摘 要 土地資源作為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其有效利用與科學(xué)管理是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵。為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置與管理，促進(jìn)土地資源的高效合理利用，以廣西崇左市為例，系統(tǒng)梳理當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用與管理中存在的鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難、土地資源大量閑置、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善及建設(shè)用地規(guī)劃不合理等問題，提出完善土地供應(yīng)機(jī)制、盤活利用閑置土地、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理、合理規(guī)劃建設(shè)用地等優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地資源；利用與管理；廣西崇左市

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.22.044

在我國新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的雙輪驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村土地資源的有效利用與科學(xué)管理已成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長和保障社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。在此背景下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源的深度研究，探索其利用與管理的優(yōu)化路徑，不僅是響應(yīng)國家戰(zhàn)略部署的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

崇左市位于廣西西南部，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)城市。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人口的持續(xù)增長，崇左市農(nóng)村土地資源的利用與管理面臨著諸多挑戰(zhàn)，如鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難、土地資源被大量閑置、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善及建設(shè)用地規(guī)劃不合理等問題，嚴(yán)重制約著該地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展。鑒于此，深入分析崇左市農(nóng)村土地資源的利用現(xiàn)狀，揭示其在利用與管理過程中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出一系列加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用與管理的優(yōu)化策略，旨在為崇左市乃至全國農(nóng)村土地資源的科學(xué)管理與高效利用提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施[1]。

1 崇左市農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀

崇左市地處北緯21°36′～23°22′、東經(jīng)106°33′～108°8′，是我國面向東盟的重要門戶城市之一，轄7個(gè)縣（市、區(qū)），總面積1.73萬km2，2022年末常住人口數(shù)208.26萬人[2]?！冻缱笫械谌螄琳{(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，崇左市共有耕地456 358.80 hm2，其中水田106 085.94 hm2，占23.25%；水澆地160.51 hm2，占0.03%；旱地350 112.35 hm2，占76.72%。江州區(qū)、扶綏縣兩個(gè)縣（區(qū)）耕地面積較大，占全市耕地面積的45.22%。崇左市園地64 947.93 hm2，其中果園39 141.10 hm2，占60.27%；茶園889.56 hm2，占1.37%；其他園地24 917.27 hm2，占38.36%。崇左市林地1 052 899.19 hm2，其中喬木林地496 798.91 hm2，占47.18%；竹林地8 277.75 hm2，占0.79%；灌木林地491 558.01 hm2，占46.69%；其他林地56 264.52 hm2，占5.34%。寧明縣林地面積較大，占全市林地面積的24.23%。崇左市草地25 118.57 hm2，其中天然牧草地0.15 hm2，占0.000 6%；其他草地25 118.42 hm2，占99.999 4%。草地主要分布在天等縣，占全市草地面積的50.01%。此外，崇左市城鎮(zhèn)村及工礦用地49 518.47 hm2，其中村莊用地31 158.57 hm2，占62.92%。崇左市交通運(yùn)輸用地32 594.87 hm2，其中農(nóng)村道路用地21 453.85 hm2，占65.82%[3]。

2 農(nóng)村土地資源利用與管理存在的問題

2.1 鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難

鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難是崇左市農(nóng)村土地資源利用與管理中面臨的一個(gè)尤為突出的問題。1）隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施服務(wù)擴(kuò)展對(duì)土地的需求日益增長，而崇左市農(nóng)村地區(qū)可供建設(shè)使用的土地資源相對(duì)有限，特別是適宜用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住建設(shè)的優(yōu)質(zhì)土地資源較為稀缺，加劇了用地供需矛盾。2）崇左市農(nóng)村土地碎片化嚴(yán)重，且權(quán)屬復(fù)雜，土地整合和集中連片使用面臨較大阻力。農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議及集體決策的難度等因素，阻礙了農(nóng)村土地資源的有效整合與高效配置。3）鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目用地審批涉及多個(gè)部門和層級(jí)，流程煩瑣，耗時(shí)較長，影響了項(xiàng)目的及時(shí)落地和推進(jìn)速度。加之信息溝通不暢，在申請(qǐng)用地時(shí)往往遇到政策理解不透徹、操作程序不明晰的問題。

2.2 土地資源被大量閑置

隨著崇左市城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)空心化現(xiàn)象，導(dǎo)致大量耕地?zé)o人耕種或僅維持粗放管理，土地資源未能得到充分利用。相較于其他行業(yè)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較低，特別是在崇左市一些自然條件相對(duì)較差、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高而收益低，農(nóng)民耕作積極性不高，部分土地因此被長期閑置。此外，崇左市農(nóng)村土地碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，土地分散化問題突出，難以進(jìn)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營，加上土地流轉(zhuǎn)市場不活躍，土地整合面臨法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重障礙，導(dǎo)致許多土地資源閑置浪費(fèi)。僅2023年，崇左市便核實(shí)出面積在2 hm2以上的撂荒耕地269塊，總面積高達(dá)1 313.33 hm2[4]。

2.3 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善

在崇左市的農(nóng)村土地資源管理實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善也是亟待解決的關(guān)鍵問題，直接關(guān)系到土地資源的有效配置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化發(fā)展。1）崇左市農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育相對(duì)滯后，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺(tái)和完善的市場服務(wù)體系，導(dǎo)致信息不對(duì)稱問題突出，農(nóng)民難以獲取準(zhǔn)確的流轉(zhuǎn)信息，市場供需雙方難以有效對(duì)接。2）現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)程序煩瑣，涉及多部門審批，流程時(shí)間長，增加了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)投資者的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，影響流轉(zhuǎn)效率和意愿。3）部分農(nóng)村土地權(quán)屬界線模糊，確權(quán)登記工作尚未徹底完成，土地承包經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和使用權(quán)的法律界定不明確，增加了流轉(zhuǎn)過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)和糾紛可能性。4）在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民作為弱勢群體，其合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制不健全，存在被迫流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等現(xiàn)象，影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)的積極性和土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。

2.4 建設(shè)用地規(guī)劃不合理

建設(shè)用地規(guī)劃不合理是崇左市農(nóng)村土地資源利用與管理中不容忽視的問題。1）部分地區(qū)在制定建設(shè)用地規(guī)劃時(shí)，未能充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求和長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)需求不匹配，部分規(guī)劃的建設(shè)用地未能得到有效利用，而急需建設(shè)的區(qū)域卻因規(guī)劃限制無法得到土地供應(yīng)。2）在建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過程中，由于規(guī)劃不合理，一些地區(qū)出現(xiàn)了耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的情況，不僅違反了耕地保護(hù)政策，還影響了糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。3）部分地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地布局分散，缺乏整體性和前瞻性，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施難以高效配置，增加了建設(shè)成本，同時(shí)影響了農(nóng)村生活環(huán)境和美觀。

3 優(yōu)化策略

3.1 完善土地供應(yīng)機(jī)制

完善土地供應(yīng)機(jī)制，可以有效緩解崇左市鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難的問題，促進(jìn)土地資源的合理配置與高效利用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的土地資源保障。1）優(yōu)化用地指標(biāo)分配機(jī)制。建立更加靈活的用地指標(biāo)分配體系，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際需求和項(xiàng)目的重要性，適當(dāng)調(diào)整用地指標(biāo)的分配比例。引入競爭性分配機(jī)制，提倡在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、民生改善等方面取得實(shí)效的項(xiàng)目優(yōu)先獲得用地指標(biāo)。2）創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡模式。探索耕地保護(hù)與建設(shè)用地需求之間的平衡新路徑，如通過土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、廢棄地復(fù)墾等方式，增加耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙重保障，從而為必要的非農(nóng)建設(shè)騰出空間[5]。3）簡化用地審批流程。優(yōu)化用地審批流程，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，實(shí)行線上并聯(lián)審批，提高審批效率。建立鄉(xiāng)村用地審批“綠色通道”，對(duì)符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先辦理，縮短審批時(shí)間，確保項(xiàng)目及時(shí)落地[6]。

3.2 盤活利用閑置土地

針對(duì)崇左市農(nóng)村土地資源被大量閑置的問題，采取有效策略盤活利用這些土地，對(duì)于提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興具有重要意義。1）實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目。實(shí)施土地整理和復(fù)墾項(xiàng)目，整合零散地塊，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過采取平整土地、修建灌溉排水設(shè)施、改良土壤等措施，提高土地的耕作便利性和產(chǎn)出能力，吸引更多的投資者和農(nóng)業(yè)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，避免土地撂荒。2）推廣土地托管服務(wù)。鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為外出務(wù)工農(nóng)戶提供土地托管服務(wù)，包括耕作、種植、收割等一系列農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，以充分利用閑置土地，保證土地產(chǎn)出。3）強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持。出臺(tái)優(yōu)惠政策，如提供土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、撂荒地復(fù)耕獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)惠等，激發(fā)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高耕種收益。4）創(chuàng)新合作模式。探索土地股份合作制，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，參與分紅，既解決了土地撂荒問題，又增加了農(nóng)民收入。

3.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理

針對(duì)崇左市土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善的問題，可采取以下解決策略。1）建立健全土地流轉(zhuǎn)市場體系。成立市級(jí)或縣級(jí)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，搭建標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的交易平臺(tái)，提供土地信息發(fā)布、價(jià)格評(píng)估、法律咨詢、合同簽訂等一站式服務(wù)，減少信息不對(duì)稱，提高流轉(zhuǎn)效率。2）簡化流轉(zhuǎn)程序，提高行政效率。精簡土地流轉(zhuǎn)審批流程，實(shí)施多部門聯(lián)合辦公或網(wǎng)上審批，縮短流轉(zhuǎn)周期，減輕農(nóng)民和投資者的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，明確流轉(zhuǎn)程序和所需材料清單，提供流程指南，提高透明度，方便操作執(zhí)行。3）加強(qiáng)土地權(quán)屬管理。全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，明確土地權(quán)屬，解決權(quán)屬界線模糊問題。同時(shí)，加強(qiáng)土地權(quán)屬檔案管理，建立完善的土地權(quán)利信息數(shù)據(jù)庫，便于查詢和監(jiān)督，減少流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛。4）加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。建立健全農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，制定合理的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行。加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理，確保合同的公平性和合法性，防止農(nóng)民權(quán)益受損[7]。

3.4 合理規(guī)劃建設(shè)用地

合理規(guī)劃建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的科學(xué)配置和高效利用，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1）科學(xué)編制規(guī)劃，強(qiáng)化需求導(dǎo)向。在編制建設(shè)用地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)深入調(diào)研農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和未來發(fā)展趨勢，確保規(guī)劃與實(shí)際需求緊密結(jié)合。采用參與式規(guī)劃方法，充分聽取農(nóng)民意見，確保規(guī)劃方案既能滿足當(dāng)前發(fā)展需求，又兼顧長遠(yuǎn)發(fā)展需要，避免規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)。2）耕地保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)守耕地紅線。在規(guī)劃中嚴(yán)格遵循國家耕地保護(hù)政策，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。明確劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，堅(jiān)決防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，確保糧食安全。3）優(yōu)化空間布局，促進(jìn)集約利用。倡導(dǎo)集中連片的建設(shè)用地布局模式，通過整合零散的建設(shè)用地，形成規(guī)模效益，提高土地使用效率。合理規(guī)劃居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施等空間布局，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的共享與高效配置，減少重復(fù)建設(shè)，美化農(nóng)村環(huán)境。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地資源的利用與管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)民的生活福祉，還直接影響到農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，在未來的工作中，筆者將持續(xù)深化研究和實(shí)踐探索，致力于農(nóng)村土地資源的高效、合理利用。

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（責(zé)任編輯：張春雨）

作者簡介：馮艷彩（1995—），本科，助理工程師，從事土地資源管理、鄉(xiāng)村振興等。E-mail：1874718171@qq.com。