突出背景性、階段性、地域性、體感度視角探索適合國情的營商環(huán)境指標(biāo)體系構(gòu)建思路

黨的二十屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，并對此作出了新的部署。這是在新的歷史起點(diǎn)上把優(yōu)化營商環(huán)境進(jìn)一步引向深入的動(dòng)員令。加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)，離不開探索構(gòu)建既有國際性又有中國特色的適合我國國情的營商環(huán)境指標(biāo)體系。國際上，最具代表性的營商環(huán)境評價(jià)體系是由世界銀行發(fā)布的，今年10月又剛剛推出了新指標(biāo)體系的首份評估報(bào)告。我國雖多年參評世界銀行的全球營商環(huán)境評價(jià)體系，但該指標(biāo)體系因具有較典型的西方背景，在中國的應(yīng)用具有一定局限性，因此我們應(yīng)予以借鑒，但又不宜完全搬用。鑒于此，我們有必要構(gòu)建適合國情的營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，本文將對相關(guān)思路進(jìn)行嘗試性地探索。

一、世界銀行新營商環(huán)境指標(biāo)體系的創(chuàng)新性

2023年，世界銀行正式發(fā)布了新營商環(huán)境成熟度指標(biāo)體系。與世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》的舊指標(biāo)體系相比，新指標(biāo)體系的內(nèi)容與形式有許多變化與創(chuàng)新，其具有的先進(jìn)性值得我們借鑒。

（一）分層分類，精細(xì)化評估

指標(biāo)體系以企業(yè)全生命周期為主線，拆分為十大主題事項(xiàng)，每個(gè)主題下設(shè)多指標(biāo)，共計(jì)796個(gè)。指標(biāo)分為監(jiān)管框架、公共服務(wù)和效率指標(biāo)三個(gè)維度，評估內(nèi)容豐富且評估事項(xiàng)鏈條更長。

（二）政策導(dǎo)向，精準(zhǔn)定位

指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)獲取具有鮮明的政策導(dǎo)向性，旨在通過第一、二維度指標(biāo)的研究，確立“監(jiān)管+服務(wù)”體系的最佳典范，如在“市場準(zhǔn)入/開辦企業(yè)”領(lǐng)域，明確指出公司名稱驗(yàn)證和實(shí)益所有人信息透明化等為良好監(jiān)管規(guī)則。

（三）與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)化數(shù)字化權(quán)重

數(shù)字化能力成為評估公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。指標(biāo)體系不僅將網(wǎng)絡(luò)接入與供電、供水并列為三大主要公共設(shè)施，還強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)體系中數(shù)字技術(shù)應(yīng)用及信息互通性，以大幅降低企業(yè)運(yùn)營成本，提高行政審批效率。

（四）重視實(shí)質(zhì)數(shù)據(jù)，減少標(biāo)準(zhǔn)化案例

該體系相比標(biāo)準(zhǔn)化案例的使用，更加倚重專業(yè)人士和行業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)更具代表性，能更準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)體的實(shí)際營商環(huán)境。例如，在30組指標(biāo)中，僅有3組可能采用個(gè)案分析方式。

（五）注重企業(yè)感受，強(qiáng)調(diào)“一手”真實(shí)

在專家調(diào)查基礎(chǔ)上，采用了企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)收集方式，由企業(yè)管理者匿名填報(bào)，獲取企業(yè)真實(shí)數(shù)據(jù)，評估企業(yè)實(shí)實(shí)在在的獲得感和真正的感受度。

二、構(gòu)建“中國特色”營商環(huán)境指標(biāo)體系的重點(diǎn)難點(diǎn)

通過以評促改，全國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，但當(dāng)前我國營商環(huán)境依然存在一些突出的普遍性問題。有的屬于老問題在新的政策環(huán)境要求下進(jìn)一步被凸顯，還有一些屬于新情況下的新問題。這些情況均應(yīng)在構(gòu)建有中國特色的營商環(huán)境指標(biāo)體系中得到進(jìn)一步關(guān)注。

一是體制機(jī)制統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)不足。營商環(huán)境覆蓋面廣、牽扯范圍大，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，營商環(huán)境優(yōu)化行動(dòng)如果缺少高位統(tǒng)籌，聯(lián)動(dòng)不足，那么單兵突進(jìn)往往成效有限。二是對待民營企業(yè)不夠平等。各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)的環(huán)境還不夠友好，“民營經(jīng)濟(jì)31條”貫徹落實(shí)有待深入。民營企業(yè)融資難、招投標(biāo)環(huán)境不公平等問題在開展?fàn)I商環(huán)境評估時(shí)有必要予以重點(diǎn)關(guān)注。三是企業(yè)審批等手續(xù)負(fù)擔(dān)較重。近些年來，國家層面的審批程序總體來說有所減少，但是審批手續(xù)仍然是壓在企業(yè)身上的一副不輕松的擔(dān)子，尤其是數(shù)據(jù)共享問題對審批效率造成了掣肘，如很多部門的政務(wù)平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)尚未真正實(shí)現(xiàn)共享流通，常存在需要企業(yè)重復(fù)申報(bào)的現(xiàn)象。四是地方保護(hù)阻礙全國一體化大市場形成。部分地方仍不同程度存在歧視外地企業(yè)、實(shí)施不當(dāng)行政干預(yù)等地方保護(hù)和市場分割問題，對文件合法性審核和公平競爭審查落實(shí)不到位。部分統(tǒng)計(jì)規(guī)則等還需為適應(yīng)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求而進(jìn)行深化研究、調(diào)整完善。五是政策一致性不足。如存在不同部門政策“打架”的情況，“新官不理舊賬”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，這些問題會(huì)直接影響行政效能，而政策的穩(wěn)定性也會(huì)影響企業(yè)的投資預(yù)期和投資行為。六是地區(qū)發(fā)展不平衡。由于我國各地區(qū)間資源稟賦、發(fā)展定位、現(xiàn)實(shí)條件等存在一定差距，評估時(shí)應(yīng)該分地區(qū)制定個(gè)性化特色指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)同類地區(qū)可比，突出因地制宜。

三、建議舉措

結(jié)合實(shí)際存在的突出問題，本文從國家層面、地區(qū)層面及企業(yè)層面提出三個(gè)層次的建議舉措。

（一）建立國家層面的相對普適性指標(biāo)體系

組織各地進(jìn)行評測，目的是以評促改，而不是“排名應(yīng)考”。建議注意從階段性視角和背景性視角出發(fā)，研究出臺(tái)在全國范圍內(nèi)具有相對普適性的營商環(huán)境指標(biāo)體系。階段性視角是指指標(biāo)選取應(yīng)注重我國所處的發(fā)展階段特征；背景性視角是指指標(biāo)選取應(yīng)注重基于我國制度性背景條件。

1、考慮納入反映體制機(jī)制方面的考察指標(biāo)

這是基于我國政府具有較強(qiáng)資源配置能力的制度背景來考慮的。一是建議設(shè)置評估工作組織體系情況的指標(biāo)。重視建立工作組織體系，形成實(shí)際的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以高協(xié)調(diào)性的組織領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)工作落到實(shí)處。二是建議設(shè)置反映全局統(tǒng)籌情況的指標(biāo)?！安恢\全局者，不足謀一域”，地方黨委和政府應(yīng)統(tǒng)籌進(jìn)行謀劃部署，出臺(tái)一攬子實(shí)施辦法。三是設(shè)置反映部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)等情況的指標(biāo)。各級各部門同頻共振、合力攻堅(jiān)，樹牢“一盤棋”思想，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，形成工作合力，避免各自為戰(zhàn)。

2、完善惠企利企政策法規(guī)方面的考察指標(biāo)

從背景性視角來考慮，舉例而言，一是考慮到我國以公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本國情，可設(shè)置考察對不同所有制企業(yè)平等對待程度的指標(biāo)，如民營企業(yè)的中標(biāo)率、民營企業(yè)的貸款融資率等。二是考慮到我國中央和地方關(guān)系中的地方保護(hù)主義問題，有必要設(shè)置促使地方良性競爭的指標(biāo)。如在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，設(shè)置屬地企業(yè)作為被告的訴訟立案率等可明確量化的指標(biāo)。此外，還可考慮設(shè)置跨地區(qū)的考核指標(biāo)。

從階段性視角來考慮，一是建議設(shè)置反映政策一致性方面的指標(biāo)。如對于因發(fā)展階段變化而產(chǎn)生的對企政策變化，可考察是否采取了一定的補(bǔ)償措施來減少企業(yè)的損失等。二是在考察行政審批效率方面，考慮到目前我國信息化系統(tǒng)建設(shè)繁多帶來了數(shù)據(jù)分散現(xiàn)象，同時(shí)存在數(shù)據(jù)要素流通共享機(jī)制尚未成熟的階段性問題，可設(shè)置數(shù)據(jù)打通共享方面的考察指標(biāo)。

（二）建立地方層面的特色指標(biāo)體系

以國家層面的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)各地因地制宜地完善更具地方特色的指標(biāo)體系。在設(shè)立地區(qū)性的指標(biāo)體系時(shí)，建議從三個(gè)方面進(jìn)行考慮。

一是結(jié)合地區(qū)不同戰(zhàn)略定位選取指標(biāo)。國家對不同區(qū)域、省市有不同的定位，如福建作為“臺(tái)胞臺(tái)企登陸第一家園”，可設(shè)置考察“兩岸融合”的相應(yīng)指標(biāo)，包括反映閩臺(tái)融合市場準(zhǔn)入、兩岸標(biāo)準(zhǔn)共通服務(wù)、臺(tái)企資質(zhì)評估及認(rèn)證體系、兩岸產(chǎn)學(xué)研企共同制定行業(yè)共通標(biāo)準(zhǔn)等方面情況的指標(biāo)。再如廣東省為突顯以粵港澳大灣區(qū)作為新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點(diǎn)的定位，可設(shè)置考察攜手港澳企業(yè)共同發(fā)展的指標(biāo)；海南為突出中國特色自貿(mào)港建設(shè)，可設(shè)立與對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對外開放自貿(mào)港全域標(biāo)準(zhǔn)體系有關(guān)的考察指標(biāo)等。

二是結(jié)合地區(qū)發(fā)展階段優(yōu)化指標(biāo)。我國各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，如相對落后地區(qū)多處于企業(yè)進(jìn)入階段的營商環(huán)境建設(shè)過程，這部分地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)的主要內(nèi)容往往是圍繞商事制度改革，因此應(yīng)更加注重強(qiáng)調(diào)考察市場主體的“準(zhǔn)入難”和“準(zhǔn)營難”問題方面的指標(biāo)設(shè)立；發(fā)展水平居中的地區(qū)，多處于企業(yè)成長階段的營商環(huán)境建設(shè)過程，市場主體在短期內(nèi)劇增，因此應(yīng)注重設(shè)置反映市場公平競爭、要素供給成本等方面的指標(biāo)；發(fā)達(dá)地區(qū)則多處于企業(yè)成長階段邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的營商環(huán)境建設(shè)過程，應(yīng)注重設(shè)置反映企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新及企業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展等方面的相關(guān)指標(biāo)。

三是結(jié)合地區(qū)文化特色構(gòu)建指標(biāo)。我國各地歷史文化豐富且多元，如西藏地區(qū)可考慮建立傳統(tǒng)文化對企業(yè)營商影響的指標(biāo)；東北地區(qū)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)有關(guān)延邊文化對貿(mào)易影響的相關(guān)指標(biāo)等。

（三）加強(qiáng)從企業(yè)體感角度建立指標(biāo)體系

營商環(huán)境如何，市場主體最具有發(fā)言權(quán)。重視從企業(yè)視角對營商環(huán)境進(jìn)行評價(jià)，才是真正回歸營商環(huán)境建設(shè)的初衷。

一是圍繞著市場主體核心要素。改變政府政績導(dǎo)向，建議以市場主體感受作為優(yōu)化營商環(huán)境評價(jià)的主要依據(jù)，從企業(yè)感知視角設(shè)置更多指標(biāo)進(jìn)行營商環(huán)境評價(jià)。

二是采用大數(shù)據(jù)手段客觀全面反映企業(yè)感受。大數(shù)據(jù)可以從傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)渠道之外的多種維度，獲取海量的行為主體在無意情況下產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)分析能夠更真實(shí)地反映相關(guān)主體的意愿和偏好，為“客觀”地反映“主觀”感受提供了新的思路。

三是采用高頻數(shù)據(jù)及時(shí)反映企業(yè)感受。目前國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢變化加速，國家采取的政策舉措呈現(xiàn)出動(dòng)作更快的趨勢。高頻數(shù)據(jù)相比低頻數(shù)據(jù)而言，能夠更加適時(shí)地反映包括企業(yè)主體感受在內(nèi)的營商環(huán)境狀況，這也為相關(guān)部門及時(shí)高效調(diào)整政策舉措提供了便捷可行的手段。

（作者為國家信息中心學(xué)術(shù)辦副主任、高級經(jīng)濟(jì)師）