營養(yǎng)餐為何會變成“過剩的福利”？

7月，一則關(guān)于學(xué)生營養(yǎng)餐的消息引發(fā)關(guān)注。國家審計署通過對13省159縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃專項基金進行審計發(fā)現(xiàn)，2021年至2023年8月，66個縣挪用了19.51億元的學(xué)生營養(yǎng)餐補助資金，用于償還地方債務(wù)、基層“三保”等支出。

從2011年11月正式啟動至今，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃（以下簡稱“營養(yǎng)改善計劃”）已實施了近13年，這項本意是為解決老少邊窮地區(qū)孩子們校園營養(yǎng)問題的政策，卻多次出現(xiàn)問題。一個很好的政策，何以發(fā)展至此？

由公益力量推動的國家政策

營養(yǎng)改善計劃始于民間社會組織的一次調(diào)研。早在2007 年，中國發(fā)展研究基金會調(diào)研團隊在廣西都安的一所小學(xué)進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)丶乃迣W(xué)校的學(xué)生只能以鹽水黃豆和米飯作為午餐?；饡?dāng)即與廣西壯族自治區(qū)教育廳簽訂了“廣西貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營養(yǎng)改善項目合作協(xié)議”，正式啟動“貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營養(yǎng)改善”項目，旨在改善當(dāng)?shù)貎和臓I養(yǎng)健康狀況，并通過膳食補助的對照試驗，拿出數(shù)據(jù)為政策推廣提供基礎(chǔ)。后續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏、甘肅等其他省份欠發(fā)達地區(qū)也存在同樣的問題。隨后，通過公益力量，掀起了一場讓農(nóng)村兒童吃上熱乎午餐的試驗，最終推動了國家政策的落地。2011 年11 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》，啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。中央財政為試點地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助，標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3 元（全年按照學(xué)生在校時間200天計算），所需資金全部由中央財政承擔(dān)。隨后，教育部等15 部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細則》等5 個配套文件，進一步細化了政策。國務(wù)院辦公廳文件明確，鼓勵各地以貧困地區(qū)、民族和邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點，因地制宜開展?fàn)I養(yǎng)改善試點，中央財政對開展試點的省份按照不高于國家試點標(biāo)準(zhǔn)的50% 給予獎勵性補助。計劃實施初期，國家和地方分別啟動試點地區(qū)，國家試點主要在連片特殊困難地區(qū)，比如安徽的臨泉縣、阜南縣、潁上縣等，河南的蘭考縣、欒川縣、嵩縣等，中央財政提供補貼資金，標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3 元（全年按照學(xué)生在校時間200 天計算）。而地方試點以貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點，補助金額根據(jù)地方財政而定。在地方試點區(qū)域，補貼資金由省、市、縣三級自行協(xié)調(diào)。首批試點范圍包括680個縣（市）、約2600萬在校生。初步測算，國家試點每年需資金160多億元，由中央財政負擔(dān)。在此之后，國家兩次提高補助標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)為每生每天5元。這讓欠發(fā)達地區(qū)的學(xué)生告別了背干糧上學(xué)、當(dāng)街生火做飯的校園生活經(jīng)歷，改變了一天只吃兩頓飯的窘境。

作為營養(yǎng)改善計劃的推動者之一，中國發(fā)展研究基金會原副理事長盧邁曾在接受《中國慈善家》采訪時表示，營養(yǎng)改善計劃配合了國家的脫貧攻堅工作，對農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況的改善起到了非常重要的作用。2023年7月6日，教育部負責(zé)人在國務(wù)院新聞發(fā)布會上透露，義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計劃每年惠及3700多萬名農(nóng)村學(xué)生，實施地區(qū)男生和女生平均身高比2012年分別增長了4.2厘米和4.1厘米。

“變質(zhì)”的營養(yǎng)餐

2020年，威信縣第一中學(xué)部分學(xué)生家長發(fā)布視頻稱，該校平橋校區(qū)食堂給學(xué)生提供發(fā)霉變質(zhì)的蔬菜和肉類。兩年之后，在云南省威信縣召開教育系統(tǒng)專項整治警示教育會議上，一位校長吳某被縣紀檢監(jiān)察的工作人員當(dāng)場帶走，據(jù)會議主持人透露，其問題與學(xué)生營養(yǎng)餐有關(guān)，希望相關(guān)違規(guī)人員主動投案和說明問題，時限為5天。第4天，吳某的下屬鄒某主動交代，違規(guī)領(lǐng)取營養(yǎng)餐補貼6萬余元。同一時間，該校負責(zé)營養(yǎng)餐管理的趙某也主動找到組織說明問題。到第5天，已有39人主動投案，上繳違紀違法款70余萬元。據(jù)云南省昭通市紀委監(jiān)委消息，該案違規(guī)套取營養(yǎng)餐補貼的涉案人員多達43人，涉及37所學(xué)校。威信縣屬于云南省昭通市，地處滇川黔三省交界，有“雞鳴三省”之稱，曾是烏蒙山連片特困地區(qū)之一、國家扶貧開發(fā)重點縣，“十三五”期間，威信縣農(nóng)村貧困人口達7萬余人。也正因此，威信縣被列入營養(yǎng)改善計劃第一批試點。威信縣營養(yǎng)餐違規(guī)事件并非個案。2012年，營養(yǎng)改善計劃剛實施僅一年，廣西百色市那坡縣部分學(xué)校就被曝出每生每天3元的營養(yǎng)補助被供貨商套利1元。2013年，湖南省漣源市學(xué)生營養(yǎng)餐配送企業(yè)法人杜某通過行賄時任漣源市教育局局長曾某民10萬元，在未經(jīng)招投標(biāo)程序的情況下，順利拿下該地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)餐配送業(yè)務(wù)，不久該市多所小學(xué)發(fā)生食用營養(yǎng)餐疑似中毒事件，曾某民也因受賄罪、濫用職權(quán)罪被判入獄十年零六個月。近年來，盡管中央和地方上都出臺了相關(guān)政策，試圖斬斷伸向營養(yǎng)改善計劃的“黑手”，但涉及營養(yǎng)餐的違規(guī)違法案件仍時有發(fā)生。僅裁判文書網(wǎng)上公開的判決，類似案件就多達數(shù)十起?！吨袊壬萍摇酚浾呤崂戆l(fā)現(xiàn)，從去年開始，多地審計部門和紀檢監(jiān)察部門紛紛對轄區(qū)營養(yǎng)改善計劃專項資金進行審計、審查，在湖南、四川等地都發(fā)現(xiàn)擠占挪用、超范圍列支等問題，四川省內(nèi)江市東興區(qū)甚至發(fā)現(xiàn)有17所學(xué)校以多報學(xué)生就餐的方式騙取補貼，多報人數(shù)達12905人次。6月25日，國家審計署審計長侯凱在向全國人大常委會作審計工作報告時透露，通過對營養(yǎng)改善計劃專項基金的審計發(fā)現(xiàn)，挪用、擠占、串通套取等問題嚴重。66縣將19.51億元用于償還政府債務(wù)、基層“三?！钡戎С?。41縣和1533所學(xué)校等通過壓低供餐標(biāo)準(zhǔn)、虛構(gòu)采購業(yè)務(wù)等變相截留擠占2.7億元。5縣教育部門與中標(biāo)供應(yīng)商合謀通過供應(yīng)商分紅、捐贈等方式套取4216.02萬元，用于發(fā)放福利等。此外，部分供餐單位違規(guī)經(jīng)營、偷工減料、以次充好供餐，相關(guān)監(jiān)管部門和在供餐監(jiān)管等過程中涉嫌徇私枉法，謀取個人利益。

惠民變“負擔(dān)”？

根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月，全國有29個?。▍^(qū)、市）共計1642個縣實施了營養(yǎng)改善計劃。其中，726個縣開展了國家試點，916個縣開展了地方試點。截至2021年底，營養(yǎng)改善計劃已惠及學(xué)生3.5億人次。2021年年底，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智曾對中西部某縣的營養(yǎng)改善計劃做調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，學(xué)生營養(yǎng)餐中的面包和牛奶遭嫌棄，甚至還有學(xué)生拿發(fā)放的面包打仗的情況，“起碼有20%的學(xué)生在浪費營養(yǎng)餐”。

“家長對‘特制學(xué)生奶’也比較抵觸，認為不如市面上的普通奶，有些家長讓學(xué)生將學(xué)校發(fā)的牛奶拿回家給老人喝，學(xué)生則喝家長給買的牛奶?！毕闹歉嬖V《中國慈善家》，還有些家長反映，學(xué)校發(fā)的就不是鮮牛奶，根本不敢讓小孩喝。夏柱智根據(jù)研究后分析，標(biāo)準(zhǔn)化的營養(yǎng)餐供給方式在學(xué)生中并不受歡迎，營養(yǎng)餐價格不高，口味自然也不會太好。

為了避免浪費，有學(xué)校將營養(yǎng)餐的供給時間從每天發(fā)放變?yōu)樾瞧谖搴凸?jié)假日集中發(fā)放，班主任會要求學(xué)生如果自己不吃，就帶給家人。還有的學(xué)校在春節(jié)末一次性發(fā)放一箱牛奶和面包?！斑@些變通方式意味著營養(yǎng)餐變成了‘過剩的福利’，和增強經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的中小學(xué)生營養(yǎng)這一初衷不符?！毕闹侵赋?，營養(yǎng)餐政策仍然需要改進。以夏柱智調(diào)研的中西部某縣為例，當(dāng)時學(xué)生營養(yǎng)餐標(biāo)準(zhǔn)為每人每天4 元，其中中央撥付3 元，省財政撥付1 元。按照全學(xué)年學(xué)生在校時間190 天預(yù)算，2021 年該縣營養(yǎng)餐總投入為1.2 億元。“1.2 億元的營養(yǎng)餐涉及巨大的經(jīng)濟利益，有分管后勤的老師說，營養(yǎng)餐養(yǎng)活了一批食品公司，但提供的食品卻十分粗糙?！毕闹钦f。2021 年秋季，國家再將補助標(biāo)準(zhǔn)提高至5 元，多個試點地區(qū)也相繼加大支出。比如四川內(nèi)江市東興區(qū)在今年年初發(fā)布的相關(guān)報告顯示，從2021 年至2023 年8 月， 東興區(qū)使用營養(yǎng)餐資金6756.75 萬元。其中：中央資金4057.59 萬元、省級資金670.88萬元、市級資金394.74 萬元、區(qū)級資金1633.54 萬元。記者注意到，一些學(xué)校也會對營養(yǎng)改善計劃資金使用情況進行績效評價。今年3 月26 日，甘肅省張掖市甘州區(qū)大滿鎮(zhèn)中心學(xué)校公布了2023 年學(xué)生營養(yǎng)改善計劃項目資金績效評價報告，結(jié)果顯示績效目標(biāo)設(shè)定值與完成值存在些許偏差，原因是“財政資金運行困難，無法及時支付資金”。報告還稱，由于勞務(wù)用工待遇水漲船高，學(xué)校食堂從業(yè)人員工資補助偏低，建議主管部門適度調(diào)整補助標(biāo)準(zhǔn)，以彌補食堂從業(yè)人員工資不足的矛盾。但甘州區(qū)政府2024 年政府工作報告中稱，政府債務(wù)包袱沉重，財政自給率不足四分之一，非稅收入占比過高，收支矛盾突出。一些地方已經(jīng)對營養(yǎng)改善計劃悄悄做了調(diào)整。去年，有河南省濮陽縣村民在“領(lǐng)導(dǎo)留言板”上反映，前兩年農(nóng)村學(xué)生每天吃飯都補助5 元，自己基本不花錢，現(xiàn)在吃一頓飯都要收取7 元?！皣疫@個政策取消了嗎？怎么沒有補助了？”對此，濮陽縣委回復(fù)稱，濮陽縣享受農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃的資助對象為脫貧享受政策戶和未消費風(fēng)險監(jiān)測戶學(xué)生，該項資助分春季、秋季兩學(xué)期末通過“一卡通系統(tǒng)”發(fā)放至學(xué)生社保卡。河南省汝州市米廟鎮(zhèn)村民留言稱，該鎮(zhèn)明德小學(xué)之前營養(yǎng)餐一直免費，2023年上半年開始以一餐1 元錢收費，下半年又開始以6 元一餐收取費用（中午吃一頓飯）。而學(xué)校告知所有參與營養(yǎng)餐的家長，收取費用之后會給家長們開一張收據(jù)，如果錢款撥下來，到時候會退還給家長，具體什么時間退錢學(xué)校也不清楚。對此，汝州市政府部門至今沒有回應(yīng)。

專家：應(yīng)對普惠制的分配方式進行反思

夏柱智認為，要對目前普惠制的營養(yǎng)餐分配方式進行反思，營養(yǎng)餐投入應(yīng)該更加精準(zhǔn)。以夏柱智團隊調(diào)研的中西部某縣城為例，經(jīng)濟最為困難的群體是低保戶家庭，但這樣的家庭占比不高，只有5%—10%。對于這些家庭，國家可以通過提高資助，保障孩子的營養(yǎng)。國家給每一位中小學(xué)生營養(yǎng)餐的投入為每天4 元（2021 年前），如果縮小范圍，低保戶的家庭就可以每天獲得10 元投入。而營養(yǎng)餐項目中盈余的資金，可以用于改善學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施、充實師資力量、提高學(xué)生體質(zhì)等方面，解決中小學(xué)生更迫切的問題。今年全國兩會期間，學(xué)生營養(yǎng)餐也成了代表和委員熱議的焦點。全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院院士李景虹提出，目前，違反中國《食品安全法》的行為僅被視為民事責(zé)任，僅承擔(dān)了行政拘留和罰款等處罰。雖然正在逐步對此加強刑事責(zé)任，但具體到中小學(xué)營養(yǎng)餐，仍有待出臺專門的法律法規(guī)來予以規(guī)范。據(jù)了解，很多國家都設(shè)有營養(yǎng)法。早在1946 年，日本就出臺了《營養(yǎng)法》，盡管當(dāng)時經(jīng)濟還面臨著巨大的困難。1969 年5 月，美國總統(tǒng)簽署了《兒童餐衛(wèi)生法令》。而在一些發(fā)展中國家如菲律賓、泰國等，也都設(shè)立了相關(guān)的營養(yǎng)法規(guī)。李景虹建議，應(yīng)盡快為校園餐立法，出臺《中小學(xué)營養(yǎng)餐管理辦法》，對學(xué)生營養(yǎng)午餐標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校午餐供應(yīng)與管理進行規(guī)范與約束，厘清政府、學(xué)校、家庭和社會的職責(zé)，同時還要明確規(guī)定責(zé)任主體與負面清單制度。不僅要明確國家宏觀指導(dǎo)、政府有關(guān)部門監(jiān)管、屬地管理等職責(zé)，還要確立學(xué)生餐營養(yǎng)指南和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。