柬埔寨為何退出柬老越發(fā)展三角區(qū)？

9月20日，柬埔寨副首相兼外交與國際合作大臣宋金達(dá)致函老撾外長沙倫賽·貢瑪西和越南外長裴青山，以項(xiàng)目已達(dá)既定目標(biāo)、各國均具備獨(dú)立發(fā)展能力為由，宣布退出柬埔寨—老撾—越南發(fā)展三角區(qū)（CLV-DTA）合作框架。消息一出，便引起國際輿論廣泛關(guān)注。大部分媒體認(rèn)為柬方此舉事發(fā)突然，“不可思議”。有媒體甚至援引學(xué)者觀點(diǎn)認(rèn)為，柬埔寨的“退群”決定“令人震驚”，堪比英國脫歐。事實(shí)上，柬老越三國間合作機(jī)制繁多，柬埔寨退出三角區(qū)并不意味著要脫離三國合作關(guān)系。柬埔寨選擇退出三角區(qū)合作框架，除希望尋求發(fā)展空間外，主要為應(yīng)對政治反對派的輿論攻勢，同時也考慮到項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)際成效。

三角區(qū)自柬始自柬終

柬老越發(fā)展三角區(qū)發(fā)端于上世紀(jì)90年代。隨著由馬來西亞柔佛州、印度尼西亞廖內(nèi)群島和新加坡構(gòu)成的東南亞“增長三角區(qū)”為亞洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供新的模式參考，東盟北部、東部和中南半島“瀾滄江一湄公河”地區(qū)的“增長三角區(qū)”也先后進(jìn)入構(gòu)想、研究或初步協(xié)商階段。1999年10月，柬埔寨時任首相洪森在柬老越三國首相/總理聯(lián)合會上提出在柬老越接壤處設(shè)立發(fā)展三角區(qū)的構(gòu)想，得到積極響應(yīng)。21世紀(jì)以來，三角區(qū)機(jī)制逐步完善。2004年，三角區(qū)自貿(mào)協(xié)定生效。2006年，三國批準(zhǔn)了三角區(qū)的組織框架，即除峰會外，另外成立聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會，下設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境、安全與外交和地方合作四個分委員會，協(xié)調(diào)推動邊境相關(guān)合作。2018年，三國同意逐漸將三角區(qū)機(jī)制覆蓋范圍從邊境省份擴(kuò)大至全國。

此次柬埔寨退出機(jī)制確有其突然之處。今年3月，柬商業(yè)大臣占尼莫在出席三角區(qū)聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會會議時，還計劃于今年12月承辦三角區(qū)峰會。然而，退出三角區(qū)機(jī)制并不表明柬埔寨要與越南、老撾分道揚(yáng)鑣。冷戰(zhàn)后，雖然柬老越的“特殊關(guān)系”隨著柬埔寨走上不同政治道路而發(fā)生變化，但三國始終保持密切合作。三國在防務(wù)安全、經(jīng)貿(mào)投資、教育文化等領(lǐng)域，均建立起合作機(jī)制，如國防部長年度會晤機(jī)制、軍隊聯(lián)合救援演習(xí)機(jī)制、公安部/內(nèi)務(wù)部部長年度會議機(jī)制、外交部部長級會晤機(jī)制、國會高層會議機(jī)制，等等，柬老越發(fā)展三角區(qū)是眾多合作機(jī)制中的一個。

“退群”意在維護(hù)政治穩(wěn)定

從柬人民黨主席、參議院主席洪森和首相洪瑪奈的公開表態(tài)看，“退群”風(fēng)波源自柬政治反對派的輿論攻訐。洪森表示，“退群”是顧及柬民眾對國家領(lǐng)土完整的擔(dān)憂，防止反對派利用三角區(qū)炒作柬越邊境問題。洪瑪奈表示，退出三角區(qū)將使極端分子失去攻擊政府的重要“武器”。

自今年7月開始，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于柬老越發(fā)展三角區(qū)的爭論持續(xù)升溫。柬政治反對派聯(lián)合非政府組織，反復(fù)質(zhì)疑該項(xiàng)目會更多惠及越南、老撾，而非柬埔寨，并暗示柬政府可能將東北四省“割讓給越南”。盡管柬政府發(fā)言人多次出面澄清，洪森、洪瑪奈也親自發(fā)表聲明，卻未能阻止輿論發(fā)酵。數(shù)千名在韓、日、澳等國生活工作的柬僑民于8月11日發(fā)起抗議活動，要求柬政府退出三角區(qū)機(jī)制；柬政治反對派也通過社交平臺煽動柬國內(nèi)民眾發(fā)起示威游行。雖然煽動圖謀最終被柬政府挫敗，但洪森依然表示，處理此事“不坐以待斃，要徹底滅火”。

事實(shí)上，柬越領(lǐng)土問題向來是柬國內(nèi)的敏感話題，也是柬政治反對派的重要武器。柬政治反對派經(jīng)常利用柬政府開展涉越合作的時機(jī)，或在重要時間節(jié)點(diǎn)，都會捏造柬政府向越南出讓土地等，以誘導(dǎo)民意，企圖達(dá)成破壞社會穩(wěn)定、動搖人民黨執(zhí)政基礎(chǔ)的政治目的。本輪“退群”前的風(fēng)波也是換湯不換藥?！巴巳骸睕Q定無非是柬政府抽薪止沸的舉措罷了。

三角區(qū)收益不及預(yù)期

柬埔寨倡議建立發(fā)展三角區(qū)的初衷是為了通過邊境開發(fā)，盡快扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)落后的局面。然而，由于合作三方的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異較大，與柬方預(yù)期存在差異。

據(jù)越南計劃投資部統(tǒng)計，越南在三角區(qū)的柬老域內(nèi)設(shè)有經(jīng)濟(jì)作物種植、采礦、水電開發(fā)等投資項(xiàng)目110個。其中在老項(xiàng)目65個，投資逾20億美元；在柬項(xiàng)目45個，投資近17億美元。以三角區(qū)橡膠跨境合作為例，越南首先在柬老省份組織征地種植，然后回購橡膠等農(nóng)林初級產(chǎn)品進(jìn)行再加工，提升附加值后再出口至海外市場。這使得柬方在合作中被鎖定于產(chǎn)業(yè)鏈下游和價值鏈低端，國內(nèi)產(chǎn)品加工的技術(shù)能力提升未能受益于合作機(jī)制。加之，在三角區(qū)合作中還不時發(fā)生各類環(huán)保問題。有研究表明，三角區(qū)近30年來的主要土地利用和覆被變化方式為農(nóng)進(jìn)林退，三國近12%的保護(hù)區(qū)受此影響。其中，柬境內(nèi)保護(hù)區(qū)受影響的范圍最大，柬越邊境保護(hù)區(qū)最為嚴(yán)重。柬邊境省份自然生態(tài)受損不符合新政府提出的“五角戰(zhàn)略”發(fā)展目標(biāo)，即要在2050年將柬森林覆蓋率增至60%。

此外，柬東北四省——蒙多基里省、臘塔納基里省、桔井省和上丁省，由于地理位置偏遠(yuǎn)，長期存在交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后、電網(wǎng)體系規(guī)劃滯后、信息通信設(shè)施有待改善等問題，制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。然而，25年來，發(fā)展三角區(qū)合作在解決這些難題上用力不夠。在2024年2月舉行的第13次發(fā)展三角區(qū)貿(mào)易投資和旅游促進(jìn)會議上，與會代表們普遍認(rèn)為，近年來發(fā)展三角區(qū)的企業(yè)投資合作成果尚未與三國潛力、優(yōu)勢和戰(zhàn)略合作關(guān)系相稱。

尋求邊境發(fā)展自主空間

退出三角區(qū)是柬埔寨在東北部拓展發(fā)展空間的重要舉措。“退群”后，柬政府將依據(jù)東北省份資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然生態(tài)、發(fā)展?jié)摿Φ痊F(xiàn)狀，自主制定發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整投資激勵措施，將東北部發(fā)展融入國家整體規(guī)劃。

洪瑪奈在回應(yīng)柬民眾關(guān)于退出三角區(qū)合作可能影響東北省份發(fā)展的擔(dān)憂時就曾明確提出柬政府將推動?xùn)|北省份發(fā)展的幾項(xiàng)舉措，即與鄰國完成邊界勘界立碑，開展地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在2025年推出東北部投資激勵方案。其中，開展地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是柬政府東北部開發(fā)舉措中的重中之重，更是柬政府國內(nèi)和區(qū)域運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)總體發(fā)展框架的重要組成。2024年3月，柬政府發(fā)布《2023年至2033年運(yùn)輸和物流系統(tǒng)綜合總體規(guī)劃》，計劃通過實(shí)施174個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建成一個多層次、相互關(guān)聯(lián)的交通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化運(yùn)輸和物流系統(tǒng)，增強(qiáng)國內(nèi)外連通性，支持國家經(jīng)濟(jì)增長。其中，多個鐵路、高速公路和公路建設(shè)項(xiàng)目都涉及東北省份。然而，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍存在資金短缺的問題。以邊境環(huán)線公路為例，自1994年始建至今，該公路只完成了1300公里的修建任務(wù)，因缺乏資金，尚余約1300公里未建。為此，洪瑪奈專門成立“邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金會”，號召民眾以捐款的方式直接參與東北部發(fā)展建設(shè)，緩解邊境地區(qū)資金難題。目前，已有近70萬民眾為該基金會捐助了超2100萬美元款項(xiàng)。

近年來，柬政府愈發(fā)注重國家發(fā)展的自主性問題。一方面，通過完善法律法規(guī)，如《電子商務(wù)法》、新《投資法》等，柬政府逐步明確了國家亟需的關(guān)鍵性行業(yè)，給予稅收優(yōu)惠等方面政策傾斜，逐步改善營商環(huán)境。另一方面，柬政府除參與中國—東盟自貿(mào)協(xié)定、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等多邊貿(mào)易協(xié)定外，也積極謀求達(dá)成國家間的雙邊貿(mào)易協(xié)定。目前，柬埔寨已與中國、韓國簽署自貿(mào)協(xié)定，與阿聯(lián)酋簽署了促進(jìn)貿(mào)易關(guān)系的經(jīng)濟(jì)協(xié)定。此外，柬政府注重提高自身主導(dǎo)國家發(fā)展的能力，“讓柬埔寨用自己的鼻子呼吸”。柬政府主持修建的德崇扶南運(yùn)河，就是為了疏通國內(nèi)水路運(yùn)輸，增設(shè)柬人自己的出?？?，減少因依賴他國而造成的發(fā)展掣肘。

總而言之，柬埔寨退出柬老越發(fā)展三角區(qū)，除為應(yīng)對政治反對派的輿論挑釁、維護(hù)國家政治穩(wěn)定外，也有妥善開發(fā)東北部地區(qū)的美好意愿。在輿論浪潮中，這次“退群”風(fēng)波被很多媒體賦予了太多地緣戰(zhàn)略想象。究其原因，是由于太過強(qiáng)調(diào)“退群”對地區(qū)秩序造成的影響，而忽略了柬老越良好區(qū)域合作的歷史延續(xù)。10月9日，在老撾出席東盟峰會的柬埔寨首相洪瑪奈、越南總理范明政與老撾總理宋賽·西潘敦共進(jìn)工作早餐時，就談及三國邊境合作。三位國家領(lǐng)導(dǎo)人一致同意加強(qiáng)柬老越國家間的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、交通運(yùn)輸對接和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，尤其要為三國邊境省份合作交流創(chuàng)造最便利的條件。