城市里，橋面下，更新中……

在坐擁黃浦江和蘇州河的上海，橋是城市空間的一部分。黃浦江上有13座跨江大橋，蘇州河上也有包括慢行橋在內(nèi)的30座跨河橋，此外，上海中心城區(qū)還有數(shù)百公里的高架橋。

數(shù)量眾多的橋孕育了上海規(guī)模龐大的橋下空間。近幾年，原本作為城市灰色空間的橋下空間正變得豐富多彩，出現(xiàn)了運動場、市民驛站、休閑場地等，甚至還涌現(xiàn)出以糖果元素和繽紛色彩為主題的“糖蘇河”、將工業(yè)管道和孟菲斯風格結(jié)合的“蘇河超級管”等網(wǎng)紅地標。

橋下空間的改造是上海城市更新的重要組成部分。2015年上海市政府發(fā)布《上海市城市更新實施辦法》，首次以官方文件的形式規(guī)定了城市更新的定義、重點、工作原則和要求等，提出建立城市更新工作領導小組，并由市規(guī)劃國土資源主管部門負責協(xié)調(diào)全市城市更新的管理和實施。

盡管有了官方文件，但在早期，面對“城市更新”這樣的新概念，上海各區(qū)和各政府部門對于如何落地實施還沒有明確的思路，大多仍處于觀望狀態(tài)。在上海市規(guī)劃和自然資源局（原上海市規(guī)劃和國土資源管理局，2018年機構改革后調(diào)整，以下簡稱“上海規(guī)資局”）的牽頭和研判下，小微空間成為上海城市更新探索的起點和突破口。

上海2023年至2025年城市更新重點

上海市城市規(guī)劃設計研究院城市更新和公共空間促進中心（以下簡稱“促進中心”）高級工程師陳敏對《第一財經(jīng)》雜志表示，一些較大地塊的更新涉及規(guī)劃調(diào)整、多利益主體協(xié)調(diào)等各種復雜流程，更新實施的周期較長。于是，上海規(guī)資局提出先選擇一些可操作性強的小微空間，通過設計的力量改善其功能，以試點項目的形式探索城市更新。

在這一思路的指導下，上海規(guī)資局推出了“城市公共空間藝術季”和“行走上?！鞘形⒏掠媱潯保ㄒ韵潞喎Q“微更新計劃”）兩大品牌項目，由上海市城市規(guī)劃設計研究院承辦，工作團隊在全市范圍內(nèi)選擇試點項目，面向社會公開征集設計方案，最后評選出具有操作性的方案推進實施建設。

2018年和2019年，微更新計劃的試點重點從社區(qū)空間轉(zhuǎn)向城市灰色空間，聚焦橋下。兩屆微更新計劃共選擇了6組橋下空間試點項目，涵蓋高架道路橋下空間、跨河橋引橋的橋孔空間，以及軌道交通高架橋下空間等不同類型，最終有涉及3個橋下空間的兩組試點項目完成更新改造—凱旋路橋和古北路橋的橋下被改造成了色彩繽紛的運動休閑空間“糖蘇河”，長寧區(qū)延安路高架的新虹橋中心花園段的橋下空間與鄰近的公園場地整體設計，嵌入了運動場和服務驛站。

在試點項目的成功示范下，各區(qū)政府開始關注到橋下空間，與此同時，隨著包含黃浦江和蘇州河在內(nèi)的“一江一河”沿岸公共空間的建設和貫通，跨江跨河橋引橋的橋孔空間的品質(zhì)和功能提升也被提上日程。2021年，上海市城市管理精細化工作推進領導小組辦公室（以下簡稱“上海市精細化辦”）等部門聯(lián)合印發(fā)《關于橋下空間品質(zhì)提升工作的指導意見》，提出要對外環(huán)以內(nèi)橋下空間，含蘇州河橋梁、申字形高架、滬閔高架、逸仙高架、中環(huán)高架、越江大橋及軌交等重點區(qū)域，通過空間釋放、景觀提升、新業(yè)態(tài)注入等手段，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，并作為精細化管理常態(tài)工作在全市范圍鋪開。

與其他類型的城市公共空間不同的是，橋下空間的產(chǎn)權和管理權屬復雜，通常牽涉市政、交通、綠化等多個管理部門，想把橋下空間做出花樣，需要相關部門和官員有協(xié)調(diào)的能力和突破的勇氣。

以軌道交通高架橋的橋下空間為例，據(jù)陳敏介紹，這類橋的投影空間（指城市道路附屬橋梁下方垂直投影范圍內(nèi)的可使用空間）產(chǎn)權屬于軌道交通公司，但日常管理屬于街道，有些線路和站點還可能是兩個街道的交界處，“誰都可以管，也可能誰都不管”。微更新計劃的試點項目選出優(yōu)勝方案后，一些項目卻難以找到“落腳點”，沒有愿意承擔責任的部門去推進實施。即使由區(qū)政府來協(xié)調(diào)，也可能因為用地權屬的復雜性、利益相關方的積極性而難以推進。

長寧區(qū)在上海幾大中心城區(qū)中面積較小，區(qū)域內(nèi)可開發(fā)的土地資源有限，因此對城市更新項目的探索相較于上海其他城區(qū)更加積極。自2017年開始，長寧區(qū)已連續(xù)實施了3輪城市更新，截至2024年2月，這3輪更新計劃共實施了169個項目，完成了愚園路歷史風貌區(qū)、上生新所等代表項目。

針對橋下空間的更新改造也是如此。據(jù)陳敏介紹，2018年的微更新計劃就是由促進中心與長寧區(qū)規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“長寧規(guī)資局”）合作，挑選的3組試點項目均位于長寧區(qū)，最終根據(jù)優(yōu)選方案順利實施的兩組試點項目也均屬長寧區(qū)。2019年，長寧區(qū)又將中環(huán)北新涇區(qū)域的綜合更新納入了城市更新行動規(guī)劃，其中便涉及蘇州河沿線、中環(huán)立交橋的橋下空間的更新。

城市橋下空間的不同類型與常見問題

中環(huán)橋下空間部分土地產(chǎn)權屬于上海市，部分屬于長寧區(qū)，其中有市政用地，也有公共綠化用地，地下還有電力、燃氣、通信等復雜的管線，涉及不同的管理部門。長寧區(qū)最終決定由區(qū)規(guī)資局牽頭，通過公開招標做出規(guī)劃設計方案，再將區(qū)建設和管理委員會（以下簡稱“長寧區(qū)建管委”）作為改造這一空間期間負責“總平衡”的協(xié)調(diào)單位。

還有些橋下空間的土地產(chǎn)權也不屬于政府。比如長寧區(qū)延安西路高架的新虹橋中心花園段，其橋下空間產(chǎn)權屬于上海虹橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司。在這種情況下，如果想要改造相應空間，還需要聯(lián)合業(yè)主單位共同推進。陳敏透露，該項目最終由上海市精細化辦、長寧區(qū)政府、區(qū)規(guī)資局等不同層級的部門與業(yè)主方共同撬動才得以實施。

除了協(xié)調(diào)權屬，改造橋下空間還需要突破現(xiàn)有規(guī)定對空間功能，尤其是對商業(yè)經(jīng)營的限制。

嚴格意義上說，交管部門對橋下空間的功能使用有明確限制。上海市交通委員會2015年發(fā)布的《關于進一步加強本市橋梁橋下空間管理工作的實施意見》第一條就指出橋孔空間“只能用于符合規(guī)定的公共設施”，包括臨時用于設置綠化、設置道班房（養(yǎng)護基地）或停放車輛。不過，在早期的試點過程中，上海市和各區(qū)相關部門都對橋下空間不同功能的探索和嘗試給予了支持。

中環(huán)橋下空間毗鄰蘇州河，事實上由北翟路、中環(huán)路等多個立交路網(wǎng)縱橫交錯圍合而成，可利用的空間面積較大，高架橋的高度也比蘇州河上的跨河橋更高。長寧區(qū)下屬北新涇街道結(jié)合對周邊居民需求的調(diào)研結(jié)果，上報區(qū)政府之后最終決定將中環(huán)橋下空間改造為休閑體育空間。

相比之下，蘇州河跨河橋的橋孔空間一般層高較低、面積較小，不適合作為休閑體育空間。但從另一個角度而言，這類橋下空間的尺度更加親人。陳敏表示，不同于作為交通干線的高架橋，蘇州河跨河橋下的道路與周邊道路通常呈“丁”字交錯，周邊機動車流量相對較小，人們到達這里受到的交通干擾更小。與此同時，這類橋周邊有較多居民居住區(qū)，橋下空間可以近距離服務居民，天然適合被改造為居民的休閑歇腳點。

2020年，隨著蘇州河兩岸公共空間的貫通，市民驛站的建設被提上日程，普陀區(qū)在蘇州河沿線選擇了3個點位作為市民驛站試點，其中一個就是武寧路橋的橋下空間。

武寧路橋橋下空間改造項目的建筑設計師、致正建筑工作室建筑師張斌向《第一財經(jīng)》雜志介紹，市民驛站通常包括休息空間、公共衛(wèi)生間，以及自動售賣機、儲物柜等2 4小時服務設施，一般不依托于商業(yè)運營。武寧路橋的橋下驛站還在此基礎上開出了一家咖啡館，由驛站項目的木構施工方SKF公司以非盈利模式運營，并得到了區(qū)領導支持。

理論上，橋下空間并不允許開展經(jīng)營性活動。由于相關政策空白且涉及多個管理部門，武寧路橋下咖啡館一直是在沒有門牌號和商業(yè)經(jīng)營許可證的狀態(tài)下“試運營”，在當時的媒體報道中被稱為“先上路再考證”。直到2022年因上海疫情形勢嚴峻，這家咖啡館停止營業(yè)。

長寧區(qū)建管委交通管理中心主任奚佳森向《第一財經(jīng)》雜志介紹，長寧區(qū)的中環(huán)橋下空間改造由作為土地規(guī)劃部門的長寧區(qū)規(guī)資局牽頭，規(guī)資局以功能規(guī)劃的名義將中環(huán)橋下空間劃分為體育、綠化、道班房等不同的功能區(qū)，綜合考慮了土地權屬和土地性質(zhì)的一體化。與此同時，它要求在橋下空間運營的項目保證公益屬性，也在一定程度上納入了市場經(jīng)營性活動。

確定了統(tǒng)籌部門和改造方向，接下來的問題是資金。在城市更新過程中，根據(jù)不同項目的規(guī)模和性質(zhì)，它們的資金來源亦有所不同。

以長寧區(qū)為例，當前的城市更新項目大致可分為新改擴和城維兩類。新改擴類的更新項目通常規(guī)模較大，可能涉及土地使用性質(zhì)、容積率等的調(diào)整，投入資金也更多，一般需要由發(fā)展改革委批準立項并監(jiān)督實施。當然，這類項目的物業(yè)權利人或市場主體也會投入相應的資金。而橋下空間、市政街道、社區(qū)周邊等小微空間和公共空間的改造屬于城市維護類，有顯著的民生和公益屬性，主要依賴政府財政支持，由區(qū)規(guī)資局、區(qū)建管委等部門來規(guī)劃和立項實施。

城市更新待完成的項目眾多，而財政資金有限，這意味著項目的推進有重點和優(yōu)先級，也意味著政府需要更加靈活創(chuàng)新和可持續(xù)的方式。引入更多元的社會主體共同參與，便是其中一種創(chuàng)新模式。

上述3輪城市更新中，長寧區(qū)都積極引入了市場力量共同參與橋下空間改造項目的設計、建造和運營。確定將中環(huán)橋下空間改造為體育休閑空間后，長寧規(guī)資局通過公開招標的形式引入了上海翡世景觀設計咨詢有限公司（以下簡稱“翡世設計”）和上海洛合體育發(fā)展有限公司（以下簡稱“洛合體育”）。其中，翡世設計負責完成共計3.5萬平方米橋下空間的整體設計方案，擁有運動場館品牌洛克公園的洛合體育負責方案中約4800平方米的體育場館的建設和運營。

這不是長寧區(qū)第一次采用政企合作的方式推進城市更新項目的實施。2015年開始規(guī)劃更新的愚園路歷史風貌街區(qū)，也是由民營公司創(chuàng)邑實業(yè)有限公司與區(qū)屬國企九華集團合作開發(fā)和運營。“城市更新項目中談到政企合作，區(qū)政府領導認為好的融合點一定要有契約。租賃關系就是這樣的契約?！鞭杉焉f。

在中環(huán)橋下空間項目中，洛克公園投入了近1000萬元的前期建設成本，并與長寧區(qū)建管委簽訂了5年的租賃合同，同時引入第三方土地評估公司評估出合適的租金水平。奚佳森透露，洛克公園第一年的租金為40萬元，此后每年遞增，期間因疫情暴發(fā)給予其半年免租期，算下來平均每年租金為90萬元。

上海長寧區(qū)已實施3輪城市更新，涉及169個項目

租金也能為政府解決部分資金問題。除了約4800平方米的場館建設和運維費用由洛克公園承擔，長寧區(qū)政府前期也為中環(huán)橋下空間的改造投入了350 0萬元，包括場地清場、基礎結(jié)構建設、剩余空間的綠化等費用。后續(xù)運營中，政府還需要投入資金維護運動場館之外的公共空間。奚佳森表示，洛克公園繳納的租金能與公共空間的綠化管養(yǎng)成本基本實現(xiàn)平衡。

普陀區(qū)武寧路橋的橋下空間則在去年引入了商業(yè)經(jīng)營業(yè)態(tài)。多位接近武寧路橋橋下空間項目的人士向《第一財經(jīng)》雜志透露，2023年，普陀區(qū)市政中心將該空間的運營管理委托給了區(qū)屬國企上海長風投資（集團）有限公司（以下簡稱“長風集團”），長風集團以商業(yè)運營的思路，重新規(guī)劃和改造了原來的市民驛站，并將物業(yè)出租給商家經(jīng)營。目前，武寧路橋下面有一家花店、一家酒吧和一家茶飲店。

基于橋下空間的公共和民生屬性，盡管有市場角色的參與，但政府對它們的運營有公益性要求，并非完全遵循市場邏輯。中環(huán)橋下的洛克公園北新涇館就以更低的價格向公眾開放，洛克公園小程序顯示，北新涇館的火烈鳥區(qū)籃球館會員價格為每小時12元，獵豹區(qū)籃球館會員價為每小時18元。洛合體育招投標管理中心負責人牛瑛瑩對《第一財經(jīng)》雜志表示，這樣的定價比周邊體育場館的常規(guī)價格要低70%，此外，洛克公園每年還要免費向區(qū)里提供不少于10次的活動場地支持。

武寧路橋下的酒吧“ 橋Pub·橋洞空間”主理人陳嘻嘻告訴《第一財經(jīng)》雜志，在前期與長風集團及空間所屬的管轄部門長壽路街道商談合作時，政府唯一的要求就是保留空間的公益性。因此，盡管原先開放的“城市看臺”休息空間現(xiàn)在已是酒吧內(nèi)部空間，酒吧仍然允許行人不消費也能入座休息，同時酒吧會向行人提供免費水飲，偶爾街道也會利用酒吧的空間組織合唱排練等社區(qū)公益活動。

橋下的空間條件、人流局限和公益性要求，決定了運營橋下空間對市場主體而言并非一門回報豐厚的生意，政府需要給予一定的支持和補償。

洛合體育董事長、洛克公園創(chuàng)始人戴富祺告訴《第一財經(jīng)》雜志，中環(huán)橋下的洛克公園距離地鐵站較遠，原本規(guī)劃的停車場也因為空間和相關政府部門的限制而未能實現(xiàn)，停車不便對客流有一定的影響。他表示，租金價格比較優(yōu)惠，最初兩年客流量也較為可觀，但新冠疫情后客流量顯著下降，經(jīng)濟效益下滑?！斑@兩年基本處于保本狀態(tài)，不盈利也不虧損”。

不過，戴富祺表示，與品牌旗下內(nèi)容更豐富的其他場館相比，中環(huán)橋下的洛克公園僅提供單次計時門票和包場兩種消費形式，球場實行無人值守，消費者掃碼即可入場和付費，洛合通過后臺系統(tǒng)統(tǒng)一管理，因此整個項目僅需4到5名員工，日常的運營維護費用并不高。據(jù)他推算，如果要收回全部投入成本，至少需要經(jīng)營5年以上。

當然，對洛克公園而言，中環(huán)橋下項目并不是純粹的生意，“這個項目我肯定不是簡單算賬，它能帶來品牌效應和社會效應，而且和長寧區(qū)的這個合作在上海乃至全國來說都是城市橋下空間改造的一個標桿項目，當時每天都要接待各地政府的調(diào)研團隊，央視也來采訪過。這些價值我都會算進去。”戴富祺說。2020年，洛克公園也與普陀區(qū)以類似的模式合作，在蘇州河對岸的中環(huán)橋下開發(fā)了籃球公園。

陳嘻嘻也并非抱著賺錢的目的選擇在橋下開酒吧。在為酒吧選址時，她考慮過酒吧聚集的“巨富長”街區(qū)，但最終看中了武寧路橋橋下空間自然的松弛感，與長風集團簽訂了3年的租賃協(xié)議?！白铋_始肯定有擔憂，因為這里并不是常規(guī)的商業(yè)區(qū)，不賺錢的概率太大了，但我們沒指望這家店帶來更多創(chuàng)收，只要不虧本就行?！标愇f。

上海實施城市更新的方式和流程

考慮到地理位置并非商業(yè)區(qū)、主要客群為周邊居民，酒吧的酒水定價也相對便宜。去年11月剛開業(yè)時，陳嘻嘻在酒吧門口招攬路過的行人，還會定期組織免費的跑步、騎行等社群活動，逐漸積累起了穩(wěn)定的客源。

而對政府來說，市場力量的參與也有效解決了城市更新項目建設完成后的長期運營和管理問題。“城市更新項目第一步的基礎建設是最容易的，但這些項目的長效性不來自于建設，而是來自于后續(xù)的運營，這也是為什么城市更新需要多元社會主體的參與。”張斌說。

陳敏表示，橋下空間改造完成后通常由屬地方管理運營，但大多由政府完成改造建設的公共空間，后續(xù)只能通過環(huán)衛(wèi)部門保障衛(wèi)生，利用監(jiān)控保障安全，而公共空間的品質(zhì)不僅僅體現(xiàn)在環(huán)境設施，還需要持續(xù)注入活力，也需要更有經(jīng)驗和能力的市場主體參與運營。

長寧區(qū)江蘇北路橋的橋下空間“蘇河超級管”今年1月完成改造并向公眾開放，設計團隊翡世設計將橋下原有的管道與孟菲斯風格相結(jié)合，營造出色彩明艷的休閑空間。開放數(shù)月后，長寧區(qū)建管委又聯(lián)合翡世設計和屬地華陽路街道共同在橋下開出一家名為“超級管驛站”的咖啡店。奚佳森表示，這家咖啡館也很難盈利，但可以發(fā)揮“現(xiàn)場哨兵”的作用，協(xié)助政府關注和管理周邊的環(huán)境和安全，“我們非常支持，還協(xié)同街道為它設立了門牌號、解決工商注冊的問題”。

陳嘻嘻去年開店前考察武寧路橋橋下空間時，原本的驛站已經(jīng)顯得有些冷清。而在酒吧開業(yè)后，橋下每晚都頗為熱鬧，人最多的時候酒吧室內(nèi)和室外的露營桌椅都坐滿了人。在大眾點評App的普陀區(qū)酒吧榜單上，“橋Pub·橋洞空間”位于前列，有不少消費者慕名而來。

專業(yè)的市場主體對于市場需求的判斷更準確，敏銳度也更高。由于區(qū)內(nèi)籃球場館逐漸飽和，洛克公園籃球館的客流逐漸下降，而網(wǎng)球運動隨著鄭欽文在巴黎奧運會上奪冠日益受到民眾歡迎，因此，洛克公園正在計劃將其中一個籃球館調(diào)整為網(wǎng)球館。長寧區(qū)建管委對此亦表示支持，“它對市場的洞察比我們更清晰，只要是合法經(jīng)營，我們支持市場主體根據(jù)市場熱點對空間做調(diào)整轉(zhuǎn)型?！鞭杉焉f。

目前，不論是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新，還是引入市場主體和商業(yè)經(jīng)營的探索，都是各區(qū)政府的大膽突破和嘗試，武寧路橋橋下空間和中環(huán)橋下空間是其中的突出代表，也為橋下空間的改造提供了實踐樣本。不過，從制度建設來看，上海市級層面還沒有針對橋下空間改造的穩(wěn)定機制和引導細則。

陳敏認為，隨著越來越多橋下空間改造項目的出現(xiàn)，上海市相關部門應當盡快結(jié)合現(xiàn)有案例總結(jié)一套細則?！氨热鐦蛳驴臻g改造的主要原則是什么？不同橋下的空間尺度分別適合加載什么功能？橋下空間到底有多大的商業(yè)經(jīng)營權限，如果可以開展經(jīng)營，又有怎樣的路徑機制讓相關主體可以申請？這些都需要更清晰的制度規(guī)定?！敝挥薪⒏晟坪烷L效的機制，才能讓這些先行者的經(jīng)驗更加規(guī)范和有效地得到推廣。