán)小責(zé)大、事多人少、任務(wù)超載的境遇。在多重壓力與資源緊張的情況下，鎮(zhèn)街通常采取選擇性執(zhí)法、突擊式執(zhí)法、運動式執(zhí)法等應(yīng)對策略，或把任務(wù)再分解并派轉(zhuǎn)到村社區(qū)，從而帶來了基層形式主義、推諉避責(zé)、執(zhí)行空轉(zhuǎn)等不良后果。同時，地方機構(gòu)改革雖旨在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力、減輕基層負擔(dān)，但實際上放責(zé)多于放權(quán)，面臨形式有權(quán)、實質(zhì)無權(quán)的“權(quán)虛責(zé)實”新難題。概言之，基層因資源不足而嚴重制約承接能力和回應(yīng)效能，亟需通過機構(gòu)改革推動治理力量下沉。推動治理力量下沉，主要從統(tǒng)籌編制管理、強化屬地管理兩方面展開。一是統(tǒng)籌管理人員編制。2023年機構(gòu)改革方案提出，“中央和國家機關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減”，但“縣、鄉(xiāng)兩級不作精減要求”。在各地機構(gòu)改革實踐中，多以“減上補下”“減縣補鄉(xiāng)”方式優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，通過跨層級跨部門統(tǒng)籌使用編制資源，將更多編制資源下沉充實到治理一線，加大對地方民生事業(yè)、社會工作和基層治理的編制保障力度。同時，多地嘗試打通人員身份、行業(yè)界限使用，完善對編外人員工作方式、薪酬激勵等的制度化管理，充分用好編外人員資源。而在編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用方面，安徽省探索“編制周轉(zhuǎn)池”，不再強調(diào)混編混崗。二是屬地管理下沉人員。在地方實踐中，無論以派駐、包片、分片、定點等方式下沉，派駐基層人員的人事、工資、保障若由屬地管理，任免考核由鎮(zhèn)街負責(zé)，則有助于確保鎮(zhèn)街對下沉力量的統(tǒng)籌調(diào)配?？傊?，推動治理力量下沉，不能只下沉人員而將編制、任免等權(quán)限留在區(qū)縣，需同步下放“人財物”，保證“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費隨事轉(zhuǎn)”，使編制資源真正向鎮(zhèn)街傾斜，加大從上往下跨層級調(diào)劑使用編制力度。

三、地方機構(gòu)改革的內(nèi)在局限

通過橫向整合和縱向重構(gòu)推進體系化變革是當前機構(gòu)改革的必然趨勢。但從實踐來看，地方機構(gòu)改革仍未完全解決邊界不清、交叉模糊和權(quán)責(zé)失衡等問題，呈現(xiàn)出一定的內(nèi)在局限。

（一）橫向整合的結(jié)構(gòu)性約束

當前，雖然許多部門在形式上完成了合并，但并沒有實現(xiàn)實質(zhì)性的深度融合。一是原有的部門界限并未被打破。橫向整合旨在消解部門間的“碎片化”狀態(tài)，打通職責(zé)壁壘，而非消除各自職能與權(quán)力的邊界。這意味著盡管不同機構(gòu)被整合為同一部門，但在辦事程序、考核標準與業(yè)務(wù)信息上并未完全互聯(lián)互通，導(dǎo)致部門融合力度不夠。例如，部門間數(shù)據(jù)壁壘并未被真正突破，仍存在眾多“信息孤島”“信息煙囪”。數(shù)據(jù)管理部門通常難以統(tǒng)籌不同部門的協(xié)同配合。因而，各類數(shù)據(jù)口徑不一、底數(shù)不清等現(xiàn)象長期存在。二是內(nèi)部差異帶來新的協(xié)調(diào)成本。一些部門合并后，并未進行部門機構(gòu)的重塑和業(yè)務(wù)流程的再造。然而，若部門內(nèi)沒能就特定任務(wù)的價值、目標和行動達成高度共識，將影響各方協(xié)同意愿和內(nèi)驅(qū)動力。此外，內(nèi)設(shè)機構(gòu)保留原來的文化慣性和行政風(fēng)格則可能產(chǎn)生內(nèi)部罅隙，進而引發(fā)資源的配置失衡與內(nèi)部利益沖突，增加合作的不確定性和協(xié)調(diào)成本。三是實際運行仍依賴于原有分工。一些治理事務(wù)的實際解決因行業(yè)門檻和部門慣性，仍依賴于過去的對口職能設(shè)置，由多部門共同負責(zé)，而非單純靠新組建的專門機構(gòu)歸口管理。因此，橫向整合后始終面臨新舊機構(gòu)、部門內(nèi)外的協(xié)調(diào)難題，需在綜合性與專業(yè)性之間尋求平衡。

（二）縱向重構(gòu)的自主性挑戰(zhàn)

當前，縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的縱向再配置尚未全部完成。在鎮(zhèn)街賦權(quán)過程中，部分地方不僅未能根本改變鎮(zhèn)街治權(quán)弱化的現(xiàn)狀，反而加重了鎮(zhèn)街的治理負擔(dān)，導(dǎo)致鎮(zhèn)街被賦予更充分的自主權(quán)時卻無力承接。這主要表現(xiàn)為：一是鎮(zhèn)街主體資格不明。盡管地方以指導(dǎo)目錄或清單等形式推進鎮(zhèn)街賦權(quán)工作，但法律規(guī)定模糊、實操范圍有限。以行政執(zhí)法權(quán)為例，目前僅《行政處罰法》第24條對將基層迫切需要的行政處罰權(quán)可賦權(quán)鎮(zhèn)街進行了原則性規(guī)定，但實際享有行政執(zhí)法權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)還需要地方配套立法進行再委托授權(quán)。換言之，鎮(zhèn)街是否具有完整的行政執(zhí)法權(quán)尚不明確。二是鎮(zhèn)街承接能力不足。鎮(zhèn)街普遍面臨財權(quán)與事權(quán)不匹配的情況，基層隊伍空編、占編借調(diào)、青黃不接等現(xiàn)象突出，下沉人員歸屬感和服務(wù)屬地意識不強，導(dǎo)致基層治理力量薄弱、資源不足。鎮(zhèn)街無力承接專業(yè)性和技術(shù)性強的賦權(quán)事項，無法有效應(yīng)對復(fù)雜的治理需求，這集中體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)保、住房建設(shè)、衛(wèi)生健康、水務(wù)等領(lǐng)域。三是鎮(zhèn)街賦權(quán)供需錯配。目前，鎮(zhèn)街在治理情境、職責(zé)設(shè)置和政策資源上各有差異。但從賦權(quán)事項清單看，很多地方?jīng)]有因地制宜，甚至因“一刀切”下放權(quán)限而出現(xiàn)“有職無需、有需無職”現(xiàn)象，部分管理權(quán)限因長期“用不著”而空置。例如，許多鎮(zhèn)街在城市管理和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰立案數(shù)超六成，而在規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域的立案數(shù)幾乎為零。四是鎮(zhèn)街責(zé)任被無序擴充。鎮(zhèn)街賦權(quán)多參照政策文件而缺乏明確的法規(guī)依據(jù)，因此縣級政府向鎮(zhèn)街賦權(quán)的時間節(jié)點、收放程度具有較強的彈性甚至是隨意性，進而產(chǎn)生“放虛不放實”“放責(zé)不放權(quán)”等現(xiàn)象。這會加劇基層“權(quán)力有限、責(zé)任無限”的壓力超載局面，使其長期被動接受上級攤派和考核的各項任務(wù)。

（三）橫縱協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)性張力

地方機構(gòu)改革需要在縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系中平衡條塊之間的協(xié)作和沖突。然而，橫向整合可能造成縱向間關(guān)系不協(xié)調(diào)，使機構(gòu)改革成效大打折扣。若不能從整體上把握“條條”和“塊塊”之間的有機聯(lián)系，忽視條塊形成的復(fù)雜矩陣結(jié)構(gòu)中的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進而可能衍生新的改革難題。這表現(xiàn)為：一是橫向整合可能增加縱向間協(xié)調(diào)成本。受規(guī)范、模仿等機制影響，地方機構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)明顯的組織同構(gòu)趨勢，一些地方迫于向上對口壓力而重組設(shè)立新部門，但因不適應(yīng)本地情況而運作困難；一些地方通過合并職能相同或相近的部門來實現(xiàn)職能整合、部門撤并和人員精簡等目標，但也打破了原有的垂直管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致與條線主管部門的“上下不對應(yīng)”，反而增加縱向間協(xié)調(diào)成本。隨著包攬事情過多過細，政府職能愈發(fā)錯位擴展，一些地方因此不得不重回原體制，陷入“精簡—膨脹”的循環(huán)怪圈。二是縱向重構(gòu)面臨行政主管部門與鎮(zhèn)街之間的協(xié)調(diào)障礙。目前鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法機構(gòu)與縣級行政主管部門之間存在職責(zé)界定不明、協(xié)作配合不暢等問題，在行政檢查、市場監(jiān)管等事項或領(lǐng)域中易出現(xiàn)管轄爭議與推諉扯皮。鎮(zhèn)街職能機構(gòu)由于長期形成的條線管理模式，與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間的橫向聯(lián)系不多，常態(tài)化協(xié)作機制尚未形成。鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法機構(gòu)在條線上無明確歸口，與專業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口也未有效打通，對上承接和協(xié)作難以找到統(tǒng)一渠道，橫縱協(xié)調(diào)的難度仍較大。

四、地方機構(gòu)改革的橫縱聯(lián)動

地方機構(gòu)改革不是片面、局部的調(diào)整，而是組織架構(gòu)的系統(tǒng)性重建與機構(gòu)運行的深度融合。橫向整合與縱向重構(gòu)形成地方機構(gòu)改革的一體兩面，兩者內(nèi)在交織、相互促進。地方機構(gòu)改革若要產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，則需形成橫向整合協(xié)同和縱向重構(gòu)有序的聯(lián)動格局。

（一）以部門深度融合推動橫向協(xié)同

一是平衡部門內(nèi)部配置和職責(zé)關(guān)系。在組織結(jié)構(gòu)上，注重部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的交叉安排和平衡配置，推動特定職責(zé)在不同部門的優(yōu)化組合，從而實現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)外部的制度相通、行動契合；在任務(wù)分配上，優(yōu)化任務(wù)與職責(zé)的分類匹配，通過激勵相容、成本分攤和風(fēng)險共擔(dān)機制解決利益不對稱問題，以共同價值目標增進合作意愿；在考核評價上，共建聯(lián)合評審小組，共同商討和確定績效評分標準，充分考慮各部門特征差異，兼顧公平性和激勵性。二是建立多元順暢的溝通渠道。定期開展會議交流及非正式對話，打造開放包容的組織文化，消除部門間的偏見和隔閡，從而實現(xiàn)部門內(nèi)的文化融合；通過溝通協(xié)商確立信任關(guān)系，找到價值目標的“最大公約數(shù)”，消減不確定性，進而化解主體間沖突問題。三是加強業(yè)務(wù)銜接、信息推送和常態(tài)化協(xié)作。制定相關(guān)事項的一般原則、標準程序和接口規(guī)范，實現(xiàn)業(yè)務(wù)融合、技術(shù)融合和數(shù)據(jù)融合，確保部門間無縫銜接和協(xié)同工作，形成資源共享、信息互通、協(xié)調(diào)聯(lián)動的部門合作格局?？傮w上，橫向職能整合應(yīng)堅持以問題解決為導(dǎo)向，以功能優(yōu)化為方向，循序漸進調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，避免因劇烈變革而引發(fā)文化沖突和組織混亂。

（二）以鎮(zhèn)街有效承接保障縱向貫通

一是提升基層承接能力。鎮(zhèn)街要適應(yīng)重心下移的制度安排，成為真正意義上的基層治理主體，必須充分具備全面應(yīng)對復(fù)雜需求的屬地力量。一方面，要推動治理資源下沉。統(tǒng)籌使用基層人員編制，通過派駐、進駐等方式推動骨干力量下沉至基層鎮(zhèn)街；同時，要隨賦權(quán)事項下放配套下沉人員編制、設(shè)備經(jīng)費、技術(shù)資質(zhì)等，充分落實配套待遇，提升下沉人員的歸屬感和獲得感。另一方面，要提升基層人員素質(zhì)。建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長效機制，強化業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，增強基層工作人員的綜合治理能力。如針對鎮(zhèn)街執(zhí)法，要增強法律適用、現(xiàn)場處置和文書制作等能力，培育“一專多能、一崗多責(zé)”的復(fù)合型人才。二是精準識別鎮(zhèn)街需求。要結(jié)合賦權(quán)事項的運行情況及鎮(zhèn)街實際，梳理基層面廣量大、迫切需要且能夠承接的事項，制定動態(tài)賦權(quán)事項清單，提升賦權(quán)有效性和針對性；建立賦權(quán)事項常態(tài)評估機制與動態(tài)調(diào)整機制，核查評估下放權(quán)限運行效能，對基層接不住、監(jiān)管跟不上的賦權(quán)事項調(diào)出清單、及時收回，確保每一件下放事項都能接得住、管得好。三是規(guī)范縣級有序賦權(quán)。要推進行政權(quán)力運行法治化，增強制度設(shè)計的前瞻性以及實質(zhì)性約束；減少縣級部門對鎮(zhèn)街的督查、檢查和考核，并嚴格控制交派事項的數(shù)量，避免鎮(zhèn)街職權(quán)和責(zé)任的無序擴張，加快為基層減負松綁。

（三）以條塊動態(tài)調(diào)適實現(xiàn)橫縱聯(lián)動

一是在整體機構(gòu)設(shè)計上，地方要處理好自主設(shè)置與向上對齊的關(guān)系，通盤考慮改革成本與長期效益，避免因橫向整合而增加與上級部門間的協(xié)調(diào)成本；機構(gòu)改革與設(shè)置要保持部門形式統(tǒng)一性，便于及時承接上級任務(wù)和獲得資源支持。二是在實際運行過程中，地方可專設(shè)委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并給予適當實權(quán)和特定任務(wù)，推動橫向部門之間的溝通協(xié)作，但要審慎考慮設(shè)置議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的必要性和規(guī)范性，及時裁撤和清理任務(wù)終結(jié)的機構(gòu)。三是在縣鄉(xiāng)協(xié)作配合方面，要厘清行業(yè)主管部門和鎮(zhèn)街執(zhí)法部門的職責(zé)分工，明確管理與執(zhí)法的職責(zé)邊界?？v向權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)必然帶來縣級部門與鎮(zhèn)街機構(gòu)身份、規(guī)模、組織形式以及權(quán)力關(guān)系的多重變化。一方面，要合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)與執(zhí)法責(zé)任，既要確保鎮(zhèn)街具有足夠的財力、物力和權(quán)限履行職責(zé)，又要避免縣鄉(xiāng)之間產(chǎn)生管理與執(zhí)法的邊界沖突、職責(zé)爭議。另一方面，需建立聯(lián)席會議、定期會商和聯(lián)絡(luò)員制度，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)協(xié)作配合的資源、信息與業(yè)務(wù)互聯(lián)互通。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一體化信息共享和整體智治平臺，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和規(guī)范，鏈接起條塊部門的業(yè)務(wù)模塊與信息通道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)橫向聯(lián)通、上下貫通、實時交換和充分共享，為跨部門、跨層級的橫縱聯(lián)動提供更加精準、全面、科學(xué)的綜合治理平臺?？傊?，實現(xiàn)功能整合、業(yè)務(wù)協(xié)同的橫縱聯(lián)動，需要在條塊結(jié)構(gòu)的動態(tài)互動中逐步調(diào)適完善。

總之，橫向整合和縱向重構(gòu)既是理解新一輪地方機構(gòu)改革的基本邏輯，也是破解“碎片化”和“懸浮化”等體制弊端的實踐進路。理順部門間關(guān)系是破解橫向壁壘與交疊模糊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而重構(gòu)層級間權(quán)責(zé)是消除縱向梗阻和治理懸浮的核心要領(lǐng)，二者構(gòu)成左右協(xié)同、上下銜接的地方機構(gòu)改革整體設(shè)計。因此，基于橫向整合和縱向重構(gòu)的雙重視角，觀察地方機構(gòu)設(shè)置及調(diào)整優(yōu)化的焦點議題、執(zhí)行過程和創(chuàng)新經(jīng)驗，能更加全面理解新時代地方機構(gòu)改革向縱深推進的實踐進路。

注釋：

①本文將地級市所轄區(qū)（縣）同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的關(guān)系，統(tǒng)一用“縣鄉(xiāng)關(guān)系”來概括表述。

②來自于2024年《上海市徐匯區(qū)機構(gòu)改革方案》。一是按照“6+2”模式設(shè)置黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)。統(tǒng)一設(shè)置6個辦公室，即黨政辦公室、社區(qū)黨群辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)平安辦公室、社會工作辦公室；根據(jù)工作需要設(shè)置2個辦公室，即社區(qū)發(fā)展辦公室、營商環(huán)境辦公室。二是按照“3+1”模式設(shè)置事業(yè)單位。統(tǒng)一設(shè)置3個辦公室，即社區(qū)黨群服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心（退役軍人服務(wù)站）、城市運行管理中心；根據(jù)區(qū)域特點設(shè)置1個辦公室，即城市建設(shè)管理事務(wù)中心。參見上海徐匯官方微信：《徐匯區(qū)機構(gòu)改革怎么改？12張圖告訴你！》，http：//www.xuhui.gov.cn/xwzx_zwxx/20240416/535527.html。

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