有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保障農(nóng)村公共物品供給

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品的供給體系中處于非常重要的位置，要解決目前農(nóng)村公共物品供給中存在的供需失衡、缺乏協(xié)同和差異化供給不足等問題，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須向有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)化，建構(gòu)起有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的多元供給主體合作治理機(jī)制。

曼瑟爾·奧爾森在1965年出版的《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提到，如果個(gè)體不受組織內(nèi)強(qiáng)力規(guī)則制約的話，“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[1]。由于存在著“搭便車”“機(jī)會(huì)主義”等市場固有的缺陷，以個(gè)體利益最大化為目標(biāo)的“理性經(jīng)濟(jì)人”不會(huì)自動(dòng)地提供能夠使整體利益最大化的公共產(chǎn)品，從而導(dǎo)致市場失靈和公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)短缺。理論和實(shí)踐都證明，要想破解這一市場機(jī)制難以解決的問題，需要充分發(fā)揮和依靠政府的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品供給中的位置和作用

我國以戶（家庭）為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式不利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)分散、生產(chǎn)周期較長且利潤較薄，農(nóng)村社區(qū)或集體組織無力自主承擔(dān)諸如道路、水利、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械、病蟲害防治等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的公共物品和公共服務(wù)，政府就成為主要的供給主體。從新中國成立至今，我國農(nóng)村公共物品供給制度的變遷基本可以劃分為三個(gè)階段，其與農(nóng)村生產(chǎn)組織形式的變遷是緊密相關(guān)的。作為基層行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威源于國家與農(nóng)民的雙重認(rèn)同。作為一級(jí)基層政府，為保障和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)集中有限資源提供諸如技術(shù)密集型的農(nóng)村公共物品；在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，積極配合上級(jí)政府和協(xié)助村級(jí)組織提供限于鄉(xiāng)村內(nèi)部或超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的農(nóng)村公共物品。在農(nóng)村公共物品供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府誠然應(yīng)負(fù)其責(zé)，但也需要有合理邊界。村級(jí)組織或農(nóng)村能夠自行提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府就要避免“越俎代庖”，而應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)放在其無法自行提供的公共物品和公共服務(wù)方面。長遠(yuǎn)而言，這樣才更有利于鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)村民間組織的培育和發(fā)展。從信息對稱的角度看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便于掌握所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)村社會(huì)的真實(shí)情況，因此能夠提供符合當(dāng)?shù)匦枨蠛拖鄬?yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)。對我國這樣一個(gè)具有廣闊范圍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入存在較大區(qū)域差距的國家，公共物品的差異化供給就是一個(gè)必然的選擇。同時(shí)，僅僅依靠政府一對一的傳統(tǒng)供給模式已經(jīng)很難滿足農(nóng)村對公共物品和公共服務(wù)日益增大的需求和不斷提高的要求，公共物品的多元主體供給已經(jīng)成為必然。目前，市場供給、社會(huì)組織供給、農(nóng)民自行供給等農(nóng)村公共物品的制度外供給方式才剛發(fā)展，還很不夠，亟需政府的支持和引導(dǎo)。政府適度有效的監(jiān)管和協(xié)調(diào)對保證公共物品供給質(zhì)量和效益意義重大[2]。

農(nóng)村公共物品供給存在的問題

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)程中，農(nóng)村公共物品供給仍然存在著供需脫節(jié)、多元主體與多樣化供給之間缺乏有效協(xié)同等諸多現(xiàn)實(shí)和結(jié)構(gòu)性問題。主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村公共物品供需不對稱，缺乏前瞻性規(guī)劃。農(nóng)村公共物品供給應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民生活的實(shí)際需要加以動(dòng)態(tài)調(diào)整，要有一定的前瞻性。但實(shí)踐中供需錯(cuò)配和脫節(jié)等結(jié)構(gòu)性失衡問題突出?！败洝惫参锲返墓┙o遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求，諸如鄉(xiāng)村圖書館、影院等文化設(shè)施較為匱乏，科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、信息獲得等耗資大、見效慢的設(shè)施和服務(wù)更是欠缺。二是多元供給主體之間有效協(xié)同不足。我國農(nóng)村公共物品供給主體包括各級(jí)政府、企業(yè)、集體組織、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民等，各主體的供給內(nèi)容不同。盡管供給主體范圍的擴(kuò)大需要一個(gè)利益協(xié)同機(jī)制增強(qiáng)多元供給主體的內(nèi)生動(dòng)力。但當(dāng)前農(nóng)村公共物品多元供給主體之間協(xié)同乏力，政府、市場、第三部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等供給主體之間的信息共享和優(yōu)勢互補(bǔ)未能有效實(shí)現(xiàn)。比如，盡管公共財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入不斷增長，但資金整合力度不夠，公共物品產(chǎn)權(quán)邊界不清，導(dǎo)致市場主體參與供給的激勵(lì)不足。三是多樣化供給方式缺乏協(xié)同創(chuàng)新。從供給方式看，農(nóng)村公共物品有政府直接供給、政府購買結(jié)合私人供給、政府補(bǔ)貼結(jié)合私人投資、俱樂部方式供給和自愿供給等多種方式。各有其供給邊界和優(yōu)缺點(diǎn)。農(nóng)村公共物品的可持續(xù)供給必須尋求多樣化供給方式的協(xié)同創(chuàng)新，找到不同參與主體的供給均衡點(diǎn)，在體現(xiàn)公平和效率原則下實(shí)現(xiàn)各主體之間的利益契合。在當(dāng)前的供給實(shí)踐中，如何在農(nóng)村公共物品供給的不同環(huán)節(jié)依據(jù)公共物品的具體特性選擇和創(chuàng)新相應(yīng)的供給方式？如何通過有效適應(yīng)和滿足市場多元供給主體發(fā)展要求滿足農(nóng)民對公共物品日益增長的需求？基層政府仍有很多工作要做。比如創(chuàng)造良好的市場環(huán)境、鼓勵(lì)民間資本投資、豐富間接供給方式、形成多元化投資主體和多樣化融資渠道、引導(dǎo)農(nóng)民民主協(xié)商、加大村民自治組織參與供給的力度等。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變的必要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國五級(jí)政府行政體制的最低層級(jí)，是國家政治和行政權(quán)力延伸到農(nóng)村的組織基礎(chǔ)。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革都是黨中央推進(jìn)體制改革的重要抓手。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來，伴隨城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，依然存在著職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，基層政府無法有效全面履職，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和質(zhì)量難以保證，服務(wù)群眾的能力和水平難以提升。十九屆三中全會(huì)以來，中央進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和構(gòu)建簡約高效的基層管理體制的戰(zhàn)略舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革確定了方向和原則[3]。

基于服務(wù)型政府視角鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的轉(zhuǎn)變，不是要建立一種“小政府、大市場”的基層治理格局，而是要根據(jù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)和生活的實(shí)際發(fā)展變化，建設(shè)一個(gè)更加有為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這種發(fā)展變化不僅要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，而且對其高效科學(xué)履職提出新的挑戰(zhàn)。服務(wù)型政府視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職責(zé)時(shí)存在多重困難，究其原因，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，一些干部缺乏綜合施策和宏觀思維能力，導(dǎo)致職責(zé)不清晰、工作效率低下。二是干部意識(shí)滯后，缺乏創(chuàng)新性和前瞻性。作為基層國家行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和國家政策在基層的組織者和實(shí)施者，其工作服務(wù)的對象是基層群眾。這種橋梁和紐帶作用意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不適合通過行政命令來強(qiáng)制性推行。在長期的基層工作實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要適應(yīng)和尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，以群眾喜聞樂見的方式開展工作和完成任務(wù)，其履職方式隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的變化需要不斷調(diào)整和規(guī)范。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展前瞻性和創(chuàng)新性的思想觀念不足，容易導(dǎo)致政策認(rèn)知不清、職權(quán)錯(cuò)位、工作思路單一等意識(shí)滯后問題。三是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政創(chuàng)收能力差?，F(xiàn)代公共財(cái)政理論和服務(wù)型政府實(shí)踐下要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共物品的提供者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，其資金來源由起初的“自下而上”轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑?cái)政專項(xiàng)支出。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)、后期管理保護(hù)和公共物品項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)等費(fèi)用，從而面臨履職的經(jīng)濟(jì)條件制約。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，資金來源不足。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)收能力較弱，中央或地方政府的轉(zhuǎn)移支付成為主要的收入來源，轉(zhuǎn)移支付額度往往不高，難以有足夠的資金開展民生建設(shè)和公共物品項(xiàng)目。第二，財(cái)政收入有限。鄉(xiāng)村區(qū)域廣闊，對公共物品的投資需求很大。但受到諸如地方特定財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力大。第三，地理位置偏遠(yuǎn)，缺乏便捷的交通。一些交通不便或偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高，物流運(yùn)輸費(fèi)用增大。比如農(nóng)村醫(yī)療，由于地理位置偏遠(yuǎn)，人才配置和醫(yī)療資源短缺，醫(yī)療水平和設(shè)備遠(yuǎn)比城市落后。第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。很多鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅限于農(nóng)業(yè)和極少的工業(yè)企業(yè)，沒有足夠的資金來支撐公共物品項(xiàng)目的建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其職能定位和履職效果既關(guān)系到黨和國家戰(zhàn)略決策的貫徹落實(shí)，又與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的切身利益息息相關(guān)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，農(nóng)民對美好生活的向往日益增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位也發(fā)生了重大變化。主要包括以下方面：一是公共物品提供者的角色。政府不僅是監(jiān)管者，而且還是公共物品的主要提供者。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)關(guān)注解決群眾最為關(guān)心的問題，提供和完善諸如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、技能培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)等農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，提高農(nóng)民的生活水平和幸福感，推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化。二是公共物品協(xié)調(diào)者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變原有的以社會(huì)穩(wěn)定為主的鄉(xiāng)村綜合治理思維，實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化整合和加強(qiáng)管理公共資源，通過跨部門和跨地區(qū)合作實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化利用和公共物品的高效提供。三是公共物品監(jiān)督者的角色。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和共同富裕實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中，大量的財(cái)力、物力通過轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)幫扶流向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，在提供公共物品過程中，就必須加強(qiáng)對公共物品質(zhì)量的監(jiān)管和評估，促進(jìn)公共物品的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，提高公共物品的透明度和可信度，以維護(hù)民生福祉[4-5]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面多元合作治理下農(nóng)村公共物品的有效供給

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最能夠了解農(nóng)民的需求偏好和需求意愿，是中央和省級(jí)政府各項(xiàng)農(nóng)村政策的具體執(zhí)行者和實(shí)踐者，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施起著關(guān)鍵作用。但受限于財(cái)政和治理能力缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法獨(dú)自提供農(nóng)村所需的公共物品。因此，建立一個(gè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)組織、企業(yè)和農(nóng)民個(gè)體（農(nóng)戶）等各類主體的農(nóng)村公共物品多元供給機(jī)制就勢在必行[6]。

由政府單向的“自上而下”供給決策很大程度上會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給在內(nèi)容上的結(jié)構(gòu)性失衡，究其原因在于沒有在初始環(huán)節(jié)獲取準(zhǔn)確的農(nóng)村公共物品的需求內(nèi)容和需求數(shù)量偏好。因此，提升農(nóng)村公共物品供求匹配度的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個(gè)完善的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的供給決策機(jī)制。一方面，要提高農(nóng)民的組織化程度，充分了解和尊重農(nóng)民對公共物品的需求偏好。農(nóng)民不是公共物品的被動(dòng)接受者和消費(fèi)者，基層政府不僅要建立能夠讓農(nóng)民直接主動(dòng)地表達(dá)需求偏好的渠道，而且要暢通村“兩委”、專業(yè)合作社、社會(huì)組織和農(nóng)村精英等間接信息反饋渠道，以保證后期供求結(jié)構(gòu)均衡和避免資源浪費(fèi)。另一方面，要提升政府公信力，切實(shí)回應(yīng)農(nóng)民需求。政府通過構(gòu)建需求回應(yīng)的制度流程，開展農(nóng)村公共物品供給的滿意度調(diào)查研究和進(jìn)行科學(xué)排序，避免出現(xiàn)形式主義、官僚主義的問題。要真正發(fā)揮多元主體協(xié)同供給效用，就需要構(gòu)建基于需求表達(dá)、供給決策以及融資、生產(chǎn)、績效評估、監(jiān)督問責(zé)等不同階段和環(huán)節(jié)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，從制度上破解當(dāng)前農(nóng)村公共物品多元供給主體激勵(lì)不足和協(xié)同乏力的困境。一方面通過合理降低準(zhǔn)入門檻，充分激發(fā)多元主體的積極參與和共同推動(dòng)潛力，彰顯人民主體性；另一方面在維護(hù)農(nóng)村公共物品社會(huì)屬性和共享屬性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)多元供給主體之間的利益協(xié)調(diào)，體現(xiàn)發(fā)展成果的共享性。農(nóng)村公共物品的有效供給有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的多元合作治理，要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和完善政府官員政績考核指標(biāo)體系，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會(huì)主義民主政治優(yōu)勢，為多元主體協(xié)同供給提供良好的政治生態(tài)；進(jìn)一步建立健全以“三治融合”為核心的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村治理資源，挖掘提高鄉(xiāng)村社會(huì)資本水平，促進(jìn)農(nóng)村公共物品多元供給主體之間合作治理的達(dá)成[7]。

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