“制裁合眾國”是如何形成的

隨著全球地緣政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度變革期，美國明確將俄羅斯和中國視為對現(xiàn)行國際秩序的主要“挑戰(zhàn)者”，積極調(diào)動經(jīng)濟(jì)制裁工具，對中俄施加更大壓力。迄今為止，數(shù)以千計的中國個人與機(jī)構(gòu)被列入美國制裁清單。2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，美西方國家更是對俄羅斯發(fā)起了聲勢浩大的經(jīng)濟(jì)制裁，引起國際社會的高度關(guān)注。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國近四屆政府發(fā)起的經(jīng)濟(jì)制裁數(shù)量持續(xù)增加，全球超過半數(shù)的低收入國家都被美國制裁的陰影所籠罩，美國已儼然變?yōu)椤爸撇煤媳妵保═he United States of Sanctions）?；赝麣v史，美國對外實施經(jīng)濟(jì)制裁由來已久。在不同時期，美國發(fā)起制裁的動機(jī)和手段各異，其演化歷程也成為美國問鼎世界霸權(quán)并護(hù)持霸權(quán)地位的縮影。

兩次世界大戰(zhàn)時期的制裁：應(yīng)對外部危機(jī)的權(quán)宜之策

美國對他國的經(jīng)濟(jì)制裁最早可以追溯到一戰(zhàn)時期。一戰(zhàn)爆發(fā)后，美國站在了協(xié)約國一方，開始配合英國發(fā)起對同盟國的經(jīng)濟(jì)制裁。1917年，美國國會通過《與敵國貿(mào)易法案》，限制與同盟國的貿(mào)易往來。美國司法部隨后成立了外國財產(chǎn)保管辦公室，并設(shè)立了外國資產(chǎn)保管人一職，核算同盟國政府及其公民的海外資產(chǎn)。二戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著歐洲和亞洲戰(zhàn)事不斷升級，美國羅斯福政府對軸心國發(fā)起制裁。1940年，羅斯福援引《與敵國貿(mào)易法案》簽署行政令，在財政部設(shè)立海外資金管制辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)計德國在美資產(chǎn)，并阻止德國使用海外資產(chǎn)為戰(zhàn)爭籌資。珍珠港事件爆發(fā)后，美國對德國的制裁全面加強(qiáng)，禁止向德國出口任何軍事物資，并切斷日本從東南亞獲取石油等戰(zhàn)略資源的渠道。

在兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)期間，美國雖然對他國發(fā)起了經(jīng)濟(jì)制裁，但它并不是經(jīng)濟(jì)制裁的“主角”，更多扮演一個“旁觀者”和被動“參與者”的角色。在孤立主義的深刻影響下，美國始終將制裁作為應(yīng)對外部危機(jī)的權(quán)宜之策。直到二戰(zhàn)尾聲，美國才轉(zhuǎn)變?yōu)橹撇玫摹爸鲗?dǎo)者”。這也體現(xiàn)出美國從孤立主義走向國際主義，從英國手中接過領(lǐng)導(dǎo)資本主義世界“接力棒”這一客觀現(xiàn)實。

冷戰(zhàn)時期的制裁：展露出宏大的戰(zhàn)略抱負(fù)

冷戰(zhàn)期間，美國對蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)制裁更明顯地反映出其國際地位和戰(zhàn)略目標(biāo)的變化，對蘇聯(lián)發(fā)起制裁并非如兩次世界大戰(zhàn)期間出于防御性動機(jī)，而是展露出更加宏大的戰(zhàn)略抱負(fù)，希望利用制裁施壓蘇聯(lián)接受美國的領(lǐng)導(dǎo)。冷戰(zhàn)時期，在遏制戰(zhàn)略的部署下，美國主要以貿(mào)易制裁的方式，豎立起東西方之間“經(jīng)濟(jì)鐵幕”。1949年，美國國會通過《出口管制法案》，要求對蘇聯(lián)的所有出口必須經(jīng)由商務(wù)部新成立的出口管制辦公室批準(zhǔn)許可，并禁止出口可能用于軍事生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、電子元件等。此后，美國對蘇聯(lián)的出口管制始終根據(jù)美蘇競爭的局勢動態(tài)調(diào)整，尼克松政府還將出口管制作為與蘇聯(lián)戰(zhàn)略武器限制談判的籌碼。20世紀(jì)80年代，美國更注重提升出口管制政策的有效性，平衡經(jīng)濟(jì)利益和國家安全需求。

這一時期，美國主導(dǎo)了西方國家對蘇聯(lián)的多邊出口管制。1950年，美國聯(lián)合西歐盟友啟動協(xié)調(diào)對蘇聯(lián)出口管制政策的巴黎統(tǒng)籌委員會（巴統(tǒng)）。盡管各國在具體政策上難掩分歧，但在美國的領(lǐng)導(dǎo)下，巴統(tǒng)成員國基本能在對蘇聯(lián)出口管制政策的大方向上保持一致。

除了貿(mào)易制裁，美國還采取了霸凌措施打壓一些社會主義國家自由支配海外資產(chǎn)的權(quán)利。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國財政部設(shè)立了外國資產(chǎn)控制處。古巴導(dǎo)彈危機(jī)爆發(fā)后，外國資產(chǎn)控制處升級為海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），主要收集朝鮮、古巴等國的海外資產(chǎn)信息，并予以凍結(jié)。

后冷戰(zhàn)時代的制裁：護(hù)衛(wèi)“自由秩序”的工具

20世紀(jì)90年代以來，隨著蘇東劇變、冷戰(zhàn)結(jié)束，美國長期面臨的系統(tǒng)性安全威脅消散，一舉成為“世界警察”。這一時期，美國經(jīng)濟(jì)制裁的對象更加廣泛，分布在中東、亞太和非洲等地區(qū)，伊朗、伊拉克、朝鮮等都遭到制裁。美國制裁的政策目標(biāo)也不局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，而是拓展至防范地區(qū)沖突、防止核武擴(kuò)散、打擊反美政權(quán)等多種目標(biāo)。美國希望利用經(jīng)濟(jì)制裁帶來的壓力，在全球范圍內(nèi)推廣所謂的“自由、民主和人權(quán)”的價值觀。此外，作為安理會成員中最具有話語權(quán)的國家，美國還力圖推動安理會發(fā)布制裁決議，成為全球多邊經(jīng)濟(jì)制裁的幕后主導(dǎo)者。

在制裁理念上，所謂的“聰明制裁”（smart sanction）逐漸成為美國經(jīng)濟(jì)制裁的指導(dǎo)原則。隨著制裁范圍和數(shù)量的拓展，全面制裁面臨人道主義危機(jī)等政策困境。因此，美國開始精準(zhǔn)選擇制裁對象和選用制裁手段，注重依據(jù)清單發(fā)起制裁。1997年2月，美國商務(wù)部出口管理局發(fā)布“實體清單”，把可能擴(kuò)散安全風(fēng)險的實體列入其中，并要求向該清單中的實體出口產(chǎn)品需申請許可證。同一時期，財政部外國資產(chǎn)控制辦公室正式啟用1986年創(chuàng)設(shè)的“特別指定國民清單”（SDN List），并定期更新和修訂。這兩個清單成為美國經(jīng)濟(jì)制裁理念轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，意味著美國可以更加準(zhǔn)確地識別對象并對其發(fā)起制裁。

在制裁手段上，金融制裁成為美國最常用的手段。美國傾向于依托自身在國際金融體系中的不對稱權(quán)力，采取凍結(jié)資產(chǎn)、限制交易等手段進(jìn)行制裁。9.11事件后，美國國會通過的《愛國者法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了對財政部發(fā)起金融制裁的授權(quán)。財政部新成立的恐怖主義與金融情報局（TFI）負(fù)責(zé)追蹤恐怖分子的全球資金鏈。財政部外國資產(chǎn)控制辦公室的行政資源和組織規(guī)模也得到擴(kuò)充，全面監(jiān)控和防范恐怖主義組織及所謂的“失敗國家”獲取資金。

不僅如此，美國也常常對與制裁對象有交易往來的第三方發(fā)起次級制裁，極大拓展了制裁覆蓋面，致使更多國家受到制裁牽連。例如在2005年，中國澳門匯業(yè)銀行就被美國財政部判定為“幫助朝鮮開設(shè)多個賬戶進(jìn)行洗錢”，禁止美國公司與其開展業(yè)務(wù)。

在后冷戰(zhàn)時代，美國發(fā)起經(jīng)濟(jì)制裁的頻率越來越高，不僅是為了應(yīng)對所謂的國家安全威脅，還在于借經(jīng)濟(jì)制裁干涉他國內(nèi)政，在全球推動所謂的政治民主化和經(jīng)濟(jì)自由化。經(jīng)過長期的政策實踐，位于華盛頓的財政部和商務(wù)部大樓已經(jīng)成為美國經(jīng)濟(jì)制裁的“總指揮部”。

大國競爭時代的制裁：維護(hù)霸權(quán)秩序的手段

以2008年國際金融危機(jī)為起點，全球地緣政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度變革期，美國逐漸將戰(zhàn)略重心從反恐和管理地區(qū)沖突，轉(zhuǎn)向應(yīng)對大國競爭。美國明確將俄羅斯和中國視為對現(xiàn)行國際秩序的主要“挑戰(zhàn)者”，積極調(diào)動經(jīng)濟(jì)制裁工具，對中俄施加更大壓力。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2010～2020十年間，商務(wù)部工業(yè)和安全局（前身為出口管理局，2002年更名）共將832個實體列入實體清單，較前一個十年增加了420%，制裁對象重點轉(zhuǎn)向中國和俄羅斯，所涉行業(yè)主要為集成電路、人工智能等高新技術(shù)領(lǐng)域。

在亞太地區(qū)，美國對中國的高科技和戰(zhàn)略性企業(yè)發(fā)起定點制裁。在奧巴馬政府時期，美國強(qiáng)化了對中國的經(jīng)濟(jì)防范，并在特朗普和拜登執(zhí)政時期轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H制裁行動。2018年以來，特朗普政府頻繁以“危害美國國家安全”或違反美國制裁為由，對華為、中興等中國科技類企業(yè)實施技術(shù)出口管制，并專設(shè)了關(guān)涉中國軍民融合戰(zhàn)略、香港問題等多個金融制裁清單。拜登政府則重點關(guān)注對華先進(jìn)和高性能計算芯片、半導(dǎo)體制造設(shè)備等產(chǎn)品的出口管制，對華筑起“小院高墻”。盡管目前美國在對華金融制裁方面表現(xiàn)得較為克制，但仍會不斷更新金融制裁清單，剝離投資于中企的美國資本。

在歐洲地區(qū)，美國對俄羅斯綜合運用貿(mào)易和金融制裁，并在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后大規(guī)模鋪陳展開。根據(jù)美國財政部的統(tǒng)計，自烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，拜登政府兩年內(nèi)已經(jīng)制裁了與俄羅斯相關(guān)的4000多個實體和個人，涵蓋了金融、國防等重要行業(yè)的企業(yè)，以及俄羅斯政府高層、寡頭精英。不僅如此，美國還借助西方盟友，構(gòu)建起前所未有的對俄制裁聯(lián)盟，形成了對俄強(qiáng)大的制裁攻勢。美國通過貿(mào)易制裁和金融制裁的疊加使用，在供應(yīng)鏈和資金鏈層面形成了對俄羅斯的綜合打擊，試圖切斷俄羅斯與全球市場的資金和貿(mào)易互動。

從美國對中國和俄羅斯的制裁看，由于美西方國家對中國的經(jīng)濟(jì)依賴程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過俄羅斯，致使美國在對華制裁問題上表現(xiàn)得相對謹(jǐn)慎。然而，在中美博弈常態(tài)化的背景下，美國對中國的制裁力度或?qū)⒊掷m(xù)增大。

一言以蔽之，從一戰(zhàn)時期到大國競爭時代，美國在崛起為世界霸權(quán)并維護(hù)霸權(quán)秩序的歷程中，一步步地將經(jīng)濟(jì)制裁從戰(zhàn)時防御性武器轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的外交戰(zhàn)略工具，并結(jié)合不同的時代背景和戰(zhàn)略需求，調(diào)適經(jīng)濟(jì)制裁的動機(jī)和手段。如今的美國“制裁成癮”，片面強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，試圖借助經(jīng)濟(jì)制裁的大棒，推行單邊主義和霸權(quán)主義。這不僅損害了他國的利益，更損害了美國自身的國際形象，動搖了國際秩序的根基，最終必將損害美國的長遠(yuǎn)利益。