推進全過程人民民主在開發(fā)區(qū)的實施是發(fā)展全過程人民民主，延伸全鏈條、擴展全方位、推動全覆蓋的重要舉措。人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，開展、推進開發(fā)區(qū)人大工作，是新時代堅持好完善好運行好人民代表大會制度、發(fā)展全過程人民民主的題中應(yīng)有之義。2024年是全國人民代表大會成立70周年，也是開發(fā)區(qū)設(shè)立40周年。在這一歷史時刻，回顧人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立的歷史，總結(jié)歷史啟示、借鑒歷史經(jīng)驗，對推動人民代表大會制度理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新、推進人民代表大會制度在開發(fā)區(qū)的實施和開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋、發(fā)展全過程人民民主，有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立的過程，是推進馬克思主義政權(quán)建設(shè)理論中國化的過程，也是政權(quán)建設(shè)的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新過程。在這個過程中，形成了一些非常有價值的經(jīng)驗。概括起來，主要有以下幾個方面。

（一）堅持以馬克思主義為指導，推進馬克思主義政權(quán)建設(shè)理論中國化

1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會上的報告中指出：“馬克思主義必須和我國的具體特點相結(jié)合并通過一定的民族形式才能實現(xiàn)。馬克思列寧主義的偉大力量，就在于它是和各個國家具體的革命實踐相聯(lián)系的?！x開中國特點來談馬克思主義，只是抽象的空洞的馬克思主義?！盵1]1941年5月，毛澤東在《改造我們的學習》中指出：“中國共產(chǎn)黨的二十年，就是馬克思列寧主義的普遍真理和中國革命的具體實踐日益結(jié)合的二十年?！R克思列寧主義的普遍真理一經(jīng)和中國革命的具體實踐相結(jié)合，就使中國革命的面目為之一新。”[2]毛澤東在《〈農(nóng)村調(diào)查〉的序言和跋》《改造我們的學習》《整頓黨的作風》《反對黨八股》和《在延安文藝工作座談會上的講話》等一系列著作中，分析和批評理論脫離實際、主觀主義、教條主義和經(jīng)驗主義的危害，強調(diào)聯(lián)系中國革命實際學習和研究馬克思主義的重要性。黨的六屆六中全會根據(jù)毛澤東報告精神，在政治決議案中提出，“必須加緊認真地提高全黨理論的水平，自上而下一致地努力學習馬克思、恩格斯、列寧、斯大林的理論，學會靈活地把馬克思列寧主義及國際經(jīng)驗應(yīng)用到中國每一個實際斗爭中來”[3]。

毛澤東思想是馬克思主義中國化的偉大理論成果。毛澤東關(guān)于國體和政體的學說以及人民代表大會制度的構(gòu)想，是馬克思主義政權(quán)建設(shè)理論的中國化，在人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立過程中，為新民主主義革命時期黨領(lǐng)導政權(quán)建設(shè)指明了方向，為人民代表大會制度正式建立提供了科學的理論指導。

（二）堅持以人民為中心，突出政權(quán)建設(shè)的人民性

人民是以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人全部政治思想和政治實踐的出發(fā)點和落腳點。抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)參議會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的抗日民主政權(quán)的典型代表。1941年11月21日，毛澤東《在陜甘寧邊區(qū)參議會的演說》中指出：“共產(chǎn)黨是為民族，為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖，它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨。它的黨員應(yīng)該站在人民群眾之中，而決不應(yīng)該站在人民群眾之上?！盵4]在這次演說中，毛澤東從利益觀和行為要求闡明了共產(chǎn)黨領(lǐng)導的抗日民主政權(quán)的人民性，也就是以人民為中心，為人民謀利益，順應(yīng)民心民意，站穩(wěn)人民立場，和人民群眾打成一片，受人民監(jiān)督。1945年4月24日，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領(lǐng)導機關(guān)負責的一致性；這些就是我們的出發(fā)點?！薄皯?yīng)該使每個同志明了，共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準?！盵5]毫無疑問，這也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民進行政權(quán)建設(shè)的標準。

解放戰(zhàn)爭時期，政權(quán)的組織形式逐步由參議會向各界代表會、人民代表會議和人民代表大會轉(zhuǎn)變，這也是堅持以人民為中心的結(jié)果。1948年9月8日，毛澤東在中央政治局擴大會議上的報告中說：“我們是人民民主專政，各級政府都要加上‘人民’二字，各種政權(quán)機關(guān)都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，軍隊叫人民解放軍，以示和蔣介石政權(quán)的不同。我們有廣大的統(tǒng)一戰(zhàn)線，我們政權(quán)的任務(wù)是打倒帝國主義、封建主義和官僚資本主義，要打倒它們，就要打倒它們的國家，建立人民民主專政的國家?！盵6]在解放戰(zhàn)爭即將取得全面勝利前夕，毛澤東從政權(quán)的性質(zhì)、名稱和任務(wù)三個方面闡明了人民民主政權(quán)的人民性。

“人民”是一個歷史范疇，也是一個與“敵人”相對應(yīng)的政治范疇。在政治實踐中，中國共產(chǎn)黨人始終根據(jù)“人民”范圍的變化，領(lǐng)導人民進行政權(quán)建設(shè)，堅持政權(quán)的人民性?？谷諔?zhàn)爭時期，以是否贊成抗日為標準區(qū)分“人民”與“敵人”，凡是贊成抗日的都是人民，在邊區(qū)參議會選舉中，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，否則沒有。解放戰(zhàn)爭時期，在邀請各界代表會代表，推選各界人民代表會議代表和選舉人民代表大會代表中，以是否反對官僚資產(chǎn)階級、地主階級和國民黨反動派為標準，凡是反對的都是人民，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，否則沒有。在社會主義建設(shè)時期，以是否贊成、擁護和參加社會主義建設(shè)事業(yè)為標準，凡是贊成、擁護和參加的都是人民，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，否則沒有。

（三）堅持從實際出發(fā)，創(chuàng)新政權(quán)組織形式

巴黎公社是世界上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)。巴黎公社實行“議行合一”原則，公社是同時兼管立法和行政的機關(guān)，一切職位由普選的人擔任，隨時可以撤換。人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立的過程中，中國共產(chǎn)黨人既沒有完全采用巴黎公社的政權(quán)組織形式，也沒有照搬俄國和蘇聯(lián)的政權(quán)組織形式，更沒有不顧歷史條件限制馬上實行人民代表大會制度，而是根據(jù)巴黎公社經(jīng)驗的精神實質(zhì)，參照俄國和蘇聯(lián)經(jīng)驗，總結(jié)自身的歷史經(jīng)驗，在不同的歷史階段創(chuàng)建了符合當時實際的政權(quán)組織形式。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，為了最大限度地爭取和團結(jié)一切愛國力量抗日，中國共產(chǎn)黨將根據(jù)地政權(quán)由蘇維埃制改為“議會制”，為了響應(yīng)國民參政會關(guān)于建立各級民意機關(guān)的號召，根據(jù)國民政府《省臨時參議會組織條例》規(guī)定，將“議會”改名為“參議會”。解放戰(zhàn)爭時期，在新解放城市軍管制初期，采用各界代表會這種具有半政權(quán)性質(zhì)的組織形式[7]，在已經(jīng)完成土地改革和群眾已經(jīng)組織起來的縣、區(qū)、村，召開各界人民代表會議、人民代表會議或農(nóng)民代表會議。在新中國成立初期的民主建政運動中，在全國范圍內(nèi)實行人民代表會議制度，召開各級各界人民代表會議，在鄉(xiāng)村召開人民代表會議，逐步由各級人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)，在基層選舉條件成熟的地方進行基層選舉，召開人民代表大會，為在全國進行基層選舉和召開人民代表大會積累經(jīng)驗。

（四）堅持從實際出發(fā)，著眼于實際的民主

在人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立的過程中，中國共產(chǎn)黨始終堅持從實際出發(fā)，著眼于實際的民主。一是在權(quán)利分配上充分考慮和滿足各革命階級、階層和方方面面的參政要求和他們在政權(quán)中的地位，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量壯大革命隊伍，也就是毛澤東所說的“令敵人越來越少，令同志越來越多”[8]。二是由各邊區(qū)、各解放區(qū)和各地從實際出發(fā)，制定和實施切實可行的民主制度，把政權(quán)建設(shè)、黨的群眾路線、民主集中制與人民利益有機結(jié)合起來，使政權(quán)建設(shè)成為發(fā)揚民主、廣泛聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。三是充分考慮民主程序可行性。所謂民主程序，就是在一定的時間和空間范圍內(nèi)，采用一定的物質(zhì)手段和通過一定的行為方式行使民主權(quán)利的過程。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導政權(quán)建設(shè)中，從實際出發(fā)，堅持采用便于人民群眾行使權(quán)利的民主程序，開辟便于人民群眾行走的民主之路，使人民群眾獲得當家作主的真實體驗，切實感受到政權(quán)建設(shè)與自身利益的一致性。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨人把抗日戰(zhàn)爭與民主制度結(jié)合起來，采用民主的途徑和方式領(lǐng)導抗日戰(zhàn)爭，通過民主選舉建立邊區(qū)參議會，通過“三三制”最大限度地聯(lián)系、動員和組織邊區(qū)人民參加抗日。解放戰(zhàn)爭時期，在不同階段和不同地區(qū)，采用不同的政權(quán)組織形式和民主制度；在人民群眾組織起來后，由各界群眾推選代表，召開各界人民代表會議，逐步代行人民代表大會職權(quán)。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議召開，制定了共同綱領(lǐng)和中央人民政府組織法，中央人民政府委員會制定了省、市、縣人民代表會議組織通則等法律文件，規(guī)定“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)”，“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)”[9]。這也是從實際出發(fā)，著眼于實際的民主的結(jié)果。1953年，進行基層選舉和召開人民代表大會的條件已經(jīng)成熟，中央人民政府委員會通過了新中國第一部選舉法，鄧小平從選舉權(quán)的普遍性、平等性、選舉經(jīng)費和選舉程序等方面對選舉法（草案）作了說明，指出“我們《選舉法》的實質(zhì)，是著眼于實際的民主”[10]。

（五）堅持進行革命法制建設(shè)，用法制規(guī)范和推動政權(quán)建設(shè)

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨非常重視革命法制建設(shè)，在政權(quán)建設(shè)方面，先后制定和實施了大量的法律法規(guī)，用革命法制規(guī)范和推進政權(quán)建設(shè)。韓延龍、常兆儒所著的《革命根據(jù)地法制文獻選編》共收錄憲法性文件、選舉法規(guī)、政權(quán)機關(guān)組織法、刑事法規(guī)、訴訟法規(guī)、土地法規(guī)、勞動法規(guī)和婚姻法規(guī)681件。抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，各邊區(qū)、解放區(qū)制定的施政綱領(lǐng)、憲法原則、司法原則、人權(quán)保障條例等憲法性文件就有22個，選舉法規(guī)文件58個，政權(quán)機關(guān)組織法規(guī)文件75個。

新中國成立前夕中國人民政治協(xié)商會議制定的共同綱領(lǐng)和中央人民政府組織法、新中國成立后中央人民政府委員會制定的《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》、政務(wù)院制定的《大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》《區(qū)各界人民代表會議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》《省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會組織通則》等，對指導和推動我國初期的民主建政運動、規(guī)范人民民主政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

（六）堅持政策指導和經(jīng)驗指導相結(jié)合，充分發(fā)揮政策和經(jīng)驗的指導作用

所謂政策指導，就是通過政策的制定和實施，以及解答政策實施過程中遇到的問題，指導政權(quán)建設(shè)工作。在人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立過程中，中共中央對各根據(jù)地、邊區(qū)、解放區(qū)和各地的政權(quán)建設(shè)工作中遇到的問題和各種報告，作出了一系列指示1和批復2。與此同時，中共中央非常重視總結(jié)經(jīng)驗教訓，充分發(fā)揮經(jīng)驗教訓的指導和警示作用。隨著解放戰(zhàn)爭進程的加快，解放區(qū)面積迅速擴大，新解放區(qū)不斷增加，解放區(qū)之間的分割狀態(tài)逐步消失。領(lǐng)導和全面推進解放區(qū)政權(quán)建設(shè)已經(jīng)成為擺在中國共產(chǎn)黨人面前的一項重要任務(wù)。中央非常重視經(jīng)驗的指導價值，要求各根據(jù)地、邊區(qū)、解放區(qū)和各地注意總結(jié)政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗，并通過轉(zhuǎn)發(fā)、宣傳、推廣先進經(jīng)驗，推動全局工作。1949年8月30日，中共中央給各中央局、分局、各野戰(zhàn)軍電報，轉(zhuǎn)發(fā)華北局關(guān)于召開各界代表會議情況的報告，并要求新老解放區(qū)報告召開各界代表會議的情況[11]。1949年10月13日，毛澤東在轉(zhuǎn)發(fā)松江縣召開各界人民代表會議經(jīng)驗給中央各局負責人的電報中說：“如果一千幾百個縣都能開起全縣代表大會來，并能開得好，那就會對于我黨聯(lián)系數(shù)萬萬人民的工作，對于使黨內(nèi)外廣大干部獲得教育，都是極重要的。務(wù)望仿照辦理抓緊去做?！痹诮o饒漱石的電報中，還要求他“抓住松江經(jīng)驗，要華東各地省委、區(qū)黨委、地委負責同志，親自出席若干縣，取得經(jīng)驗，以利推廣”[12]。

中共中央還轉(zhuǎn)發(fā)了一些地方的報告和經(jīng)驗材料，指導解放區(qū)和新中國成立后各地的政權(quán)建設(shè)工作。1949年11月2日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)西北局關(guān)于長安縣各界代表會議經(jīng)驗的通報，認為長安縣的各界代表會議和農(nóng)民代表會議“開得比較好，其中的經(jīng)驗可供各地參考”[13]。1950年1月7日，中共中央向各中央局、分局轉(zhuǎn)發(fā)了華北局關(guān)于各界人民代表會議的報告，在肯定各界代表會議成績和經(jīng)驗的同時，對于報告中講到的關(guān)于黨員的各種錯誤行動，如存在關(guān)門主義情緒，無故缺席會議，會上意見爭執(zhí)不下，在會上胡說八道等，“望注意教育和糾正”[14]。1950年1月15日，中共中央向各中央局、分局轉(zhuǎn)發(fā)了西北局關(guān)于甘肅省臨洮縣人民代表會議的報告，認為臨洮縣人民代表會議的缺點是知識分子代表占70%，工農(nóng)和其他成分代表占少數(shù)，“代表主要追問財政問題，對剿匪、反惡霸、生產(chǎn)等問題不聞不問”等，這些缺點“值得今后注意”[15]。

（七）堅持圍繞黨的中心工作推進政權(quán)建設(shè)

在領(lǐng)導新民主主義革命過程中，由于國際國內(nèi)形勢發(fā)展和主要矛盾的變化，黨在不同歷史時期的主要任務(wù)和中心工作也會產(chǎn)生相應(yīng)的變化。在人民代表大會從構(gòu)想到正式建立過程中，中國共產(chǎn)黨始終堅持從實際出發(fā)領(lǐng)導政權(quán)建設(shè)，把政權(quán)建設(shè)與黨的主要任務(wù)和中心工作緊密結(jié)合起來，通過政權(quán)建設(shè)領(lǐng)導和推動全局工作。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，民族矛盾上升為國內(nèi)主要矛盾，黨的中心任務(wù)是爭取和團結(jié)一切愛國民主力量，建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，反抗日本帝國主義侵略，實現(xiàn)民族獨立和人民解放。圍繞這一中心任務(wù)，中國共產(chǎn)黨及時將根據(jù)地政權(quán)形式由蘇維埃制改為議會制，建立抗日民主政權(quán)，將“工農(nóng)民主”改為“一般民主”，把政權(quán)建設(shè)和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)有機結(jié)合起來，吸收除漢奸賣國賊外的一切愛國民主力量抗日。

解放戰(zhàn)爭時期，國內(nèi)的主要矛盾是中國人民與帝國主義、封建主義、官僚資本主義的矛盾。前述矛盾集中表現(xiàn)為中國人民同以蔣介石為代表的國民黨反動派的矛盾。黨的中心任務(wù)是“打倒蔣介石，解放全中國”，即推翻以蔣介石為代表的國民黨反動派的統(tǒng)治，建立人民民主政權(quán)，實現(xiàn)人民統(tǒng)治。這一時期，老解放區(qū)的政權(quán)組織形式由參議會轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘缛嗣翊頃h，新解放區(qū)軍事管制初期建立具有半政權(quán)性質(zhì)的各界代表會轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘缛嗣翊頃h。通過召開各界代表會和各界人民代表會議，密切黨和臨時政府同各界群眾的聯(lián)系，把人民群眾組織起來，開展土地改革、發(fā)展生產(chǎn)和支援前線等工作，推進解放戰(zhàn)爭進程，奪取解放戰(zhàn)爭全面勝利。

新中國的成立，標志著人民民主國家政權(quán)的建立。新中國成立初期，大規(guī)模的軍事行動還沒有結(jié)束，土地改革仍在進行中，很多地方的人民群眾還沒有組織起來，敵特分子還沒有肅清，土匪還沒有完全剿滅，新生的人民民主國家政權(quán)面臨各種內(nèi)外挑戰(zhàn)。新中國成立初期的社會主要矛盾是“中國人民同三大敵人（帝國主義、封建主義、官僚資本主義）殘余勢力之間的矛盾”1。黨的中心任務(wù)是繼續(xù)完成新民主主義革命任務(wù)，鞏固新生的人民民主國家政權(quán)，為實現(xiàn)新民主主義革命向社會主義革命過渡創(chuàng)造條件。為此，新中國成立初期開展了民主建政、土地改革、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命和“三反”“五反”運動，將政權(quán)建設(shè)與黨的中心工作緊密結(jié)合起來。

（八）堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導與充分發(fā)揮各地積極性和創(chuàng)造性相結(jié)合

人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立的過程，也是堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導與充分發(fā)揮地方（根據(jù)地、邊區(qū)、解放區(qū)和省級單位）的積極性和創(chuàng)造性的過程。中央統(tǒng)一領(lǐng)導的主要體現(xiàn)在思想領(lǐng)導、政治領(lǐng)導和組織領(lǐng)導上，也就是用馬列主義毛澤東思想統(tǒng)一全黨思想，指導中國革命和建設(shè)，對全局性的重大問題作出決策部署，確定政權(quán)建設(shè)的目標和任務(wù)，制定干部政策和任用各地主要領(lǐng)導干部。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各地的積極性和創(chuàng)造性。

各地從實際出發(fā)，圍繞中央的決策部署創(chuàng)造性地開展工作?？谷諔?zhàn)爭時期，為了適應(yīng)國共合作需要，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量抗日，中央決定將“革命根據(jù)地”（蘇區(qū)）改為“邊區(qū)”，“蘇維埃”改為“參議會”，將“工農(nóng)民主政府”改為“邊區(qū)政府”。各地根據(jù)自身的實際情況，制定和實施施政綱領(lǐng)，參議會或參議員選舉條例，選舉委員會組織規(guī)程，邊區(qū)參議會及邊區(qū)各級參議會組織條例，邊區(qū)、市、縣、區(qū)、村政府組織條例等法規(guī)制度，落實中央的戰(zhàn)略決策部署。為了更好地落實“三三制”，一些地方還制定了抗日軍、機關(guān)團體、工會及工廠工人xqfMUBXTi0dbDzMPgmjWwg==、商界、婦女團體、文化團體、新聞界等具有界別性質(zhì)的選舉辦法[16]。解放戰(zhàn)爭時期，在邊區(qū)繼續(xù)實行參議會制并逐步向人民代表會議轉(zhuǎn)型，在新解放的市縣，在軍管制初期召開各界代表會，隨后逐步向各界人民代表會議過渡。新中國成立初期，徹底完成參議會向人民代表會議轉(zhuǎn)變，普遍召開人民代表會議。一些條件成熟地方，可以進行基層普選，召開人民代表大會。這些都是中央根據(jù)形勢的發(fā)展，對政權(quán)建設(shè)作出的決策部署。各地從實際出發(fā)，制定和實施適合本地情況的制度，采取各種措施落實中央的決策部署。

開發(fā)區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，在改革開放中不斷發(fā)展。全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，推進全過程人民民主在開發(fā)區(qū)的實施，是延伸全鏈條、擴展全方位、推動全覆蓋的重要舉措。中國開發(fā)區(qū)的人大工作，如果從1993年浦東新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處掛牌成立算起2，已經(jīng)走過了31年路程。31年來開發(fā)區(qū)人大工作的覆蓋范圍逐步擴大，在堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展全過程人民民主中發(fā)揮了重要作用。但由于開發(fā)區(qū)的復雜性以及其他各方面原因，開發(fā)區(qū)人大工作還面臨著頂層設(shè)計不到位、制度供給不足、機構(gòu)編制短缺等問題。這些問題應(yīng)當在進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化過程中得到解決。人民代表大會制度從構(gòu)想到正式建立的歷史經(jīng)驗，對推進開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋和人大工作創(chuàng)新，無疑有諸多重要的啟示。

1.堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋。要以改革創(chuàng)新精神和勇于擔當?shù)呢熑胃?、使命感，從實際出發(fā)，采取切實可行的措施，克服開發(fā)區(qū)人大工作面臨的困難，應(yīng)對開發(fā)區(qū)人大工作面臨的挑戰(zhàn)，推進開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋，推動人民代表大會制度在開發(fā)區(qū)的有效實施。

2.堅持以人民為中心，推進開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋?？梢哉f設(shè)立開發(fā)區(qū)是堅持以人民為中心的重要舉措，開發(fā)區(qū)是堅持以人民為中心的產(chǎn)物，也是堅持以人民為中心的重要體現(xiàn)。全國人大常委會可以在借鑒歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把推進開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋作為拓展人大工作領(lǐng)域、豐富人大工作內(nèi)容、發(fā)展全過程人民民主的重要措施列入工作日程。

3.堅持從實際出發(fā)，積極推進開發(fā)區(qū)人大工作創(chuàng)新。從全局看，開發(fā)區(qū)人大工作狀況差異較大。到目前為止，還沒有發(fā)現(xiàn)適合所有開發(fā)區(qū)的人大工作模式，開發(fā)區(qū)人大工作創(chuàng)新的空間還非常大。各級人大和各級各類開發(fā)區(qū)應(yīng)當抓住影響開發(fā)區(qū)工作全局的關(guān)鍵問題，也就是對推進開發(fā)區(qū)人大工作具有阻礙的瓶頸問題，在黨委的領(lǐng)導下，積極推進開發(fā)區(qū)人大工作創(chuàng)新，推動開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋和人民代表大會制度在開發(fā)區(qū)的有效實施。

4.堅持國家立法和地方立法并舉，推進開發(fā)區(qū)人大工作的法制化。開發(fā)區(qū)人大工作的國家立法和地方立法，還面臨著一些實際困難，但不能因為困難而卻步。只有勇于面對困難、正視困難，才能克服困難。建議全國人大常委會進行開發(fā)區(qū)人大工作立法調(diào)研，了解和掌握全國各地開發(fā)區(qū)人大工作情況，研究分析開發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)驗和地方法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，確定立法思路，制訂立法方案，啟動立法程序。在國家立法出臺之前，全國人大有關(guān)部門應(yīng)該先行出臺關(guān)于開發(fā)區(qū)人大工作的指導性文件，地方各級人大常委會可以從本地實際出發(fā)，在總結(jié)本地實踐經(jīng)驗和借鑒其他地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定地方性法規(guī)、指導意見和工作制度，為開發(fā)區(qū)人大工作提供法規(guī)制度依據(jù)。

5.堅持“四個指導”相結(jié)合，注重發(fā)揮政策和經(jīng)驗的指導作用。“四個指導”即理論指導、法律指導、政策指導和經(jīng)驗指導。目前，地方人大可以根據(jù)地方組織法第三十三條規(guī)定設(shè)立開發(fā)區(qū)委員會，地方人大常委會可以根據(jù)地方組織法第五十九條的規(guī)定設(shè)立開發(fā)區(qū)人大工作委員會，但法律依據(jù)不像人大地區(qū)工委和街工委那樣明確，實施起來感覺底氣不足。在國家立法還一時難以到位的情況下，建議全國人大常委會或者全國人大常委會的有關(guān)機構(gòu)、工作部門出臺相關(guān)政策，通過政策規(guī)范和指導開發(fā)區(qū)人大工作。全國開發(fā)區(qū)人大研究會在開發(fā)區(qū)人大工作理論研究和經(jīng)驗交流方面做了大量工作，但影響力是有限的。建議全國人大常委會進一步關(guān)注開發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)驗，通過機關(guān)刊物和簡報等刊發(fā)和推介開發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)驗，指導和推動全局工作。

6.堅持黨的領(lǐng)導，圍繞中心服務(wù)大局。推進開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋，推動人民代表大會制度在開發(fā)區(qū)的有效實施，與中國式現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)要求是一致的，是堅持“三者有機統(tǒng)一”、圍繞中心服務(wù)大局的重要舉措。對推進開發(fā)區(qū)人大工作的設(shè)想和措施以及對全局工作具有重要價值和意義，人大要向黨委講具體、講清楚、講充分，積極主動爭取黨委的領(lǐng)導和支持，而不是等待黨委來了解、來領(lǐng)導、來支持。

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1中央指導政權(quán)建設(shè)的指示類政策文件主要有：1.《中央關(guān)于抗日民主政權(quán)的階級實質(zhì)問題的指示》（1940年2月1日）；2.《中央關(guān)于東江游擊區(qū)建立抗日民主政權(quán)問題給林平的指示》（1944年1月31日）；3.《中央關(guān)于憲政問題的指示》（1944年3月1日）；4.《中央關(guān)于精兵簡政問題的指示》（1946年3月6日）；5.《中央批轉(zhuǎn)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》（1947年11月12日）；6.《中央工委關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》（1947年11月28日）；7.《中央工委關(guān)于樹立貧雇農(nóng)在土改中的領(lǐng)導及召開各級代表會等問題給晉綏分局的指示》（1947年12月18日）；8.《中央工委關(guān)于階級分析問題的指示》（1947年12月31日）；9.《關(guān)于邊區(qū)政權(quán)性質(zhì)給邯鄲局的指示》（1948年1月16日）；10.《中央關(guān)于三三制政權(quán)問題的指示》（1948年5月31日）；11.《中央關(guān)于地主富農(nóng)選舉權(quán)問題的指示》（1948年7月19日）；12.《中央關(guān)于地主、舊富農(nóng)的選舉權(quán)與被選舉權(quán)問題的指示》（1948年10月16日）；13.《中央關(guān)于新解放城市中組織各界代表會的指示》（1948年11月30日）；14.《中央關(guān)于縣、村人民代表會議的指示》（1948年12月20日）；15.《中央關(guān)于迅速召開各界代表會議和人民代表會議給各中央局、分局的指示》（1949年7月31日）；16.《中央關(guān)于各縣均應(yīng)開縣各界代表會議的指示》（1949年8月25日）；17.《中共中央關(guān)于三萬以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會議的指示》（1949年8月26日）；18.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)察哈爾省各界代表會議報告的指示》（1949年9月2日）；19.《中共中央關(guān)于人民代表大會同各界人民代表會議的區(qū)別給東北局的指示》（1949年9月23日）；20.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)浙江省委關(guān)于召開縣各界人民代表會議的指示》（1949年10月22日）；21.《中共中央關(guān)于召開各級黨代表會議與黨代表大會問題給東北局的指示》（1949年11月2日）；22.《必須充分注意召開市縣各界人民代表會議》（1949年11月27日）；23.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)甘肅省委關(guān)于召開全省首屆農(nóng)民代表會議的指示》（1950年2月4日）；24.《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)西南局關(guān)于召開各界人民代表會議的指示》（1950年3月2日）；25.《中共中央關(guān)于甘肅首屆農(nóng)代會情況給西北局的指示》（1950年4月30日）；26.《中共中央關(guān)于土改中劃分農(nóng)村階級成分只計算土地農(nóng)業(yè)收入及副業(yè)收入的指示》（1951年1月31日）；27.《中共中央下發(fā)關(guān)于劃分農(nóng)村階級成分的補充規(guī)定（草案）的通知》（1951年3月7日）。

1王樹人：《筒論建國初期我國社會的主要矛盾》，《華東石油學院學報（社會科學版）》1986年第2期。關(guān)于新中國成立初期的社會主要矛盾，還有以下不同看法：一是無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級 、社會主義與資本主義之間的矛盾；二是中國經(jīng)濟的極端落后的現(xiàn)實和中共要確保人民大眾最基本的物質(zhì)生活條件，鞏固新民主主義社會形態(tài)和中共政權(quán)，并為進入社會主義社會創(chuàng)造必要的經(jīng)濟基礎(chǔ)的目標之間的矛盾；三是無產(chǎn)階級同資產(chǎn)階級之間的矛盾；等等。

2從檢索的情況看，浦東新區(qū)最早設(shè)立人大工作機構(gòu)。1993年初，上海市第九屆人大常委會第四十次會議決定，在浦東新區(qū)人民代表大會成立以前，建立浦東新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處。同年5月17日，浦東新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處掛牌成立。參見《上海人大月刊》1993年第7期，第11頁。

②批復類的文件主要有：周恩來《對關(guān)于召開北平市各界代表會議報告的批評》（1949年8月1日）、《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)華東局關(guān)于惡霸定義問題的電報》（1949年11月19日）、《中共中央關(guān)于上海第二屆各界代表會協(xié)商委員會人數(shù)與職權(quán)問題給華東局的批復》（1949年11月24日）、《中共中央關(guān)于封建富農(nóng)土改后政權(quán)權(quán)利問題給東北局的批復》（1949年12月3日）、《中共中央關(guān)于各界人民代表會議協(xié)商委員會組織問題給華東局的批復》（1949年12月4日）、《中共中央關(guān)于同意華中局答復河南所提劃分農(nóng)村階級問題的批復》（1949年12月9日）、《中共中央關(guān)于同意河南省召開省各界人民代表會議給中南局的批復》（1950年1月1日）、《中共中央關(guān)于修改山東分局1950年土地改革計劃（草案）的復電》（1950年1月28日）、《中共中央關(guān)于同意西安市第四次各界人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)給西北局的批復》（1950年2月17日）、《中共中央關(guān)于上海市第三次各界人民代表會議開幕詞給上海市委的批復》（1950年4月10日）、《中共中央關(guān)于同意宣傳在土改中不動富農(nóng)土地和財產(chǎn)的政策給中南局等的批復》（1950年4月20日）、《中共中央關(guān)于劃分中農(nóng)與富農(nóng)成分問題給中南局的批復》（1950年10月26日）、《中共中央批轉(zhuǎn)中南局關(guān)于廣西省委所詢劃分階級中幾個問題的批復》（1950年12月19日）、《中共中央關(guān)于北京市第三屆各界人民代表會議擬解決問題給北京市委的批復》（1951年2月24日）、《中共中央關(guān)于高利貸者的階級成分劃分及待遇問題給中南局的批復》（1951年2月26日）、《中共中央關(guān)于同意城市政權(quán)組織方案給東北局的批復》（1951年5月16日）。

作者簡介：袁達毅，北京市人民代表大會制度理論研究會學術(shù)委員、中共北京市委黨校教授。作者提交會議的論文原文22000字，因版面所限，本刊發(fā)表時作了大幅度的刪減、壓縮。