喬寶云：提高赤字后，資金要用到合適地方

隨著中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將2025年財(cái)政政策的基調(diào)確定為“更加積極的財(cái)政政策”，新一輪刺激政策的內(nèi)容正在逐漸浮出水面。新的問題是：明年增加的財(cái)政支出會(huì)投向何處？

隨著中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”放在明年九大任務(wù)之首，增添了人們對于刺激政策偏重消費(fèi)端的期待。

“更加積極的財(cái)政政策”應(yīng)該如何發(fā)力？人們對于財(cái)政政策又應(yīng)該抱有哪些合理期待？為此，《中國新聞周刊》專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云。

如何讓財(cái)政政策事半功倍？

《中國新聞周刊》：你怎么理解“更加積極的財(cái)政政策”？

喬寶云：面對疲弱的經(jīng)濟(jì)形勢，通常會(huì)采取積極的財(cái)政政策，包括減免稅收、擴(kuò)大政府支出等內(nèi)容。之所以在積極的財(cái)政政策前加上“更加”二字，是因?yàn)榇饲胺e極的財(cái)政政策面臨一些條條框框，比如財(cái)政赤字率3％是一道紅線，即使是積極的財(cái)政政策也不能越過這道紅線。但是赤字率不超過3％和政府負(fù)債率不超過60％的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上源自20世紀(jì)90年代初歐盟制定的《馬斯特里赫特條約》，這一標(biāo)準(zhǔn)不一定有科學(xué)依據(jù)，比如美國、日本政府負(fù)債率已經(jīng)遠(yuǎn)超60％?！案臃e極的財(cái)政政策”便是要拋棄這些條條框框。

《中國新聞周刊》：近年來我們一直在通過發(fā)行特別國債、專項(xiàng)債等方式擴(kuò)張政府債務(wù)規(guī)模，在這種情況下為何提高赤字率仍然重要？

喬寶云：此前，我們習(xí)慣于用一些比較“取巧”的方式增加政府債務(wù)規(guī)模，繞過赤字率3％的限制，如發(fā)行特別國債、專項(xiàng)債等并不計(jì)入赤字率統(tǒng)計(jì)范疇，其實(shí)廣義赤字率已經(jīng)突破3％。但是這也帶來一些問題，比如專項(xiàng)債原則上需要投資項(xiàng)目產(chǎn)生收益償還，但是實(shí)際并非所有專項(xiàng)債都能依靠所投項(xiàng)目產(chǎn)生的收益償還，因此專項(xiàng)債雖然不計(jì)入赤字率統(tǒng)計(jì)，但是部分難以通過項(xiàng)目收益償還的專項(xiàng)債最終仍會(huì)消耗國家信用。相比之下，直接增發(fā)國債的方式更加透明，并且便于管理。

《中國新聞周刊》：面對需求不足的現(xiàn)狀，在地方政府面臨較多債務(wù)約束的情況下，應(yīng)由中央政府舉借更多債務(wù)？

喬寶云：外界對于中央政府舉借更多債務(wù)的期待有道理。但是也應(yīng)該注意，我國政府治理體系、財(cái)政管理體系有其特殊性，在一般公共預(yù)算中，中央政府支出占比不足15％，地方政府支出占比超過85％。如果中央政府舉債，再通過轉(zhuǎn)移支付的方式將資金交給地方政府使用，相比地方政府直接舉債，反而可能削弱地方政府支出時(shí)的責(zé)任感。

《中國新聞周刊》：在“更加積極的財(cái)政政策”的基調(diào)下，財(cái)政政策的發(fā)力重點(diǎn)會(huì)發(fā)生哪些變化？

喬寶云：首先需要厘清宏觀政策兩個(gè)不同的目標(biāo)，一是紓困，即面對眼前困難，偏重解決現(xiàn)金流問題，另一個(gè)是刺激，偏重解決資產(chǎn)如何增值的問題。當(dāng)然，這兩個(gè)目標(biāo)之間存在聯(lián)系。

此前，一攬子增量政策的關(guān)注點(diǎn)可能更多在于紓困，比如幫助地方政府化債，通過債務(wù)置換解決地方政府面臨的現(xiàn)金流問題。對于中央政府而言，一定會(huì)將解決基層政府的“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）問題放在第一位。此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出提高財(cái)政赤字率，提高赤字率后的問題便是如何確定財(cái)政支出方向。紓困依然重要，否則問題會(huì)成為“死結(jié)”，另一方面也需要通過擴(kuò)張財(cái)政赤字、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，將宏觀政策的關(guān)注點(diǎn)從紓困部分轉(zhuǎn)向刺激。

對于如何刺激經(jīng)濟(jì)，此前缺乏共識(shí)，比如需求不足，究竟是投資不足，還是消費(fèi)不足導(dǎo)致。此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確將“大力提振消費(fèi)”放在首位，說明我們已經(jīng)明確意識(shí)到需求不足的主要原因是消費(fèi)不足，而非僅僅是投資不足，而且部分投資的效益還存在問題。這是一個(gè)重要改變，說明我們在這一問題上達(dá)成共識(shí)。

目前的問題是，究竟如何向購買力不足的群體輸送購買力，比如直接向這部分群體發(fā)放現(xiàn)金，或是通過構(gòu)建更為完善的社會(huì)保障體系，減少消費(fèi)的后顧之憂。當(dāng)然，兩方面舉措也可以同時(shí)推進(jìn)。特定群體購買力不足，原因無非是收入不足或是尚有后顧之憂，財(cái)政政策需要對應(yīng)這一目標(biāo)，比如通過提高赤字率，將過去投入經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，改為投資社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政政策就會(huì)事半功倍。但是凝聚共識(shí)的過程并不容易。

資金流向面臨很多“不確定性”

《中國新聞周刊》：你認(rèn)為應(yīng)該如何設(shè)置2025年的赤字率？

喬寶云：明年赤字率應(yīng)該在3.5％—4％的區(qū)間。雖然可以“大刀闊斧”地拋棄一些條條框框的限制，但是在實(shí)際操作過程中需要“謹(jǐn)小慎微”。赤字本身不是目的，而是要將資金用到合適的地方，但是這一過程可能面臨諸多不確定性。如果能夠扎實(shí)確保資金流向的目標(biāo)、路徑，赤字率應(yīng)該以4％為目標(biāo)。如果資金流向等依然有較多不確定性，赤字率則應(yīng)該以3.5％為目標(biāo)。

《中國新聞周刊》：如何理解你所說的這種“不確定性”？

喬寶云：積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式與財(cái)稅管理體系，甚至政府治理體系都密切相關(guān)。比如同樣是減稅，一些國家更多征收直接稅，比如所得稅，通過減稅能夠直接提升居民購買力。但是中國的主體稅種是間接稅，比如增值稅，減免增值稅后，企業(yè)如何利用這部分資金，以及其中多少可以被轉(zhuǎn)化為居民的購買力并不確定。再比如，一些國家在向居民發(fā)放現(xiàn)金時(shí)可以直達(dá)個(gè)人賬戶，但是目前中國依然缺少中央財(cái)政資金直達(dá)個(gè)人賬戶的渠道，在資金下達(dá)的過程中可能出現(xiàn)各種“跑冒滴漏”。這便是財(cái)稅管理體制帶來的“不確定性”，一項(xiàng)政策需要明確的方向，但是是否有實(shí)現(xiàn)政策方向的手段，這并非政策可以解決，而是需要通過體制機(jī)制變革才能解決。

《中國新聞周刊》：近年來，外界一直有對財(cái)政政策的議論，認(rèn)為其本應(yīng)發(fā)揮更大作用，你如何看待？

喬寶云：外界不應(yīng)該對財(cái)政政策有過高期待，期待某項(xiàng)或某幾項(xiàng)政策可以解決問題，財(cái)政政策能夠發(fā)揮的作用存在邊界。此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措落地見效。這說明目前的體制機(jī)制還有一些缺陷，比如當(dāng)前消費(fèi)不足的問題，便與現(xiàn)行分配體制相關(guān)，在初次分配的過程中勞動(dòng)者獲得的部分不足，而通過再分配無法解決初次分配存在的問題。

而且一項(xiàng)政策的效果并非由財(cái)政部門單方面決定，比如增加財(cái)政赤字后，如何使用這筆資金并非由財(cái)政部門決定，資金通過轉(zhuǎn)移支付來到地方政府手中，原本應(yīng)該用于給購買力不足的群體輸送購買力，但是地方政府可能用其投資基礎(chǔ)設(shè)施。再比如從2015年以來治理地方債的歷程不難看出，“開前門、堵后門”的過程中，“前門”是財(cái)政部分開的，但只有地方政府才能堵住“后門”。因此財(cái)政政策是否“給力”也是諸多復(fù)雜因素所共同決定的。

《中國新聞周刊》：如果未來投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，是不是意味著中央政府需要承擔(dān)更多支出責(zé)任？

喬寶云：對于地方政府而言，其永遠(yuǎn)有一種傾向，就是習(xí)慣于基建投資，這種傾向難以被改變。地方政府一方面缺少投資社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)力，另一方面社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施往往存在規(guī)模效應(yīng)，也就是社會(huì)保障服務(wù)需要均等化。

如果我們下定決心更多投資社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，必然意味著中央政府承擔(dān)更多支出責(zé)任，從而會(huì)增加中央政府支出，改變目前支出結(jié)構(gòu)。比如養(yǎng)老金管理，在幾乎所有發(fā)達(dá)國家均為一項(xiàng)中央事權(quán)，近年我國也在提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次。但是其不僅涉及支出責(zé)任劃分，還涉及各級政府的組織結(jié)構(gòu)，比如從人數(shù)角度來看，目前中央政府規(guī)模較小，反而是基層政府規(guī)模較大，這在一定程度上限制了中央政府職能。因此將社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能集中到中央政府不可能一蹴而就，而且并非僅僅依靠政策就能解決，需要建立相關(guān)體制機(jī)制。