關鍵詞：貴州集體林權制度改革；林業(yè)可持續(xù)發(fā)展；公益林管理；金融支持

引言

集體林地構成了國家關鍵的土地資源，是林業(yè)生產(chǎn)的關鍵要素，同時為農(nóng)民提供了重要的生活保障。通過實施集體林權制度改革，將集體林地的經(jīng)營權和林木的所有權分配給農(nóng)戶，確保農(nóng)民能夠獲得關鍵的生產(chǎn)資料，從而激發(fā)他們從事林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的熱情，這將有助于林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。截至2023年底，貴州省森林面積 1109.91萬公頃，森林覆蓋率63%。貴州省屬南方集體林區(qū)，林地占全省國土總面積的一半，其中96% 以上的山林屬于集體所有。改革開放以來，通過穩(wěn)定山權林權、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制等一系列體制、機制方面的改革，集體林業(yè)取得了長足發(fā)展。

一、貴州集體林權改革的主要成就

（一）穩(wěn)定林地承包政策，鞏固集體林權制度改革成果

2016年11月16日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善集體林權制度的意見》（以下簡稱《意見》），為貫徹落實《意見》，針對貴州省集體林權制度改革面臨的形勢和任務，省人民政府辦公廳印發(fā)了《關于完善集體林權制度的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出：長期穩(wěn)定林地承包政策，事關集體林權制度改革成果的鞏固，事關林業(yè)發(fā)展、林農(nóng)增收、林區(qū)穩(wěn)定。在深化集體林權制度改革中，必須始終堅持林地家庭承包經(jīng)營基本政策不動搖，嚴格按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)規(guī)定，依法保護林權所有者的財產(chǎn)權，維護其合法權益。對權屬明確并已核發(fā)林權證的，要切實維護林權證的法律效力。對權屬明確尚未核發(fā)林權證的，要盡快核發(fā)。對權屬不清或有爭議的，抓緊明晰或調(diào)處，并盡快核發(fā)權屬證明[1]。

（二）探索建立林權流轉管理服務的新機制

2015年6月15日貴州省人民政府辦公廳印發(fā)了《省人民政府辦公廳關于加快推進全省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》，要求“將 原由相關部門分散承擔的房屋、土地、林地、草原等不動產(chǎn)登記申請、受理、審核、登記、發(fā)證存檔等職能統(tǒng)一劃轉，交由國土資源部門承擔”。按照“人隨事走、編隨人走”的原則，林改期間各縣（市、區(qū)）組建的林權服務中心人員和編制，全部劃轉到不動產(chǎn)登記部門。為加強林權流轉規(guī)范管理，搭建高效、有序的服務平臺 作好林權抵押、變更、注銷登記工作，開展林權交易、資產(chǎn)評估及政策、技術、信息等服務，為廣大林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者創(chuàng)建一個公開透明、便捷高效、安全周到的便民服務新機制[2]。省政府將建立農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺列為重要改革任務，由省供銷合作社牽頭抓落實，將林權流轉交易列入全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺。

（三）加快開展林權抵押貸款

按照中國人民銀行等五部門《關于 做好集體林權制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務工作的指導意見》要求，“十三五”期間，加強宣傳，正確引導；建立政府貼息制度，充分發(fā)揮貼息杠桿“四兩撥千斤”的導向作用；拓展融資渠道，引入各類銀行，開展森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務；簡化貸款流程，延長貸款期限，并適當降低貸款利率，降低貸款門檻，從而擴大政策性銀行貸款的惠及面。2018年，經(jīng)貴州省政府同意，與 省委金融辦等5 部門聯(lián)合下發(fā)《關于綠色金融助推林業(yè)改革發(fā)展的指導意見》，將金融服務融入森林資源的保護、培育、開發(fā)利用；林權流轉、交易、收儲；重點生態(tài)區(qū)位商品林、贖買等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各領域各環(huán)節(jié)金融服務的“全覆蓋”。

二、貴州集體林權制度改革中存在的問題

貴州集體林權制度改革總體推進順利，取得了一定成就，但也存在一些問題。

（一）公益林區(qū)劃分不合理

受歷史因素影響，貴州省公益林劃分不合理。截至2023年年底，該省公益林的總面積已達到8080萬畝，占據(jù)了森林用地總面積的48%。在這些公益林中，屬于集體所有的森林面積為7752 萬畝，其中大約35% 為人工種植林，主要是在20 世紀80 年代由農(nóng)戶投資進行改造的。此前，由于對公益林的采伐和利用實施了嚴格的限制措施，加之自主經(jīng)營的范圍有限，以及補償標準偏低和土地質(zhì)量的逐漸下降，當?shù)鼐用駥τ谡{(diào)整或更新人工種植公益林的需求極為迫切。

（二）農(nóng)民在深化集體林權制度改革中的參與度不高

由于宣傳不足，農(nóng)民對林改的理解并不充分。其普遍認為林改僅是發(fā)放一本證書，似乎并不重要。加之林業(yè)生產(chǎn)周期較長，產(chǎn)出較低，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，對林業(yè)的依賴程度逐漸減少，導致農(nóng)民對林業(yè)投資的信心不足。在城郊地區(qū)，農(nóng)民因國家建設征用林地并給予補償這一利益驅(qū)動而對林地特別敏感。然而，在偏遠山區(qū)，農(nóng)民對林地的使用和處置權利幾乎一無所知，也不清楚如何利用法律手段來保護自己的合法權益。

（三）林地分散碎片化

森林區(qū)域的零散與分裂以及家庭管理費用高、效果差，限制了林區(qū)進步。林地劃分“碎片”化，這對規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來不利影響。林地破碎不僅不利于規(guī)模經(jīng)營，而且對林地流轉，林權抵押貸款等林事活動增加難度。

（四）融資難、融資貴、融資短是 制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸

林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營周期通常較長，且需要大量的資金投入，因此金融支持顯得尤為關鍵。然而，由于融資渠道的單一性、融資成本的高昂以及融資機制的不完善，導致了融資難題和融資成本的上升。

三、貴州林權制度改革展望

2024年貴州省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《貴州省深化集體林權制度改革實施方案》，提出加快發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等9項任務，明確到2025年，基本形成權屬清晰、責權利統(tǒng)一、保護嚴格、流轉有序、監(jiān)管有效的集體林權制度，全省森林覆蓋率總體保持穩(wěn)定，森林蓄積量達到7億立方米左右，森林可持續(xù)經(jīng)營水平穩(wěn)步提高。

（一）加快推進“三權分置”

執(zhí)行共享林地的所有權、租賃權和使用權“三重劃分”。確保集體林地產(chǎn)權不變，維護森林土地承包關系穩(wěn)定。鼓勵農(nóng)民通過出租、轉讓、股份合作等方式轉換林地使用權限，該經(jīng)營權益可依法再交易或用于金融信貸擔保。

（二）妥善解決歷史遺留問題

各級自然資源和林業(yè)主管部門要密切配合，基于第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)一底圖，2025年年底前基本完成林權登記存量數(shù)據(jù)整合移交，推動省不動產(chǎn)登記云平臺與省林權綜合監(jiān)管系統(tǒng)有效對接，逐步實現(xiàn)林權審批、交易、合同管理和登記信息實時互通共享[3]。

（三）發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

鼓勵農(nóng)戶通過家庭聯(lián)合或委托經(jīng)營等多種形式合作進行林業(yè)生產(chǎn)。在不違反農(nóng)民意愿的情況下，支持有實力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過托管、入股、合作等手段，將分散的林地整合起來發(fā)展成集體林場。同時，鼓勵林業(yè)企業(yè)、國有林場和林業(yè)專業(yè)合作社等主體建立股份合作林場，或為農(nóng)戶提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營管理、訂單林業(yè)、技術指導等專業(yè)服務，以完善農(nóng)戶與企業(yè)間的利益聯(lián)結機制，提高林地規(guī)模化經(jīng)營的效率。鼓勵各地區(qū)設立森林產(chǎn)權收購機構，市場化整合分散的森林產(chǎn)權。發(fā)展森林產(chǎn)權交易平臺，推動林地使用權轉讓，吸引社會資金進入林業(yè)行業(yè)。

（四）優(yōu)化公益林建設管理

為了進一步提升公益林的建設與管理水平，開展對天然林起 源的科學認定工作，以便更好地將公益林與天然林的管理進行有效整合。此外，合理調(diào)整公益林中集體林的比例，確保其結構的合理性與科學性。對于成熟或過熟的人工二級國家級及地方級公益林，應有序進行更新性采伐，以提升森林整體質(zhì)量和生態(tài)功能。通過這些綜合性的管理措施，能夠促進森林資源的可持續(xù)發(fā)展，同時為生態(tài)環(huán)境的改善作出積極貢獻[4]。

（五）強化森林可持續(xù)經(jīng)營推動建立以森林經(jīng)營

方案為基礎的管理制度，旨在提升森林資源的可持續(xù)利用和生態(tài)效益。通過科學規(guī)劃和合理布局，確保森林資源的長期健康發(fā)展。探索“先建后補”營造林模式，鼓勵先行先試，通過實踐驗證模式的可行性和有效性，進而推廣。同時，實施差異化森林經(jīng)營補助制度，根據(jù)森林的類型、生長階段和生態(tài)價值等因素，提供針對性的財政支持。重點支持中幼林撫育，通過科學管理和技術手段，促進中幼林的健康成長，提高森林的生態(tài)功能和經(jīng)濟效益[5]。這一系列措施將有助于實現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，為生態(tài)環(huán)境保護和綠色經(jīng)濟發(fā)展提供堅實基礎。

（六）創(chuàng)新林木采伐管理制度

執(zhí)行對林業(yè)經(jīng)營者林木采伐的限額管理制度，實施五年累計限額政策，同時解除對人工商品林主伐年齡的限制，并探索實行按面積審批的人工商品林采伐作業(yè)制度。

（七）探索完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

組織開展林業(yè)碳匯資源本底調(diào)查，建立健全省、市、縣三級林業(yè)碳匯計量監(jiān)測體系，健全林業(yè)碳票運行機制，完善林業(yè)碳票登記、交易、管理等制度。制定大型活動林業(yè)碳中和實施辦法，鼓勵碳排放企業(yè)、大型活動組織者、社會公眾購買林業(yè)碳匯（票）或者營造碳中和林。編制全省生態(tài)產(chǎn)品目錄清單。探索林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護差異化補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫冉ㄔO。

（八）積極支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

充分考慮氣候條件、資源基礎和環(huán)境承載力，增強林下、林間及林緣區(qū)域的多元化開發(fā)強度，促進木本油料產(chǎn)業(yè)、森林經(jīng)濟、生態(tài)旅游以及樹木生物質(zhì)能的利用等綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以帶動民眾經(jīng)濟收入的提升。倡導在自然保護區(qū)和公園內(nèi)合理利用集體林地資源，發(fā)展自然教育、科學普及以及戶外健身等相關行業(yè)。支持集體林業(yè)大縣培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，打造一批林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和森林康養(yǎng)基地。開展林業(yè)企業(yè)培育工程，扶持一批林業(yè)龍頭企業(yè)和林業(yè)專精特新企業(yè)。鼓勵支持林業(yè)企業(yè)創(chuàng)建知名商標，培育壯大林業(yè)特色區(qū)域公共品牌，建立森林生態(tài)產(chǎn)品標志管理和產(chǎn)品溯源體系。

（九）加大金融支持力度

鼓勵和引導金融機構結合職能定位和業(yè)務范圍，優(yōu)化公益林補償收益權抵押貸款以及森林經(jīng)營收益權抵押貸款等林業(yè)普惠金融產(chǎn)品，增強金融扶持力度。拓展與林業(yè)相關的金融產(chǎn)品和服務，適度增加林業(yè)貸款額度、延長貸款期限、降低貸款利率、創(chuàng)新還款方式。鼓勵采取“銀行+ 合作社+ 集體經(jīng)濟組織+ 林農(nóng)”“銀行+ 企業(yè)+ 合作社（基地）+林農(nóng)”等模式，解決單戶抵押難、融資難問題。研究構建林業(yè)產(chǎn)權抵押貸款管理體系與抵押林業(yè)產(chǎn)權的高效處置機制，以提升林業(yè)產(chǎn)權抵押的比率。鼓勵各類擔保機構通過再擔保、聯(lián)合擔保、擔保與保險相結合等方式，提供林業(yè)融資擔保服務。

四、結語

貴州省集體林權制度改革是一項系統(tǒng)工程，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，關乎林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)建設大局。通過對貴州省集體林權制度改革的歷史背景、主要成就、現(xiàn)存問題以及未來展望的深入研究，我們可以看到，貴州在集體林權制度改革方面已經(jīng)取得了顯著成效，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。為了確保集體林權制度改革能夠順利推進并取得實效，需要進一步加強組織領導，明確責任分工，加大政策扶持和資金投入力度。同時，還需要加強宣傳引導，提高廣大農(nóng)民對集體林權制度改革的認識和理解，激發(fā)他們的積極性和參與度。在未來的發(fā)展中，貴州省應繼續(xù)深化集體林權制度改革，探索創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式，推動林業(yè)與旅游、文化等相關產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。通過優(yōu)化林地資源配置、加強科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)、完善林權流轉和抵押貸款等配套措施，進一步激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，提高林業(yè)生產(chǎn)效益和生態(tài)效益。此外，還應加強對公益林的保護和管理，合理劃分公益林和商品林，完善生態(tài)效益補償機制，確保林農(nóng)的合法權益得到切實保障。通過這些措施的實施，可以進一步推動貴州省集體林權制度改革的深化和發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興和綠色經(jīng)濟發(fā)展注入新的動力。

（ 作者簡介： 呂昆燕，貴州大學經(jīng)濟學院副教授。）