摘" 要：在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，城市人口移居農(nóng)村的生活模式已逐漸顯露，“市民下鄉(xiāng)”作為一種新的趨勢(shì)正展現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的可能性。通過文獻(xiàn)分析法，從閑置農(nóng)房盤活的需求側(cè)出發(fā)，以馬斯洛需求層次理論為基礎(chǔ)，解析市民對(duì)閑置農(nóng)房的需求類型，剖析當(dāng)前市民盤活閑置農(nóng)房的困境，最后提出推動(dòng)市民盤活閑置農(nóng)房的政策建議。研究發(fā)現(xiàn)，市民盤活閑置農(nóng)房的需求主要有保障型需求、改善型需求及投資型需求等，當(dāng)前仍存在制度瓶頸、供需錯(cuò)配、升級(jí)潛力有限等困境。未來需要從破除城鄉(xiāng)“二元體制”障礙、打通閑置農(nóng)房供需對(duì)接橋梁、規(guī)范有序引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)，以期為城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略的實(shí)施提供借鑒，為保障農(nóng)民權(quán)益提供參考。

關(guān)鍵詞：閑置農(nóng)房;市民;盤活;需求層次理論;宅基地

中圖分類號(hào)：F301.24" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2096-9902（2024）13-0049-05

Abstract： In the context of the reform of \"Separation of Powers\" in homestead， the life style of urban population moving to rural areas has been gradually revealed. As a new trend， \"citizens going to the countryside\" is showing the possibility of two-way flow of urban and rural elements. Through literature analysis， starting from the demand side of the activation of idle rural houses， and based on Maslow's hierarchical theory of demand， this paper analyzes the types of citizens' demand for idle rural houses， and analyzes the current plight of citizens to activate idle rural houses. Finally， the paper puts forward some policy suggestions to promote the citizens to invigorate the idle rural houses. The study found that the demand for activating idle rural housing mainly includes security demand， improvement demand and investment demand， and so on. At present， there are still institutional bottlenecks， mismatch between supply and demand， limited upgrading potential and other difficulties. In the future， we need to remove the obstacles of the \"dual system\" in urban and rural areas， open up the bridge between supply and demand of idle rural houses， and guide citizens to the countryside in a standardized and orderly manner， so as to provide reference for the implementation of national strategies such as urban-rural integration development strategy and Rural Revitalization Strategy， so as to provide reference for the protection of farmers' rights and interests.

Keywords： idle farmhouse; citizen; invigorate; demand hierarchy theory; homestead

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，吸引了眾多農(nóng)村居民搬移至城鎮(zhèn)工作和生活，導(dǎo)致農(nóng)村人口逐年遞減，農(nóng)村宅基地與農(nóng)房閑置的現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)2019年中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（2018—2019）》顯示，全國農(nóng)村宅基地閑置率平均為10.7%[1]。當(dāng)前，閑置宅基地與閑置農(nóng)房問題備受關(guān)注，具有其深刻的時(shí)代背景：一方面，大量農(nóng)村人口的流失導(dǎo)致農(nóng)村房屋閑置現(xiàn)象普遍存在于我國各個(gè)區(qū)域，農(nóng)房的利用效率低下[2]，同時(shí)也缺乏相應(yīng)制度安排保障農(nóng)民農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)[3];另一方面，受制于我國現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村宅基地歸集體所有和“房地一體”的思維，使得農(nóng)房買賣糾紛層出不窮，制度的滯后加劇了農(nóng)村土地資源的閑置浪費(fèi)[4]，阻礙了我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程與鄉(xiāng)村振興。

為此，2018年中央一號(hào)文件明確提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這種宅基地“三權(quán)分置”改革探索為各類社會(huì)主體規(guī)范有序進(jìn)入農(nóng)村地域盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房創(chuàng)造了有利的政策空間。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出，要支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股和合作等多種方式盤活利用閑置農(nóng)房;支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目;引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任的企業(yè)有序參與盤活利用工作。同年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，明確鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。2021年中央一號(hào)文件要求探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，持續(xù)推進(jìn)閑置農(nóng)房盤活改革。國家一系列政策文件的出臺(tái)表明，當(dāng)前鼓勵(lì)地方在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索各類閑置農(nóng)房盤活模式，在風(fēng)險(xiǎn)防控的背景下向非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的探索開放。

同時(shí)，學(xué)界也對(duì)此開展了相應(yīng)的研究，為各地宅基地“三權(quán)分置”改革提供了理論指導(dǎo)?，F(xiàn)有的宅基地及農(nóng)房制度改革研究已從制度演化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)踐探索等多方面進(jìn)行諸多討論[5-7]。作為閑置農(nóng)房的供給者，農(nóng)民是整個(gè)市場主體中最核心的主體。多數(shù)學(xué)者從供給視角分析農(nóng)房市場化的改革[8]，認(rèn)為農(nóng)房市場化是農(nóng)房制度改革的方向[9]，但必須堅(jiān)持農(nóng)民主體地位[10]，并堅(jiān)持漸進(jìn)式市場化路徑[11]。然而，閑置農(nóng)房的盤活，不僅需要考慮農(nóng)房供給，還需要關(guān)注需求方，以市場需求來引導(dǎo)供給側(cè)改革。在各地閑置農(nóng)房盤活的改革實(shí)踐中，主體才是真正的“主角”[12]，了解外部主體盤活利用閑置農(nóng)房的需求才能夠推動(dòng)改革進(jìn)程。在宅基地“三權(quán)分置”改革的政策背景下，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，城市人口移居農(nóng)村的生活模式已逐漸顯露，“市民下鄉(xiāng)”作為一種新的趨勢(shì)正展現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的可能性，并為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供新的契機(jī)。田雪青等[13]進(jìn)一步闡釋，市民下鄉(xiāng)并不僅僅代表著短暫地在鄉(xiāng)村停留，而是一種更深層的生活選擇，通過城-鄉(xiāng)場景的替代性互換，實(shí)現(xiàn)生存壓力與理想生活之間可以平衡的長時(shí)段、反身性行動(dòng)。

綜上所述，本文通過梳理閑置農(nóng)房盤活的現(xiàn)有研究現(xiàn)狀，從馬斯洛需求層次理論出發(fā)，解析市民對(duì)閑置農(nóng)房的需求類型，剖析當(dāng)前市民盤活閑置農(nóng)房的困境，最后提出推動(dòng)市民盤活閑置農(nóng)房的政策建議，以期為城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的實(shí)施提供借鑒，為保障農(nóng)民權(quán)益、提升農(nóng)民生活水平提供參考。

1" 閑置農(nóng)房盤活的相關(guān)研究進(jìn)展

1.1" 閑置農(nóng)房盤活的必要性

在當(dāng)前工業(yè)化加速與生產(chǎn)要素快速流動(dòng)的背景下，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致大量農(nóng)房閑置，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)房價(jià)值利用問題日益突出[14]。農(nóng)村居民作為農(nóng)房資產(chǎn)的主要持有者，盤活閑置農(nóng)房以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益是他們的內(nèi)在訴求。農(nóng)村居民作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，追求最大化個(gè)人利益的行為動(dòng)機(jī)顯而易見[15]。在這個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，閑置農(nóng)房能否被盤活不僅直接關(guān)系到農(nóng)民能否將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可增值的資產(chǎn)，而且對(duì)于提升農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和開辟新的收入渠道，進(jìn)而增加農(nóng)民收入，起到至關(guān)重要的作用[16]。在某些情形下，采取措施盤活農(nóng)房并實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)在城鄉(xiāng)間的有限流轉(zhuǎn)，可有效打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的封閉格局，同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程，改變其傳統(tǒng)的單向模式[17]?？紤]到農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的管理政策和城鄉(xiāng)居民的資金水平，鼓勵(lì)市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)，是實(shí)現(xiàn)閑置農(nóng)房盤活的可行選擇。相較于農(nóng)村居民，城市居民具備更多的資本積累和管理經(jīng)驗(yàn)，由其進(jìn)行合理盤活，可以使大量城市資本成為振興農(nóng)村的重要支撐和資本來源[18]。

1.2" 閑置農(nóng)房盤活的主體類型

根據(jù)我國《民法典》規(guī)定，農(nóng)房居住權(quán)的主體可為農(nóng)戶和社會(huì)主體[19]。在實(shí)踐中，參與盤活利用閑置農(nóng)房的主體主要包括農(nóng)戶、村集體、地方政府及社會(huì)主體，根據(jù)不同的權(quán)利義務(wù)可將盤活利用主體分為基本主體、社會(huì)主體和保障主體[6]。而農(nóng)民作為農(nóng)房盤活利用的基本主體，通常是學(xué)界重點(diǎn)研究的對(duì)象，主要包含以下三個(gè)方面的研究：一是保障農(nóng)民權(quán)益的研究。實(shí)踐中，農(nóng)戶與社會(huì)主體在談判過程中容易處于弱勢(shì)地位，從而使農(nóng)民的權(quán)益受損[20]，因此要充分尊重農(nóng)民意愿、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益是開展閑置宅基地盤活利用工作的重要前提[21]。二是對(duì)農(nóng)戶盤活意愿的研究。農(nóng)民參與的內(nèi)生動(dòng)力有助于破解盤活利用閑置宅基地及閑置農(nóng)房的阻礙，分析相關(guān)影響因素有助于加深盤活利用閑置農(nóng)房的動(dòng)力機(jī)制。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地及農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)益的研究。呂萍等[22]提出由于農(nóng)村居民群體身份逐漸復(fù)雜化，需要重構(gòu)多樣化的宅基地及農(nóng)房的供應(yīng)體系，以滿足基本的居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求?？梢园l(fā)現(xiàn)，在閑置宅基地盤活的相關(guān)研究中，大多聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，對(duì)其他利益主體的關(guān)注還有待加強(qiáng)，尤其是從需求側(cè)探討閑置宅基地盤活的社會(huì)主體需求還不足。

1.3" 閑置農(nóng)房盤活的政策創(chuàng)新

閑置農(nóng)房的盤活利用，是外部制度環(huán)境與個(gè)體決策相互作用結(jié)果。當(dāng)前，除改革試點(diǎn)地區(qū)外，其他地區(qū)的閑置農(nóng)房盤活有著諸多限制，大多選擇“隱性交易”，進(jìn)而導(dǎo)致糾紛頻發(fā)、權(quán)益受損等問題。為此，對(duì)閑置宅基地盤活開展政策創(chuàng)新研究，基于“房地一體”的原則，同時(shí)也可為實(shí)踐中閑置農(nóng)房的盤活提供理論指引。一是改善農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)登記。伍萬云[23]指出，應(yīng)采取“先行先試、先易后難”的原則，規(guī)范宅基地及農(nóng)房所有權(quán)登記;依據(jù)“有條件流轉(zhuǎn)、漸進(jìn)推進(jìn)”的原則，規(guī)范農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。王肅羽[24]強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)全面的產(chǎn)權(quán)制度登記對(duì)保障“一戶一宅”制度的有效落實(shí)至關(guān)重要，并且對(duì)保障宅基地使用權(quán)與農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的交易安全以及保護(hù)善意第三方的利益有顯著意義。二是探索宅基地使用權(quán)的收益分配機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，非集體成員在流轉(zhuǎn)宅基地及農(nóng)房時(shí)應(yīng)繳納土地使用費(fèi)方可取得宅基地使用權(quán)，才能合法取得房屋所有權(quán)[25]。三是推進(jìn)農(nóng)房利用主體范圍的放活。荊先清等[26]提出農(nóng)房流轉(zhuǎn)最大的潛在需求者是城市居民，要與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)制度改革，并創(chuàng)設(shè)出城鎮(zhèn)居民占有、使用農(nóng)村房屋的登記制度。鄭興明[27]從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視域來審視農(nóng)村宅基地制度改革，提出通過體制機(jī)制創(chuàng)新暢通城鎮(zhèn)居民參與閑置宅基地產(chǎn)權(quán)市場交易的渠道，并以此為載體吸引鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)所需的人口、資本等要素資源?；萁ɡ鸞6]回顧了前期的試點(diǎn)探索，認(rèn)為閑置宅基地和閑置住宅盤活利用必須突破鄉(xiāng)村內(nèi)部主體范圍，引入社會(huì)主體。綜上，政策創(chuàng)新可以為社會(huì)主體盤活利用閑置農(nóng)房提供一定的實(shí)施路徑，可以有效提升閑置農(nóng)房的盤活效率。

2" 市民盤活閑置農(nóng)房的需求類型

2.1" 馬斯洛需求層次理論

行為學(xué)認(rèn)為，研究個(gè)人的需求和動(dòng)機(jī)對(duì)理解人的行為模式具有重要意義。人的行為通常旨在滿足特定的需求或?qū)崿F(xiàn)特定的動(dòng)機(jī)。因此，研究人的行為的起因、發(fā)展及其變化的規(guī)律，就必須涉及對(duì)人的需求和動(dòng)機(jī)的深入研究。由美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛于1943年提出的馬斯洛需求層次理論是行為科學(xué)的理論之一。該理論把人類需求劃分為五個(gè)層級(jí)，分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實(shí)現(xiàn)需求[28]。五種需求同時(shí)潛藏于人的內(nèi)部，并且在不同時(shí)期表現(xiàn)出的需要的迫切程度是不同的。即在人的不同成長階段，會(huì)有不同的需求成為他們行為的主導(dǎo)力量[29]。馬斯洛需求層次理論從心理層面闡釋了主體動(dòng)機(jī)的層次性、遞進(jìn)性及綜合性，這可以為市民盤活閑置農(nóng)房的需求提供指引。

2.2" 市民盤活閑置農(nóng)房的需求類型

在鄉(xiāng)村宜人的生態(tài)環(huán)境、悠久的傳統(tǒng)文化及資本投資潛力的吸引下，逐漸有城市居民傾向于遷居鄉(xiāng)村，并對(duì)農(nóng)房形成了差異化需求。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，本文將市民對(duì)閑置農(nóng)房的需求由低到高分為三個(gè)層次：保障型需求、改善型需求及投資型需求。

2.2.1" 保障型需求

作為最基礎(chǔ)的需求層次，保障型需求其主要目的在于滿足人們的居住屬性，為生存和穩(wěn)定生活提供重要保障。保障型需求是市民盤活閑置農(nóng)房的落腳點(diǎn)，是市民融入鄉(xiāng)村生活的載體。當(dāng)其他高層次需求成為主導(dǎo)需求時(shí)，保障型需求仍然存在。

2.2.2" 改善型需求

隨著最基本的居住需求被滿足后，改善型需求逐漸成為市民的主導(dǎo)需求。這一需求主要分為兩種情況：一是在達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后，市民進(jìn)一步產(chǎn)生住房品質(zhì)改善、住房舒適度提高的需求，對(duì)于安全、舒適的居住環(huán)境有著迫切要求，尤其追求與眾不同的田園生活和生態(tài)環(huán)境;二是市民以經(jīng)濟(jì)上的成功和財(cái)富增長為主要目標(biāo)，致力于在鄉(xiāng)村地區(qū)投資獲益。該群體主要需求適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、具有投資潛力的閑置農(nóng)房，注重盤活利用閑置農(nóng)房所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。例如，廣東省上良村探索的村企合作模式，以每年付租金的形式與村民合作經(jīng)營民宿，呈現(xiàn)出臨時(shí)性特征[30]。以農(nóng)房作為媒介，擴(kuò)展其經(jīng)營性或復(fù)合性的用途，用于餐飲、住宿、康養(yǎng)、文創(chuàng)和電商等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)[31]。然而，處于該層次的市民，在鄉(xiāng)村的停留都是臨時(shí)的、短暫的，而非長遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的狀態(tài)。

2.2.3" 投資型需求

作為最高的需求層次，投資型需求的目標(biāo)并非僅限于滿足自身的低級(jí)需求，而更著眼于盤活閑置農(nóng)房后所促進(jìn)的農(nóng)民增收、當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)及鄉(xiāng)村發(fā)展[32]等。此時(shí)，市民盤活閑置農(nóng)房不止于滿足個(gè)人利益的需求，更關(guān)注精神層面的高級(jí)需要。這種需求源自于對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的熱愛與歸屬感，并激發(fā)了以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生活共同富裕為目標(biāo)的愿景。在旅游資源發(fā)達(dá)的地區(qū)，市民將閑置農(nóng)房用于民宿或農(nóng)家樂等，合理開發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源;或者以藝術(shù)介入鄉(xiāng)村的發(fā)展模式，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，傳承地方文化[33];又或者發(fā)掘閑置農(nóng)房倉儲(chǔ)、生產(chǎn)等新功能，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。如成都市明月村逐漸發(fā)展成為藝術(shù)村和旅游目的地，吸引了大批游客對(duì)閑置院落產(chǎn)生盤活需求[33]。市民通過活化農(nóng)房資源，可以挖掘農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，以此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

3" 市民盤活閑置農(nóng)房的困境

3.1" 市民盤活閑置農(nóng)房存在制度瓶頸

城市居民下鄉(xiāng)追求鄉(xiāng)村的生活環(huán)境和生活方式的行為是一場需求導(dǎo)向下的“人”的流動(dòng)[34]，但是當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬卻阻擋了市民從“城”返“鄉(xiāng)”的流動(dòng)。我國農(nóng)村特有的土地制度規(guī)定了宅基地的所有權(quán)歸集體所有，而宅基地使用權(quán)不得向村集體組織成員以外的個(gè)體進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。閑置宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍受到限制，在一定程度上抑制了市民盤活閑置農(nóng)房的需求。當(dāng)前，系列政策更多地關(guān)注宅基地的保障功能，優(yōu)先保障農(nóng)民基本居住權(quán)，形成了“強(qiáng)保障、弱財(cái)產(chǎn)”的特點(diǎn)，導(dǎo)致了農(nóng)民的閑置住房的多功能外化存在一定障礙，減弱了閑置農(nóng)房的供給潛力。

3.2" 市民盤活閑置農(nóng)房存在不同地區(qū)供需錯(cuò)配

通常情況下，大部分市民對(duì)閑置農(nóng)房盤活利用的需求往往處于較高層次，更偏好資源稟賦良好的村莊。而那些地理位置偏遠(yuǎn)、自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后的村莊則缺乏有效的市場需求，導(dǎo)致了閑置農(nóng)房出現(xiàn)了空間上的供需錯(cuò)配現(xiàn)象。在資源稟賦優(yōu)勢(shì)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好，雖然市民的閑置農(nóng)房需求較高，但由于農(nóng)民大多期待閑置農(nóng)房的升值潛力而出現(xiàn)暫時(shí)性抑制現(xiàn)象，出現(xiàn)供給小于需求的狀態(tài);在資源稟賦較差地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，農(nóng)民外出規(guī)模較大，閑置農(nóng)房較多，但市民對(duì)此地區(qū)的閑置農(nóng)房需求不高，出現(xiàn)供給大于需求的狀態(tài)。不同地區(qū)的供需錯(cuò)配導(dǎo)致當(dāng)前閑置農(nóng)房的盤活利用缺乏活力，難以匹配市民對(duì)農(nóng)房需求的多元化和梯度遞進(jìn)趨勢(shì)。

3.3" 市民盤活閑置農(nóng)房的需求升級(jí)潛力有限

當(dāng)前市民盤活閑置農(nóng)房的需求多數(shù)停留在改善型需求這一層次，總體需求模型呈現(xiàn)“紡錘型”。然而，變型后的“紡錘型”并不像“金字塔型”一樣牢固，改善型需求易受到多種因素的干擾。盡管有閑置農(nóng)房盤活需求的市民很多，然而市民與鄉(xiāng)村地區(qū)的黏附力仍然相對(duì)較低。一旦市民自身狀態(tài)發(fā)生改變，其會(huì)重新調(diào)整需求和目標(biāo)，甚至?xí)?dǎo)致他們重新返回城市，尋求更穩(wěn)定、有保障的居住條件。即使改善型需求被滿足，也難以僅憑個(gè)體自身催生出后續(xù)的投資型需求。改善型需求到投資型需求的提升是需求從物質(zhì)層面向精神層面的轉(zhuǎn)變，需要個(gè)體向上躍升的驅(qū)動(dòng)力，依賴于外部環(huán)境和內(nèi)在力量的支持。

4" 政策建議

4.1" 破除城鄉(xiāng)“二元體制”障礙

當(dāng)前，在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，很多地區(qū)開展了閑置農(nóng)房盤活探索。但目前很多農(nóng)村政策還不能適應(yīng)市民下鄉(xiāng)的需求，進(jìn)而產(chǎn)生了一系列問題。解決城鄉(xiāng)二元體制造成的制度障礙，以及創(chuàng)建有利于“市民下鄉(xiāng)”政策和制度環(huán)境，是盤活閑置農(nóng)房所必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。在遵守國家法律法規(guī)的前提下，地方基層政府應(yīng)積極探索宅基地“三權(quán)分置”在不同情境下的實(shí)施方式，以及盤活閑置宅基地和農(nóng)房的使用。首先，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)戶退出宅基地及農(nóng)房的機(jī)制。對(duì)于農(nóng)戶自愿退出的宅基地及農(nóng)房，村集體應(yīng)在確保農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，按照統(tǒng)一規(guī)劃為返回鄉(xiāng)村的人員提供住房。其次，應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村土地使用政策。對(duì)于那些作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人，經(jīng)過村集體討論并獲得縣級(jí)政府批準(zhǔn)，可授予他們“榮譽(yù)村民”身份，并允許他們?cè)谝欢娣e內(nèi)建造標(biāo)準(zhǔn)自用住宅，這樣能夠?yàn)樗麄冊(cè)卩l(xiāng)村開展各類生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)提供方便。

4.2" 打通閑置農(nóng)房供需對(duì)接橋梁

市民對(duì)農(nóng)房主導(dǎo)需求存在差異，投資型需求相對(duì)較多，而保障生存的居住需求相對(duì)較少。為此，以市民的差異化需求來開展閑置農(nóng)房供給側(cè)改革，建立閑置農(nóng)房的供需對(duì)接平臺(tái)，提升閑置農(nóng)房盤活效率。首先要根據(jù)不同地域來選擇不同的盤活方式。對(duì)于資源稟賦一般的地區(qū)，要制定適宜的鼓勵(lì)政策和優(yōu)惠條件，吸引市民下鄉(xiāng)來促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用。其次要增加市民盤活利用閑置農(nóng)房的方式。當(dāng)前，市民下鄉(xiāng)盤活閑置農(nóng)房一般是通過租賃的方式實(shí)現(xiàn)，少部分采用合作建房、入股等方式。這些盤活方式仍存在種種弊端，制約了一部分市民渴望保障權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致大量私下交易行為的產(chǎn)生。為此，需要采取更加靈活和多樣化的方式來滿足不同市民對(duì)閑置農(nóng)房的主導(dǎo)價(jià)值需求。例如，通過轉(zhuǎn)權(quán)入市方式，可以從農(nóng)戶處獲得一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)，或者通過分置流轉(zhuǎn)方式從農(nóng)戶處獲得一定期限的經(jīng)營權(quán)。此外，要引導(dǎo)居民樹立客觀、冷靜、實(shí)事求是的住房需求，適度壓制不合理的超前需求，堅(jiān)決抵制市民下鄉(xiāng)的土地投機(jī)行為。

4.3" 規(guī)范有序引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)

在市民下鄉(xiāng)過程中，需要引導(dǎo)市民有序遷往鄉(xiāng)村，增加市民與鄉(xiāng)村的黏附力。主要有幾個(gè)方面：第一，基層政府應(yīng)致力于改善鄉(xiāng)村的居住環(huán)境，以此吸引更多渴望鄉(xiāng)村田園生活的城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)。這包括推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、互聯(lián)互通，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，以及加速鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)的發(fā)展，建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系。第二，基層政府應(yīng)設(shè)立政策激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更多市民下鄉(xiāng)。對(duì)于那些租賃并改善閑置農(nóng)房居住環(huán)境或促進(jìn)村民財(cái)產(chǎn)性收入增長的市民，政府可以提供項(xiàng)目支持和財(cái)政優(yōu)惠等激勵(lì)措施。對(duì)于那些長期居住并對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展有積極影響的城市居民，村集體可授予他們參與村內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)利。第三，需要建立和完善相關(guān)的規(guī)章制度，保護(hù)供需雙方利益不受損。在村集體的監(jiān)督下，規(guī)范閑置農(nóng)房盤活合同的文本，建立一個(gè)公平的法治環(huán)境，確保村民權(quán)益和市民利益受到損害時(shí)可以嚴(yán)格按照合同進(jìn)行權(quán)益維護(hù)。

5" 結(jié)束語

本文深入分析了我國閑置農(nóng)房的現(xiàn)狀和市民盤活閑置農(nóng)房的需求，提出了實(shí)質(zhì)性的政策建議。隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)，盤活閑置農(nóng)房不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的成敗，也涉及城鄉(xiāng)居民的福祉。未來，需通過法規(guī)創(chuàng)新、政策引導(dǎo)和社會(huì)各方參與，確保閑置農(nóng)房的合理利用，促進(jìn)農(nóng)村資源的有效配置和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)共榮。

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基金項(xiàng)目：安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSKQ2020D19）

第一作者簡介：談心怡（1998-），女，碩士研究生。研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地利用。

*通信作者：費(fèi)羅成（1985-），男，博士，副教授。研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地管理。