摘 要：為推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，除須構(gòu)建“良法”，還應(yīng)實(shí)行“善治”。因此，提升國家安全能力是當(dāng)前亟需關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題，而中國式現(xiàn)代化政策內(nèi)容與國家能力的類型化理論能夠?yàn)槠涮峁┮欢ㄖ敢?。國家安全能力的中國式現(xiàn)代化規(guī)劃提出，中國應(yīng)著重防范重點(diǎn)重大國家安全風(fēng)險(xiǎn)，并在完善國家的元治理主體角色之外壓實(shí)社會(huì)共同責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)海外安全保障，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。依循國家能力的類型化理論，具體的政策任務(wù)則分別對(duì)應(yīng)著提升國家針對(duì)國家安全事務(wù)的統(tǒng)籌分配能力，強(qiáng)化國家與社會(huì)的協(xié)作能力以及發(fā)展國家在國際社會(huì)之中的交流合作能力與應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭能力。為達(dá)成以法治路徑實(shí)現(xiàn)國家安全能力的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)，首先，須在中央國家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下提升國家安全治理體制和治理機(jī)制的法治化水平；其次，應(yīng)繼續(xù)落實(shí)民主立法，在專門立法中對(duì)“國家安全”概念不斷加以清晰化，從而增進(jìn)協(xié)作治理的法治化；最后，還應(yīng)通過積極參與國際規(guī)則的制定和國際司法程序的適用來推進(jìn)全球治理的法治化。

關(guān) 鍵 詞：國家安全；中國式現(xiàn)代化；國家能力

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）0047-10

黨的二十大報(bào)告提出，要“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定”［1］，這一任務(wù)是在黨的十八屆三中全會(huì)所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策基礎(chǔ)上，就國家安全這一具體治理領(lǐng)域所提出的針對(duì)性要求，承繼了黨的十八大以來黨中央對(duì)于國家安全理論和國家安全政策的創(chuàng)新與實(shí)踐，與總體國家安全觀有著一脈相承的聯(lián)系，又是在“中國式現(xiàn)代化”新概念下進(jìn)行的新的闡發(fā)。囿于規(guī)范分析的主流研究范式，法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ趪野踩难芯慷嘁姙閷?duì)國家安全體系的探討，從體系完備、內(nèi)容先進(jìn)的目標(biāo)出發(fā)來探求良法的建構(gòu)，如有學(xué)者從宏觀的國家安全法律制度體系著手，就國家安全的法律概念［2］、《國家安全法》的體系地位［3］、國家安全法律體系建設(shè)［4］等話題開展法學(xué)研究；亦有學(xué)者從微觀的國家安全領(lǐng)域出發(fā)，研究外國投資的國家安全審查制度［5］、網(wǎng)絡(luò)安全制度［6］、《刑法》危害國家安全罪的解釋適用［7］，等等。與良法相對(duì)，針對(duì)國家安全能力的“善治”研究較為有限。為踐行黨的二十大“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”的指導(dǎo)方針，筆者從國家安全能力的中國式現(xiàn)代化角度入手，在法治軌道上探討其中所蘊(yùn)含的政策意涵、理論要素和實(shí)踐策略。

一、國家安全能力現(xiàn)代化的政策意涵

中國式現(xiàn)代化要求堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、發(fā)展全過程人民民主、豐富人民精神世界、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、促進(jìn)人與自然和諧共生、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、創(chuàng)造人類文明新形態(tài)。結(jié)合黨的二十大報(bào)告有關(guān)“增強(qiáng)維護(hù)國家安全能力”部分的闡釋，筆者認(rèn)為，推進(jìn)國家安全能力現(xiàn)代化所布置的關(guān)鍵工作內(nèi)容至少可歸納為三方面：

（一）防范重點(diǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)

黨的二十大報(bào)告在要求貫徹總體國家安全觀以外，在“增強(qiáng)維護(hù)國家安全能力”部分特別強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)領(lǐng)域的安全能力建設(shè)和防范化解重大、系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)等能力，這種抓主要矛盾的思路是現(xiàn)代化國家安全能力所必須具備的特質(zhì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)安全問題的系統(tǒng)性、全面性令國家應(yīng)接不暇，國家安全是國家力量運(yùn)作的核心領(lǐng)域，而這一核心當(dāng)中還有關(guān)鍵、重點(diǎn)與其他事務(wù)之分，因此須將有限的治理能力進(jìn)行合理分配。中國式現(xiàn)代化的全過程人民民主目標(biāo)符合正義與倫理的根本要求，但利益相關(guān)主體參與制度化政治程度的加深也必將引發(fā)決策的分散化問題，這便在民主之外要求集中，在程序正義價(jià)值之外要求效率，在社會(huì)治理之外要求國家的“元治理”，方能針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重大風(fēng)險(xiǎn)分配更多資源，經(jīng)受住國家安全考驗(yàn)，進(jìn)而保障發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）壓實(shí)社會(huì)共同責(zé)任

國家安全是全社會(huì)的共同責(zé)任，應(yīng)由全體人民共同維護(hù)。在全過程人民民主“一切為了人民、一切依靠人民”的指導(dǎo)原則之下，國家與社會(huì)的發(fā)展、治理和安全事務(wù)均須依靠人民力量來進(jìn)行。這在政治話語中呈現(xiàn)為民主決策的群眾觀點(diǎn)和群眾路線，在理論和制度實(shí)踐話語中則表述為國家治理和社會(huì)治理，尤其是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。在實(shí)踐國家安全的全社會(huì)共同責(zé)任過程中，作為元治理主體的國家須從各個(gè)利益相關(guān)方集合不同意見，并與之溝通協(xié)商。因此為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，促進(jìn)對(duì)話，全面的國家安全教育為政社協(xié)作過程的環(huán)節(jié)之一。在此過程中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌發(fā)展和安全能力、全民的國家安全意識(shí)和素養(yǎng)也自然會(huì)得到提升，令信息化、商業(yè)模式創(chuàng)新等發(fā)展要素不致因其在科技和經(jīng)濟(jì)上的進(jìn)步性而取得絕對(duì)合法性，其對(duì)于國家安全和社會(huì)秩序的風(fēng)險(xiǎn)層面能夠?yàn)檎凸娝斫?。?］在社會(huì)意見和社會(huì)力量的加入之下，國家安全事務(wù)便不易陷入“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，政府行為亦能得到有效的社會(huì)監(jiān)督，走上良性的政府能力發(fā)展道路。

（三）加強(qiáng)海外安全保障

推動(dòng)人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建以保障我國國家、公民和法人的主權(quán)、安全與海外合法權(quán)益為起點(diǎn)，因而海外安全保障能力建設(shè)應(yīng)在國際主義的視野下維護(hù)本國利益，以合作共贏作為國際交往的目標(biāo)和國際爭端解決的指導(dǎo)理念，在維護(hù)自身利益的同時(shí)兼顧別國合法合理利益，從而實(shí)現(xiàn)全球共同的和平與發(fā)展目標(biāo)。［9］近年來，許多熱點(diǎn)事件集中考驗(yàn)了我國在反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”的過程中運(yùn)用外交手段與國際法的能力。人類命運(yùn)共同體行為邏輯的貫徹需要高超的國際關(guān)系、國際政治和國際法智慧，從而在整體性國際體系、國際機(jī)制、國際規(guī)則的創(chuàng)立與改革，以及具體個(gè)案的談判和法律程序中維護(hù)我國權(quán)益與國際社會(huì)的共同利益。

二、國家安全能力的類型建構(gòu)

由于國家安全能力現(xiàn)代化政策的制定嵌入在其歷史源流和整體的政策背景之中，對(duì)其具體意涵的理解可以根據(jù)相關(guān)政策與歷史背景進(jìn)行。而若要深入政策理念把握其內(nèi)在本質(zhì)，仍須系統(tǒng)探究這一新政策的理論意義。在此，國家能力的類型化理論提供了理論來源。

（一）國家能力類型化理論

歐美學(xué)術(shù)界曾經(jīng)歷兩次國家理論復(fù)興浪潮：20世紀(jì)60年代中期西歐新馬克思主義學(xué)派興起的資本主義國家研究，以及20世紀(jì)70年代晚期歐美學(xué)術(shù)界的“找回國家”研究。［10］在“找回國家”運(yùn)動(dòng)之后，國家自主性、國家能力理論得到了系統(tǒng)闡釋?；貧w國家學(xué)派代表人物斯考克波把國家目標(biāo)與社會(huì)意志區(qū)分開，從國家自主性出發(fā)定義國家能力，即國家實(shí)施一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)時(shí)的能力，尤其需要考察其遭遇強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)的現(xiàn)實(shí)或潛在的反對(duì)，或者是面臨不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)的情況。［11］福山的國家能力觀源于其國家構(gòu)建理論，是指政府在其有限的職能和目標(biāo)范圍內(nèi)，制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力，將之等同于國家制度能力。［12］最早將國家能力理論引介至中國的學(xué)者王紹光和胡鞍鋼認(rèn)為：“國家能力是指國家將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力?！保?3］總之，中外學(xué)者對(duì)于國家能力的定義較為一致，可以概括為：國家制定和執(zhí)行公共政策以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力。

為從宏觀而抽象的概念闡釋進(jìn)入中觀和微觀的實(shí)證研究與比較，國家能力理論生發(fā)出了有關(guān)能力類型與衡量標(biāo)準(zhǔn)的研究。概括而言，國家能力主要由三部分構(gòu)成：韋伯式專業(yè)化科層制政府的自身能力，國家與社會(huì)的協(xié)作能力，以及國家與他國的競(jìng)爭與合作能力。例如：“新國家主義者”代表維斯和霍布森認(rèn)為，國家能力包含滲透能力、汲取能力和協(xié)商能力三個(gè)維度。［14］漢森和西格曼提出，汲取能力、強(qiáng)制能力、行政能力是實(shí)現(xiàn)當(dāng)代國家之最低程度功能所必需。［15］還有學(xué)者總結(jié)了英語文獻(xiàn)中的國家能力要素，“國家能力是指下列國家實(shí)力中的一種或組合：強(qiáng)制/軍事實(shí)力；財(cái)政實(shí)力；行政/執(zhí)行實(shí)力；改革/工業(yè)化實(shí)力；聯(lián)系社會(huì)/維持領(lǐng)土范圍實(shí)力；法治實(shí)力；政治實(shí)力”［16］。

在共同的學(xué)術(shù)源流基礎(chǔ)上，中外學(xué)者對(duì)國家能力涵義的理解十分相似，對(duì)其所含類型的詮釋亦存在一定交叉。如王紹光和胡鞍鋼將國家能力概括為四種：汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力。［17］二十多年后，王紹光又將其發(fā)展為八項(xiàng)能力，即強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合能力。［18］除此之外，黃清吉的觀點(diǎn)具有一種空間全面性，他將國家能力劃分為國家與社會(huì)關(guān)系維度和國際體系維度，前者包含資源積聚、社會(huì)沖突控制、經(jīng)濟(jì)管理與公共服務(wù)、以經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)治階級(jí)的力量為依托完善國家體制的能力，后者包括維護(hù)主權(quán)與領(lǐng)土不受侵害、參與創(chuàng)建國際機(jī)制的能力、相對(duì)他國提升自身力量的能力。［19］

由于不同類型的國家能力之間具有不平衡性，個(gè)別領(lǐng)域能力的強(qiáng)弱無法代表整體的國家能力水平，反之亦然，因而國家能力的類型化本身以及基于類型化的現(xiàn)象整合與對(duì)比成為該領(lǐng)域的基本研究對(duì)象和研究方式。對(duì)于國家能力的類型化解釋通常取決于研究者的特定學(xué)術(shù)方向所涉及的部分國家行為［20］，如我國環(huán)境信訪研究中有關(guān)國家執(zhí)法能力的探討［21］，基層社會(huì)管理研究中對(duì)于國家滲透能力、動(dòng)員能力和整合能力的討論［22］，等等。

（二）國家安全能力類型化

國家能力的類型化理論對(duì)于現(xiàn)代化的國家安全能力建設(shè)具有借鑒意義。聯(lián)系國家安全能力現(xiàn)代化的豐富政策意涵，我們并不將國家安全能力視為一種特定的國家能力類型，而將其視為國家安全這一特定領(lǐng)域所必需的國家能力集合，其中所包含的能力類型包括但不限于統(tǒng)籌分配能力、國家與社會(huì)的協(xié)作能力、國際合作競(jìng)爭能力。

⒈統(tǒng)籌分配能力。國家能力理論建立在韋伯的科層制理論基礎(chǔ)上，將“法制型理性官僚制”作為現(xiàn)代國家的基本配置。［23］該理論指出，在國家構(gòu)建過程中構(gòu)筑運(yùn)行順暢、靈活高效的體制機(jī)制、選拔培養(yǎng)忠誠且有技能的官員是國家賴以履行其職能、實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的前提。［24］［25］除了對(duì)人的動(dòng)員，還需要分配能力來實(shí)施對(duì)物資的動(dòng)員。分配能力，即國家以特定方式配置或運(yùn)用資源的能力，是其有效運(yùn)用有限的物質(zhì)資源實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的能力，通常使用財(cái)政支出數(shù)據(jù)來進(jìn)行衡量。［26］［27］重點(diǎn)領(lǐng)域的國家安全能力建設(shè)步驟可分為：厘清重點(diǎn)領(lǐng)域——制定有效的平時(shí)與應(yīng)急管理體制機(jī)制——優(yōu)先分配人力物力資源。國家需要一定的統(tǒng)籌能力在紛繁復(fù)雜的國家治理事務(wù)中設(shè)定立法計(jì)劃的優(yōu)先級(jí)別，在法律草案的撰寫中突出重點(diǎn)，在具體的行政裁量過程中區(qū)分輕重緩急，并在各個(gè)階段分配與事務(wù)重要程度相匹配的資源。因此，統(tǒng)籌分配能力的構(gòu)建主要關(guān)涉黨和國家機(jī)構(gòu)自身工作人員的專業(yè)能力和工作體制的內(nèi)部協(xié)調(diào)性，從而保證公權(quán)力機(jī)關(guān)能夠依托民主程序作出正確決定，并將該決定通過組織機(jī)構(gòu)、以制度內(nèi)機(jī)制或制度預(yù)留的例外機(jī)制加以有效實(shí)施。

⒉國家與社會(huì)協(xié)作能力。一國之內(nèi)，國家所能動(dòng)員的力量不僅指的是政府能力，還包括社會(huì)支持能力。［28］在此意義上，政社協(xié)作能力即為邁克爾·曼所描述的基礎(chǔ)性國家權(quán)力：專制權(quán)力是國家精英不與市民社會(huì)群體作制度性協(xié)商便自行行動(dòng)的權(quán)力；與此相對(duì)，基礎(chǔ)權(quán)力則是國家通過“貫穿”市民社會(huì)，在其地域范圍內(nèi)有效執(zhí)行國家政策、協(xié)調(diào)社會(huì)生活的制度能力。［29］在現(xiàn)代化的國家安全能力建設(shè)中，國家與社會(huì)的協(xié)作能力是指以維護(hù)國家安全為目的，動(dòng)員和組織體制外的社會(huì)組織、企業(yè)和公民力量，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、形成合力的能力。具有較強(qiáng)協(xié)作能力的國家應(yīng)能夠通過深入滲透社會(huì)組織、企業(yè)和公民內(nèi)部，與其開展制度性協(xié)商、談判與協(xié)作，從而在社會(huì)力量的幫助下實(shí)現(xiàn)共同的安全目標(biāo)。其既屬整體性國家政社協(xié)作能力之一部分，也具有國家安全領(lǐng)域工作的特殊性。因此，在黨組織的人員與組織嵌入、國家給予社會(huì)正負(fù)兩方面激勵(lì)來實(shí)施社會(huì)動(dòng)員等一般性措施之外，還需要額外工作，首當(dāng)其沖的是國家治理的合法化與總體國家安全觀的濡化工作。這是因?yàn)榕c市場(chǎng)監(jiān)督管理、社會(huì)治安管理等日常性、具體化治理事務(wù)相比，國家安全更加類似于“國家利益”“社會(huì)公共利益”等較為抽象的治理理由，也更加難以把握，因而“國家安全”概念本身引發(fā)了相當(dāng)多的疑惑與爭議，這對(duì)于國家取得社會(huì)協(xié)作產(chǎn)生了不利影響。［30］故而，必須首先使國家和社會(huì)對(duì)國家安全的具體含義擁有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，方能減少分歧，提供更加明確的行為預(yù)期。

⒊國際合作競(jìng)爭能力。國家“站在國內(nèi)社會(huì)政治秩序與跨國關(guān)系二者的交叉面上”“努力謀求生存并取得相對(duì)于其他國家的優(yōu)勢(shì)地位”［31］，這既是有關(guān)國家生存與發(fā)展條件的基本事實(shí)，也為國家能力理論的出發(fā)點(diǎn)。在國家自身的制度構(gòu)建上，國際戰(zhàn)爭與殖民活動(dòng)破壞了一些國家的原有治理能力，來自戰(zhàn)爭與競(jìng)爭的壓力、國際援助和對(duì)于外國制度的主動(dòng)模仿亦使一部分國家得到了重塑。［32］在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，國家從國際社會(huì)引進(jìn)技術(shù)、資金等資源以協(xié)助企業(yè)發(fā)展，亦根據(jù)國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和市場(chǎng)變化調(diào)整其政策。［33］這一切均有關(guān)或依賴于國家與國際社會(huì)的交流合作能力，以及國家應(yīng)對(duì)他國競(jìng)爭、挑戰(zhàn)之能力。與國家構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，國家安全領(lǐng)域的對(duì)外面向更加不言而喻。由于國際社會(huì)主要認(rèn)可國家而不是國內(nèi)個(gè)體的主體地位，個(gè)體在國際社會(huì)中不具有與國家平等協(xié)商或開展對(duì)抗的實(shí)力，國家須強(qiáng)化其協(xié)調(diào)國際關(guān)系能力、分析處理國際政治能力和制定與適用國際法的能力，方能成為我國公民和法人境外利益的后盾，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。

三、國家安全能力現(xiàn)代化的法治化路徑

在法治社會(huì)，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)謹(jǐn)守“法無授權(quán)不可為”原則，因此在對(duì)國家安全能力現(xiàn)代化的政策意涵展開理論闡釋之后，如何將對(duì)國家能力提出的要求轉(zhuǎn)化為法治策略，是法學(xué)研究所要解決的難題。我們須運(yùn)用法律制度的安排，使現(xiàn)代化國家安全能力的理論邏輯切實(shí)體現(xiàn)在規(guī)范文本的理念與公私主體的行為模式中，方能保證國家安全能力的現(xiàn)代化建設(shè)落到實(shí)處。

（一）治理體制的法治化

統(tǒng)籌與分配能力均需依托于集中代表國家意志的中央國家機(jī)關(guān)來行使。在此方面，根據(jù)2013年黨的十八屆三中全會(huì)《決定》成立的“中國共產(chǎn)黨中央國家安全委員會(huì)”是我國執(zhí)政黨成立的國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)［34］，其為“中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項(xiàng)和重要工作”［35］。2015年《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）第五條以法律形式明確了中央國家安全委員會(huì)的職能與地位：“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國家安全法治建設(shè)”，從而呼應(yīng)了第四條規(guī)定“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制”。

中央國家安全委員會(huì)擁有最高的決策與協(xié)調(diào)權(quán)威，加強(qiáng)了黨對(duì)國家安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而能夠有效實(shí)施全國范圍內(nèi)國家安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“推動(dòng)國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系不斷完善，實(shí)現(xiàn)國家安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)、地方黨委國家安全系統(tǒng)全國基本覆蓋”［36］。中央國家安全委員會(huì)的成立有利于國家安全保護(hù)資源的動(dòng)員、整合與分配，提高了國家安全的統(tǒng)籌分配能力，亦符合中國式現(xiàn)代化“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的根本特征。由于我國國家安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)體系下安排的，治理體制的法治構(gòu)建便不僅關(guān)乎國家安全法律體系的不斷完善，并且關(guān)乎黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作體制與國家機(jī)構(gòu)體制的協(xié)調(diào)、黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的協(xié)調(diào)。

（二）協(xié)作治理的法治化

對(duì)于社會(huì)而言，國家行為的合法化或總體國家安全觀的濡化工作的前提均為行為內(nèi)容和濡化內(nèi)容的明確，這是“法不禁止即自由”的法治精神所決定的。我國1993年《國家安全法》的主要內(nèi)容是對(duì)反間諜工作的安排，屬于傳統(tǒng)國家安全范疇，是一部“小國家安全法”［37］，長期以來被批評(píng)范圍過于狹窄，未能反映非傳統(tǒng)國家安全內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征［38］。為了令法律能夠反映現(xiàn)實(shí)，即“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜”［39］，2015年《國家安全法》以總體國家安全觀為指導(dǎo)，為“國家安全”下了一個(gè)總括性定義，卻也因其內(nèi)涵概括性強(qiáng)、外延廣泛而開放，容易導(dǎo)致理解適用上的泛化。①因此，《國家安全法》的適用為立法機(jī)關(guān)和法律適用機(jī)關(guān)的法律解釋能力和專門性法律的立法能力提出了更高要求，以期在總體國家安全觀和《國家安全法》的原則性、指引性與各方主體國家安全治理活動(dòng)的針對(duì)性之間搭建橋梁，使大政方針與框架性法律取得可操作性。在此過程中，社會(huì)力量本身不僅是國家安全保護(hù)的對(duì)象，亦為國家機(jī)關(guān)能力提升的要件。出于國家機(jī)關(guān)擴(kuò)張權(quán)力的本性和慣常行為路徑，國家安全常常成為國家介入社會(huì)生活的基本理由，公法為其主要工具。此時(shí)私營部門與公民的參與和協(xié)商能夠?yàn)榉ㄖ翁峁┧椒嫦?，使得在國家安全與個(gè)體權(quán)利相交的地帶，二者能夠互為制約，避免偏廢。

因此，國家與社會(huì)協(xié)作的國家安全能力需要《國家安全法》以外的專門性立法對(duì)于“國家安全”概念本身的清晰化，而這一清晰化過程又要求國家堅(jiān)持民主立法，廣泛吸納國家與社會(huì)兩方面意見、聯(lián)合兩方面能力。典型如個(gè)人信息保護(hù)的立法發(fā)展歷程，其從《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中對(duì)于個(gè)人信息與隱私權(quán)的一體化私法傾向保護(hù)，進(jìn)展到《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》將其納入國家安全的公法保護(hù)序列，再至《中華人民共和國民法典》模糊的人格權(quán)私法保護(hù)模式，最后《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》又賦予個(gè)人信息以公民基本權(quán)利的公法保護(hù)。［40］通過大量吸收地方、部門與社會(huì)公眾、企業(yè)、專家建議［41］，逐漸發(fā)展出了一部帶有公私混合法［42］和社會(huì)法［43］性質(zhì)的專門法。在個(gè)人信息立法的發(fā)展過程中，國家與社會(huì)對(duì)于個(gè)人信息本身的認(rèn)識(shí)和對(duì)其保護(hù)手段的認(rèn)識(shí)均與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展過程同步提升，與此同時(shí)，國家與社會(huì)的個(gè)人信息保護(hù)能力亦均有提升。社會(huì)力量在立法過程中的參與使得公法保護(hù)與私法保護(hù)得以發(fā)揮各自在強(qiáng)制性和靈活性等方面的優(yōu)點(diǎn)，并在合作與制約中克服二者僵硬性和軟弱性的缺點(diǎn)，令個(gè)人信息所蘊(yùn)含的公民基本權(quán)利屬性、人格與財(cái)產(chǎn)利益元素和公共安全元素均得到相應(yīng)保護(hù)。

（三）全球治理的法治化

以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)的國際合作競(jìng)爭能力應(yīng)通過立法與司法兩個(gè)層面來提升，通過自身的法治行動(dòng)來推動(dòng)全球治理的法治化發(fā)展。一方面是立法，即參與國際規(guī)則的制定和國際制度的競(jìng)爭。［44］近年來，為應(yīng)對(duì)來自國外的制裁、干涉和長臂管轄措施，我國出臺(tái)了反制性新規(guī)，如《中華人民共和國反外國制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等，為在經(jīng)濟(jì)、外交等方面的反制活動(dòng)提供了國內(nèi)法依據(jù)。除了國內(nèi)法工具箱的充實(shí)完備，還應(yīng)積極參與包括硬法與軟法在內(nèi)的國際規(guī)則的制定和修改，從國際關(guān)系主體的行為架構(gòu)——國際法本身著手，維護(hù)國家和公民、組織的合法權(quán)益。如在互聯(lián)網(wǎng)這一新興國際治理領(lǐng)域，中國不僅通過多種途徑向國際社會(huì)發(fā)表有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的主張①，積極參加國際電信聯(lián)盟組織的信息社會(huì)世界峰會(huì)、聯(lián)合國信息安全政府專家組和聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇等交流平臺(tái)并發(fā)表意見，還自主搭建了世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)等國際交流平臺(tái)，推動(dòng)新型互聯(lián)網(wǎng)國際規(guī)則的構(gòu)建。在具體的國際規(guī)則制定上，中國與上海合作組織其他成員國向聯(lián)合國大會(huì)提交了《信息安全國際行為準(zhǔn)則》，中國學(xué)者參加《塔林手冊(cè)2.0》的編纂，中國企業(yè)主導(dǎo)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)通過國際組織向全世界推廣，這些均為國際合作競(jìng)爭能力的運(yùn)用和體現(xiàn)。［45］［46］

另一方面是以國際司法程序來解決國際爭端，增強(qiáng)對(duì)于國際司法規(guī)則②的運(yùn)用能力。國際規(guī)則的適用是國際規(guī)則制定的下一步驟，而國際司法是國際規(guī)則實(shí)踐的重要組成部分，是國際法的法律性質(zhì)得以凸顯的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是全球治理的法治化得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為國際法的制定者，中國更應(yīng)通過參與國際司法來成為其捍衛(wèi)者，否則將影響中國的國際形象，進(jìn)而影響國際話語權(quán)和參與制定國際規(guī)則的合法性。面對(duì)國際法的不完備、國際司法機(jī)制的不完善、強(qiáng)權(quán)和政治對(duì)于國際司法的不當(dāng)干預(yù)等不利外部條件，我國須繼續(xù)推動(dòng)國際法的發(fā)展，并與此同時(shí)積極推動(dòng)國際司法的改革進(jìn)程，重塑符合大多數(shù)國際法主體利益的國際司法規(guī)則和機(jī)制，從而以法治方式追求人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。［47］

“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！保?8］國家安全能力的中國式現(xiàn)代化是維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的必要條件，這一政策目標(biāo)蘊(yùn)含著對(duì)重點(diǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、政社合作以及海外權(quán)益的著重關(guān)注和任務(wù)部署，對(duì)相應(yīng)的國家統(tǒng)籌分配能力、公私協(xié)作能力與國際合作競(jìng)爭能力提出了更高要求。由政治邏輯向法治邏輯進(jìn)行轉(zhuǎn)換，還須提升治理體制、協(xié)作治理和全球治理的法治化，從而推進(jìn)國家安全的良好治理。

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On National Security Capacities from the Perspective

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Zhang Hui

Abstract： In order to promote the modernization of national security system and capacity， it is necessary to implement “good governance” as well as making “good laws”. Therefore， the enhancement of national security capacities is an urgent concern， and the content of Chinese modernization policy and the typology theory of state capacity can provide some guidance for it. The Chinese modernization plan for national security capacity requires that China should focus on preventing key national security risks. In addition to improving the meta-governance of the state， China should also develop governance by private sector and civil society. At the same time， it is important to strengthen overseas security and promote the building of a global community of shared future. Based on the theory of the typology of state capacity， the specific policy tasks correspond to enhancing the state ability to coordinate and allocate national security affairs and resources， strengthening the state capacity to collaborate with the society， and developing the state capacity to cooperate and compete with the others in the international community. In order to achieve the goal of modernizing the national security capacity of China through the rule of law， it is necessary. firstly， to enhance the rule of law in the national security governance system and mechanism under the leadership of the National Security Commission of the CPC Central Committee. Secondly， we should continue to implement democratic legislation and to clarify the concept of “national security” in specialized legislations， so as to enhance cooperation between the government and the society. And lastly， the rule of law in global governance should be advanced through active participation in international rulemaking and the application of international judicial procedures.

Key words： national security； Chinese modernization； state capacity

（責(zé)任編輯：劉亞峰）