[摘 要] 以公民為主體的監(jiān)督是國(guó)家和社會(huì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要標(biāo)識(shí)。人民監(jiān)督集中反映了社會(huì)主義監(jiān)督理念，并隨著中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展而獲得理論延展和制度實(shí)踐。近年來(lái)，制度化的監(jiān)督在黨和政府管理領(lǐng)域不斷獲得細(xì)化和發(fā)展，規(guī)范了黨的組織、完善了政府管理、凈化了公職人員隊(duì)伍，確保了黨和國(guó)家方針、政策的基本遵循。然而不能忽視的是，社會(huì)主義監(jiān)督體系的整體發(fā)展還有失平衡，黨內(nèi)監(jiān)督和體制內(nèi)職能監(jiān)督發(fā)展較快，而黨外和體制外人民監(jiān)督制度建設(shè)仍然發(fā)展不足。這種不均衡的發(fā)展制約了社會(huì)主義監(jiān)督體系整體效能的發(fā)揮，影響了治理現(xiàn)代化愿景的實(shí)現(xiàn)。為了適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求，要進(jìn)一步釋放人民監(jiān)督所蘊(yùn)含的力量，發(fā)揮其在鞏固社會(huì)基礎(chǔ)、擴(kuò)大監(jiān)督面向、激活社會(huì)監(jiān)督資源中獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)。

[關(guān)鍵詞] 人民；社會(huì)主義民主；全過(guò)程人民民主；社會(huì)主義監(jiān)督體系

[中圖分類(lèi)號(hào)] D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）01-0018-11

“與監(jiān)控、監(jiān)視一樣，監(jiān)督起源于社會(huì)生產(chǎn)和分配中的記事和契約等活動(dòng)，后引用于公共治理諸領(lǐng)域”[1] 1。就現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展來(lái)說(shuō)，監(jiān)督是保障公正、公平和社會(huì)穩(wěn)定的重要制度安排和民主機(jī)制?！案鲊?guó)公共治理的明文規(guī)定和實(shí)際操作中，處處打上了監(jiān)督的烙印”[1] 2。監(jiān)督有利于防止公共權(quán)力使用者、代理者行為與大眾利益相悖離，監(jiān)督還可以促進(jìn)社會(huì)生活各項(xiàng)事業(yè)的完善，更好地服務(wù)公眾利益、促進(jìn)民主治理的實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)，以人民監(jiān)督理念為指導(dǎo)的社會(huì)主義監(jiān)督體系不斷建立和完善，保障了政權(quán)的社會(huì)主義性質(zhì)和為民宗旨。然而隨著社會(huì)生活的急速變遷和治理任務(wù)的增多和繁重，監(jiān)督體系所發(fā)揮的作用日益受到挑戰(zhàn)。在實(shí)踐層面，體制內(nèi)職能監(jiān)督泛化趨勢(shì)漸顯①，以人民群眾為主體的體制外監(jiān)督仍然自發(fā)和分散；在理論層面，黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的理論構(gòu)建和機(jī)制設(shè)計(jì)相對(duì)完善，而以群眾和社會(huì)為主體的外部人民監(jiān)督在學(xué)術(shù)迭代和理論創(chuàng)新上卻發(fā)展緩慢。因此，總的監(jiān)督體系呈現(xiàn)出二元化發(fā)展的趨勢(shì)和強(qiáng)弱不均的特點(diǎn)。

這種不均衡的發(fā)展較難適應(yīng)現(xiàn)代化治理要求，以及充分發(fā)揮和運(yùn)用人民力量和社會(huì)資源進(jìn)行全面參與的基本特點(diǎn)，也難以助力形成自治和共治有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代化治理新局面。隨著中國(guó)現(xiàn)代化向縱深發(fā)展，治理面臨的總體挑戰(zhàn)和分解任務(wù)日趨繁重，需充分調(diào)動(dòng)各種制度資源和運(yùn)用各種協(xié)調(diào)手段?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃）指出，要“增強(qiáng)監(jiān)督治理效能”[2] 2292。監(jiān)督不僅是正風(fēng)肅紀(jì)、發(fā)展人民民主的內(nèi)在要求，更是現(xiàn)代治理運(yùn)行的基本嵌入環(huán)節(jié)和可依賴(lài)途徑。這一點(diǎn)在現(xiàn)代國(guó)家普遍注重公民監(jiān)督體系建設(shè)和重視公民監(jiān)督實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)。就中國(guó)監(jiān)督體系的發(fā)展特點(diǎn)和現(xiàn)代化治理的發(fā)展需求來(lái)說(shuō)，達(dá)致增強(qiáng)社會(huì)主義監(jiān)督治理效能的任務(wù)，不能僅從已經(jīng)建立的職能監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督（主要表現(xiàn)在行政監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域）上發(fā)力，還要加強(qiáng)人民監(jiān)督，形成立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

黨內(nèi)監(jiān)督體系和行政監(jiān)督體系是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，它規(guī)范了權(quán)力使用和用人導(dǎo)向，在維護(hù)社會(huì)主義政權(quán)的人民屬性方面發(fā)揮了重要作用。然而，黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督所具有的高度組織化特點(diǎn)，尤其行政監(jiān)督科層制的運(yùn)行模式，意味著二者都是在向上負(fù)責(zé)的機(jī)制下處理人民事務(wù)，因此，該監(jiān)督發(fā)生的動(dòng)力和運(yùn)行機(jī)制與體制外人民群眾產(chǎn)生監(jiān)督的動(dòng)機(jī)和行為又有所不同。所以，如果從完全和直接意義上的人民主體性出發(fā)，人民監(jiān)督在狹義上來(lái)講就是指體制外部的人民群眾對(duì)黨和職能機(jī)構(gòu)自發(fā)、自覺(jué)的監(jiān)督意向和監(jiān)督行為，即一般語(yǔ)境和大眾實(shí)踐中的群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。至于隸屬于行政監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督的職能機(jī)構(gòu)監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督當(dāng)然構(gòu)成了社會(huì)主義監(jiān)督的重要范疇，但完整的社會(huì)主義監(jiān)督必然包括人民監(jiān)督，社會(huì)主義監(jiān)督的價(jià)值屬性也必然是人民監(jiān)督。因此，從價(jià)值屬性來(lái)說(shuō)，所有的監(jiān)督都應(yīng)為人民的監(jiān)督，從監(jiān)督主體來(lái)說(shuō)，不同于受多重關(guān)系影響的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人民監(jiān)48BLp33Gbsx/4ERV0B42C7wHjY5yZhZgr66ZlngrB08=督又有自己的意志傾向和活動(dòng)特點(diǎn)。

一、人民監(jiān)督理念的承繼和制度化發(fā)展

雖然監(jiān)督理念和行為在中國(guó)古已有之，但監(jiān)督的主客體卻不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。在古-今分野的視角下，中國(guó)社會(huì)的監(jiān)督發(fā)生了從統(tǒng)治者監(jiān)督百官和國(guó)民，向人民大眾監(jiān)督政府和公職人員的轉(zhuǎn)變。人民監(jiān)督作為先進(jìn)的監(jiān)督理念和制度形態(tài)是在“人民”觀念形成、人民可以當(dāng)家作主、人民應(yīng)該當(dāng)家作主進(jìn)步觀念傳播開(kāi)來(lái)，尤其在馬克思主義傳入中國(guó)、在中國(guó)化時(shí)代化的馬克思主義指導(dǎo)下，形成相應(yīng)的政治體系后得以發(fā)生、發(fā)展的。

李大釗曾在《庶民的勝利》中指出，“須知今后的世界，變成勞工的世界”[3]，表達(dá)了對(duì)勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的信心和憧憬。陳獨(dú)秀認(rèn)為五四運(yùn)動(dòng)的精神之一，就是“由人民直接行動(dòng)”[4]，他在《談?wù)巍分刑岬健拔页姓J(rèn)用革命的手段建設(shè)勞動(dòng)階級(jí)（即生產(chǎn)階級(jí)）的國(guó)家，創(chuàng)造那禁止對(duì)內(nèi)對(duì)外一切掠奪的政治法律，為現(xiàn)代社會(huì)第一需要”[5]。李大釗和陳獨(dú)秀的這些思想觀念代表了那個(gè)時(shí)代“人民當(dāng)家作主”觀念的啟蒙。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨是捍衛(wèi)和發(fā)展人民監(jiān)督的主要推動(dòng)力量。黨的一大明確提出要“由勞動(dòng)階級(jí)重建國(guó)家”[6] 9。黨的二大提出“統(tǒng)一中國(guó)為真正的民主共和國(guó)”[7] 71。土地革命時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在蘇維埃政府和晉察冀邊區(qū)政權(quán)等推動(dòng)下，工農(nóng)監(jiān)督等人民群眾監(jiān)督意識(shí)不斷得到培育和提高。中華人民共和國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨參照蘇聯(lián)的做法，建立了以黨內(nèi)監(jiān)督為主的監(jiān)督體系，同時(shí)也保障了人民群眾的監(jiān)督權(quán)力。黨的八大指出，必須加強(qiáng)人民群眾和機(jī)關(guān)中的下級(jí)工作人員對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督……必須鼓勵(lì)和支持由下而上的批評(píng)和揭露[8] 249。1978年黨的十一屆三中全會(huì)指出，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)生產(chǎn)組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎(chǔ)上[9] 18。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，逐漸形成了以黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系為主的新監(jiān)督格局。

以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在提倡和要求人民監(jiān)督中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。1941年毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的演說(shuō)中曾指出，共產(chǎn)黨應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨[10] 301。1945年，毛澤東對(duì)民主人士黃炎培說(shuō)“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠”[11] 57。1959年，毛澤東在廬山召開(kāi)的黨的八屆八中全會(huì)閉幕式講話中提出，人民內(nèi)部矛盾及時(shí)適當(dāng)?shù)丶右越鉀Q的重要條件之一是全黨全民的監(jiān)督[12] 149。在毛澤東看來(lái)，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的鞏固、人民內(nèi)部矛盾的化解都需要人民的監(jiān)督。除此之外，實(shí)現(xiàn)群眾的監(jiān)督與實(shí)現(xiàn)民主集中制也是內(nèi)在統(tǒng)一的。1960年，毛澤東在干部提交的材料上作出批語(yǔ)：“實(shí)現(xiàn)群眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)真正的民主集中制?！盵13] 351962年毛澤東在擴(kuò)大的中共中央工作會(huì)議上的講話中圍繞民主集中制問(wèn)題談了六點(diǎn)，提到“沒(méi)有民主，沒(méi)有把群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)，沒(méi)有群眾的監(jiān)督，就不可能對(duì)反動(dòng)分子和壞分子實(shí)行有效的專(zhuān)政”[13] 298。綜觀歷史材料和相關(guān)記錄，毛澤東始終把人民監(jiān)督放在重要位置，這也是毛澤東的人民立場(chǎng)和始終對(duì)人民抱有深厚感情的集中反映。

在毛澤東和鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人的敦促和關(guān)注下，相關(guān)監(jiān)督制度和管理規(guī)范不斷得以完善和發(fā)展。鄧小平在1957年西安干部會(huì)上所作的報(bào)告《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》中曾提及“主席最近特別強(qiáng)調(diào)要有一套章程，就是為了監(jiān)督”[14] 270。同時(shí)提出“既有自上而下的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，又有自下而上的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制”[14] 270-271。1980年鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話再一次強(qiáng)調(diào)，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”[15] 332。1986年黨的十二屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》，其中明確提出“建立和健全黨內(nèi)監(jiān)督制度和人民監(jiān)督制度，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部得到有效的監(jiān)督”[16] 23。面對(duì)世紀(jì)之交的新挑戰(zhàn)，江澤民指出要“拓寬監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的作用”[17] 613。這一時(shí)期，建設(shè)重點(diǎn)在黨內(nèi)，一系列有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督體制、機(jī)制、政策、法規(guī)和管理的措施相繼出臺(tái)。2006年，在中共中央召開(kāi)的黨外人士座談會(huì)上，胡錦濤在各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法草案征求意見(jiàn)時(shí)指出：“制定監(jiān)督法，有利于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、更好地發(fā)揮這一制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)……也有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。”[18] 142007年1月1日《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》正式施行。胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)“必須受到人民監(jiān)督，以保證人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益”[19] 54。權(quán)力和責(zé)任如影隨形，隨著中心治理工作的日益增多和繁重，相關(guān)職能機(jī)構(gòu)資源配置能力和影響力也隨之俱增，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員履職情況的監(jiān)督也要適時(shí)調(diào)整和強(qiáng)化。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，……實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！盵20] 552018年，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建產(chǎn)生。除了對(duì)職能監(jiān)督的重視，習(xí)近平也高度重視群眾監(jiān)督，他指出“群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見(jiàn)是我們最好的鏡子。只有織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開(kāi)啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無(wú)處藏身”[21] 394。

中國(guó)共產(chǎn)黨不論執(zhí)政前還是執(zhí)政后都一貫提倡和高度重視人民監(jiān)督，將人民監(jiān)督作為治黨和治國(guó)的基本要求和重要方法。伴隨著現(xiàn)代化治理任務(wù)的集中和繁重，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督不斷規(guī)范，科層組織賦能的職能監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督獲得了快速發(fā)展，呈現(xiàn)出了權(quán)力監(jiān)督自我強(qiáng)化的趨勢(shì)。然而，不能忽視的是，群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等以他律形式存在的監(jiān)督還不夠健全成熟，在監(jiān)督載體保障、監(jiān)督組織理論發(fā)展和職能監(jiān)督系統(tǒng)接入機(jī)制以及內(nèi)外監(jiān)督有機(jī)互動(dòng)上發(fā)展緩慢，尤其在人民監(jiān)督程序設(shè)計(jì)、流程閉環(huán)銜接等方面尚未取得重大突破和顯著進(jìn)展，急需優(yōu)化、改革和提升。

二、增強(qiáng)人民監(jiān)督治理效能的時(shí)代要求和監(jiān)督治理的邏輯

人民監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的重要經(jīng)驗(yàn)，更是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前，重要的歷史任務(wù)是如何在人民監(jiān)督話語(yǔ)始終與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)相伴隨的歷史邏輯下，繼承性發(fā)展這一重要思想、創(chuàng)新性踐行這一科學(xué)理念，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化平穩(wěn)縱深發(fā)展。在不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段，時(shí)代課題和主要任務(wù)是不同的，監(jiān)督的內(nèi)容和任務(wù)也要隨之變動(dòng)。中國(guó)地域廣闊和人口規(guī)模龐大這一基本國(guó)情本身就意味著治理將始終充滿挑戰(zhàn)。尤其在改革開(kāi)放40多年間，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生質(zhì)的變遷，其中包括單位和個(gè)人關(guān)系的變遷、政府和單位關(guān)系的變遷，“中國(guó)社會(huì)在20世紀(jì)80年代轉(zhuǎn)型后，……以往的自然社區(qū)組織全面崩潰，被政府劃定的‘行政社區(qū)’取代。從此，涉及億萬(wàn)個(gè)人的‘小事’都找政府科室解決”[22] 57。

社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷后，最直接的結(jié)果就是個(gè)人與政府有了更多的互動(dòng)。個(gè)人與政府管理部門(mén)（科層組織）的互動(dòng)和矛盾也就形成了國(guó)家治理最基本和最廣泛的事務(wù)。無(wú)數(shù)個(gè)人既成為政府直接治理的終端，也成為了反饋治理評(píng)價(jià)最基本的監(jiān)督主體。同時(shí)不能忽視的是，廣泛的個(gè)人需求要求政府保障功能不斷增強(qiáng)，隨之發(fā)生的就是相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的增設(shè)，長(zhǎng)此以往就出現(xiàn)了“治理負(fù)荷刺激了政府組織和權(quán)力的膨脹，而后者的膨脹又誘發(fā)了治理規(guī)模的擴(kuò)大和縱深”[23]的不良循環(huán)。一方面資源配置的各項(xiàng)權(quán)力愈來(lái)愈向政府集中，另一方面，機(jī)構(gòu)的臃腫也成為了治理新增的負(fù)擔(dān)。為了防止治理效能的邊際遞減，就要配置相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，抑制權(quán)力和組織的擴(kuò)張，即監(jiān)督權(quán)要始終“追隨”資源配置權(quán)。同時(shí)，因體制監(jiān)督本身所依托的機(jī)構(gòu)以及指令性的監(jiān)督形式本身也面臨著膨脹和異化的風(fēng)險(xiǎn)，不能及時(shí)糾偏也將成為新的權(quán)力濫用的滋生點(diǎn)。因此，就需要充分發(fā)揮和利用科層制之外的廣大人民群眾參與的人民監(jiān)督權(quán)?！笆奈濉币?guī)劃指出要加強(qiáng)監(jiān)督治理效能，一方面表明監(jiān)督尚有很大提升空間，另一方面也指明了今后監(jiān)督的發(fā)力方向——服務(wù)治理。這體現(xiàn)了黨和國(guó)家在監(jiān)督領(lǐng)域上的與時(shí)俱進(jìn)和遠(yuǎn)見(jiàn)，在治理日益成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展重要保障的要求下，必須力圖使監(jiān)督成為提升治理水平的重要途徑和手段。

在國(guó)家權(quán)力全面介入人們生產(chǎn)生活、國(guó)家與個(gè)人和組織日益不可剝離的背景下，也意味著分散的個(gè)人面對(duì)集中的國(guó)家權(quán)力，將更多通過(guò)反饋式的方式、民主參與或民主監(jiān)督的形式與國(guó)家互動(dòng)。這種由現(xiàn)實(shí)格局型構(gòu)的個(gè)人與國(guó)家的互動(dòng)邏輯，既需要國(guó)家機(jī)構(gòu)自身加強(qiáng)監(jiān)督，提高治理水平，更需要人民監(jiān)督的充分培育和發(fā)展，規(guī)范治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力使用和功能導(dǎo)向。

同時(shí)，針對(duì)治理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也要隨之跟上，也就是說(shuō)擔(dān)負(fù)治理使命的同時(shí)也必然要面臨監(jiān)督的約束。因此，調(diào)整和改革也應(yīng)提上日程。一直以來(lái)，自上而下的監(jiān)督被視作約束權(quán)力膨脹和制約權(quán)力鋌而走險(xiǎn)的重要手段。然而不能忽視的是，在科層式的監(jiān)督形式之下，當(dāng)前部分地區(qū)和個(gè)別行業(yè)出現(xiàn)了監(jiān)督極化和泛化的現(xiàn)象。要防止職能監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督等體制內(nèi)監(jiān)督的泛化和擴(kuò)張，就需要發(fā)展人民監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充、平衡和制約。將以權(quán)力為核心的監(jiān)督拓展為指向治理的監(jiān)督，這無(wú)疑提升了監(jiān)督本身的高度和時(shí)代價(jià)值，也要求更加充分地發(fā)展人民監(jiān)督，以廣泛的人民監(jiān)督配合和規(guī)范體制內(nèi)監(jiān)督，更好地促進(jìn)治理效能的提高和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

通常來(lái)說(shuō)，人民參與國(guó)家治理可通過(guò)兩種方式，一種是以選舉、投票、協(xié)商等為實(shí)現(xiàn)方式的直接參與，一種是以監(jiān)督為實(shí)現(xiàn)方式的間接參與。這兩種方式的運(yùn)用都會(huì)受到實(shí)際歷史條件和社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約。當(dāng)前，在偏重于政府治理的結(jié)構(gòu)下，人民作為治理的直接終端可以直接回應(yīng)，也可以通過(guò)中介性的組織進(jìn)行回應(yīng)。然而，目前的現(xiàn)狀是社會(huì)組織弱小、社會(huì)自我服務(wù)管理機(jī)制薄弱，這些都制約了以社會(huì)組織和社會(huì)機(jī)構(gòu)為依托的社會(huì)性監(jiān)督的開(kāi)展。鑒于選舉、投票的周期性、階段性特點(diǎn)，因此在日常生活中，在有力和有效的社會(huì)自治組織缺失的背景下，人民監(jiān)督在理論上幾乎承擔(dān)了大部分的反饋任務(wù)。從這一層面上來(lái)說(shuō)，人民監(jiān)督的良好實(shí)現(xiàn)也就成為了良好治理實(shí)現(xiàn)的重要依托?，F(xiàn)代信息流的充沛也為反饋提供了條件。此外，人民監(jiān)督與治理改進(jìn)本身也有著重大關(guān)聯(lián)。人民以反饋和監(jiān)督為手段將個(gè)人意志傳達(dá)給治理主體，也就促進(jìn)了個(gè)人意愿與政府意志的協(xié)調(diào)發(fā)展。人民監(jiān)督作為促進(jìn)個(gè)人意愿與政府意志協(xié)調(diào)發(fā)展的重要媒介，將日益成為善治的重要支撐，而善治也需要人民監(jiān)督得到充分的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中總會(huì)遇到各類(lèi)矛盾，社會(huì)意見(jiàn)和社會(huì)情緒需要有表達(dá)的渠道。人民監(jiān)督的良好運(yùn)轉(zhuǎn)能有效防止負(fù)面情緒的積累，降低社會(huì)矛盾發(fā)生的概率，有效減少影響社會(huì)穩(wěn)定的“大民主”事件。鄧小平曾指出：“群眾把氣出了，問(wèn)題盡可能解決了，怎么還會(huì)有大民主呢？”[14] 273此外，對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)和態(tài)勢(shì)的研判也是社會(huì)革新的動(dòng)力和契機(jī)?？傊嗣癖O(jiān)督資源本身就是健康、活躍且富有韌性的社會(huì)資源，能夠激發(fā)并加強(qiáng)那些促進(jìn)社會(huì)互助、合作與信任的積極因素。作為政府和民眾重要溝通機(jī)制的人民監(jiān)督的過(guò)程，也是形成政策共識(shí)、整合利益共同體和價(jià)值共同體的過(guò)程。

人民監(jiān)督是體現(xiàn)社會(huì)主義民主、實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的必然要素和運(yùn)行環(huán)節(jié)。黨的二十大報(bào)告把發(fā)展全過(guò)程人民民主作為中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”[24] 30提出明確要求，指出要“確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，要“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”[24] 141。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出“健全基層民主制度”[25] 28。也就是說(shuō)，人民當(dāng)家做主不僅體現(xiàn)在國(guó)體和政體的設(shè)定上，更要落實(shí)到基層日常、落實(shí)到人民群眾對(duì)于國(guó)家事業(yè)和社會(huì)事業(yè)一樁一件的實(shí)質(zhì)參與中。人民民主落實(shí)到具體事務(wù)的過(guò)程必然不是單向接收信息和規(guī)劃的過(guò)程，而是經(jīng)由不斷反饋和監(jiān)督而形成的互動(dòng)過(guò)程。人民監(jiān)督廣泛、具體、及時(shí)糾錯(cuò)和追責(zé)，與民主決策過(guò)程中注重各方廣泛參與、多元化表達(dá)、利益平衡一起，共同實(shí)現(xiàn)了內(nèi)在的互補(bǔ)和統(tǒng)一，即二者都通過(guò)廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與事務(wù)的決策制定、限制權(quán)力的行使、確保政府行為符合公眾利益而完成了各自的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)而達(dá)到了統(tǒng)一。由此可見(jiàn)，人民監(jiān)督是民主的基石、是民主實(shí)現(xiàn)的必然途徑，也是印證社會(huì)主義民主、標(biāo)識(shí)社會(huì)主義制度不可缺少的要素。充分體現(xiàn)了只有監(jiān)督才能“防止把人民民主與為民做主混同起來(lái)”[26] 354，而一旦缺失了人民監(jiān)督，也就缺失了全過(guò)程人民民主的“全過(guò)程”。

三、增強(qiáng)人民監(jiān)督治理效能的制約因素

如前文所述，人民監(jiān)督與體制內(nèi)監(jiān)督構(gòu)成了中國(guó)監(jiān)督形態(tài)的兩大部分，其中，人民監(jiān)督是理念基礎(chǔ)、價(jià)值依據(jù)，體制內(nèi)監(jiān)督是人民監(jiān)督理念與科層組織相結(jié)合的監(jiān)督方式。二者互動(dòng)的形式和主導(dǎo)權(quán)的強(qiáng)弱體現(xiàn)了中國(guó)監(jiān)督的狀貌和階段性特點(diǎn)。近年來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督體系和行政監(jiān)督體系不斷細(xì)化和完善，在具體的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督和職能監(jiān)督事務(wù)上取得了一定的進(jìn)展。然而，相對(duì)于體制監(jiān)督的強(qiáng)力約束，體制外的人民監(jiān)督的約束顯得薄弱而分散，表現(xiàn)在人民監(jiān)督渠道的多元建設(shè)不夠、獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制不足、制度層面上的配套發(fā)展緩慢等方面，諸種因素疊加阻滯了人民監(jiān)督力量的整體發(fā)揮，制約了其對(duì)治理現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)。究其原因，與人民監(jiān)督理念挖掘、傳播不夠、快速反應(yīng)和解決相關(guān)問(wèn)題的的社會(huì)組織培育不足、制度研究進(jìn)展緩慢等都有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。

從人民監(jiān)督理念本身來(lái)說(shuō)，尚需挖掘更多的思想和理論資源。群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、人民監(jiān)督都是以廣大人民群眾為主體進(jìn)行監(jiān)督的大眾話語(yǔ)表達(dá)?！叭罕姟倍嗪猩矸葜赶?，既在區(qū)別黨員身份和領(lǐng)導(dǎo)身份的范疇中使用，也在區(qū)別是否為國(guó)家公職人員的語(yǔ)境下使用。社會(huì)監(jiān)督，包括來(lái)自人民群眾個(gè)人或群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、新聞媒體等非國(guó)家性專(zhuān)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，即非行政的、非監(jiān)督監(jiān)察職能部門(mén)的監(jiān)督。相較于前兩者，“人民”代表并組成了國(guó)家的總體利益，人民監(jiān)督反映的是國(guó)家性質(zhì)和未來(lái)前途，強(qiáng)調(diào)其立于國(guó)家和政黨的超然主體地位。

在人民監(jiān)督理論的立論和型構(gòu)中，“人民”內(nèi)涵的思想資源、政治資源是發(fā)展人民監(jiān)督的內(nèi)在理?yè)?jù)，其思想理論資源來(lái)源于歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者”，其權(quán)力依據(jù)來(lái)源于社會(huì)主義制度形態(tài)總體規(guī)定下的國(guó)體、政體的賦權(quán)。具有歷史唯物主義科學(xué)性的人民監(jiān)督，其前途是共產(chǎn)主義，是專(zhuān)政職能?chē)?guó)家的消亡，而與現(xiàn)代國(guó)家呼應(yīng)的現(xiàn)代意義上的公民也必將消亡。由此可見(jiàn)，人民監(jiān)督與群眾監(jiān)督雖然經(jīng)常同等使用，都指向人民的立場(chǎng)和價(jià)值，但人民監(jiān)督有著自己獨(dú)特的內(nèi)涵和意蘊(yùn)。概念和話語(yǔ)的籠統(tǒng)使用雖然不影響國(guó)家的人民主體性表征和執(zhí)政黨的人民立場(chǎng)，但也容易淡化、模糊人民監(jiān)督本身的理論品質(zhì)和實(shí)踐深度。如近年來(lái)民眾監(jiān)督意識(shí)不斷得到提高，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督的問(wèn)題有了一定程度的好轉(zhuǎn)，然而這更多受益于法律意識(shí)的普及以及公民意識(shí)的提升。由此可見(jiàn)，人民監(jiān)督理論挖掘不夠、闡釋不足的問(wèn)題需要首先解決。

缺乏完整的人民監(jiān)督法律實(shí)施機(jī)制，也抑制了人民監(jiān)督理念的弘揚(yáng)和實(shí)踐轉(zhuǎn)化。目前，人民監(jiān)督的體制內(nèi)外組織資源和法律資源的保障嚴(yán)重不足。有效的權(quán)力監(jiān)督和制約長(zhǎng)期集中在體制內(nèi)，體制外監(jiān)督覆蓋寬度和監(jiān)督深度又不夠，從而導(dǎo)致諸多問(wèn)題只能在政府部門(mén)內(nèi)部單向解決，社會(huì)透明度、認(rèn)可度大打折扣，在內(nèi)部解決辦法和資源不足的情況下矛盾更容易堆積發(fā)酵。此外，各種監(jiān)督主體之間并未形成合力，體制外監(jiān)督主體的廣泛性和彈性未與體制內(nèi)監(jiān)督的職能性和剛性結(jié)合在一起，零散自發(fā)、自覺(jué)監(jiān)督并未與專(zhuān)業(yè)監(jiān)督、職能監(jiān)督結(jié)合在一起，阻礙了全過(guò)程監(jiān)督閉環(huán)的運(yùn)行和形成。在監(jiān)督實(shí)踐中，諸多矛盾缺少職能部門(mén)和社會(huì)大眾協(xié)同處理，導(dǎo)致了人民監(jiān)督的強(qiáng)大勢(shì)能并未形成。同時(shí)，人民監(jiān)督與科層職能監(jiān)督有機(jī)結(jié)合缺失，本身也容易滋生矛盾。目前，尚缺少支撐人民監(jiān)督的社會(huì)自治組織，因此人民監(jiān)督必然要更多依靠體制本身建立的職能機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。在自身缺少組織資源支撐且在職能機(jī)構(gòu)等常規(guī)渠道不暢的情況下，個(gè)人容易喪失捍衛(wèi)自身利益的行動(dòng)能力，從而產(chǎn)生消極服從或消極抵制的情緒，進(jìn)而可能導(dǎo)致長(zhǎng)期退出正當(dāng)?shù)恼螀⑴c過(guò)程。在這種情勢(shì)下，以監(jiān)督促治理的預(yù)期就很難達(dá)成。

缺乏一個(gè)完善的社會(huì)機(jī)制保證社會(huì)自我服務(wù)、自我管理是人民監(jiān)督發(fā)展緩慢的重要社會(huì)原因。在社會(huì)發(fā)育不足，民眾理性參與能力不夠的條件下，社會(huì)本身很難自主培育塑造出有力的監(jiān)督群體和組織載體，也就很難形成能夠嵌入現(xiàn)有職能監(jiān)督體系中的組織化和專(zhuān)業(yè)化的媒介。這也是外部監(jiān)督行為在缺少組織支撐的情況下難免力量分散、持續(xù)性不足的原因。人民監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)不足以及并未形成優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)抑制了監(jiān)督的履行。人民監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)不足，將無(wú)法準(zhǔn)確判斷問(wèn)題的性質(zhì)和影響，沒(méi)有形成監(jiān)督的傳統(tǒng)也就很難將注意力和資源集中在自我服務(wù)機(jī)制的建立和鞏固中。社會(huì)組織機(jī)制是保障人民監(jiān)督從始端到終端運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)境。成熟的社會(huì)機(jī)制可以彌補(bǔ)由于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)不足帶來(lái)的監(jiān)督盲目，反之，沒(méi)有完整的社會(huì)機(jī)制的托底和支撐，缺乏溝通和有機(jī)聯(lián)系的分散的個(gè)人，容易在分離的客觀環(huán)境中導(dǎo)致類(lèi)似利益的爭(zhēng)取行為，正如有學(xué)者觀察到的“群眾監(jiān)督的組織化程度較低，是目前群眾監(jiān)督過(guò)程中一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。群眾開(kāi)展監(jiān)督時(shí)，對(duì)內(nèi)部的意見(jiàn)差異和利益矛盾缺乏組織協(xié)調(diào)，導(dǎo)致群眾監(jiān)督訴求指向莫衷一是，甚至自我矛盾”[27]。因?yàn)檫@樣無(wú)法有組織、有序地形成共享解決方案?？傊?，人民監(jiān)督不僅需要監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，更需要成本低廉、便于共享的社會(huì)組織機(jī)制。

上述制約因素，有的是長(zhǎng)期未得到解決而疊加積累的結(jié)果，有的是沒(méi)有自覺(jué)適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)變落后于時(shí)代要求而愈發(fā)凸顯的結(jié)果。對(duì)于這些隱藏的短板和問(wèn)題，必然需要及時(shí)揭示并妥善處理。因而在國(guó)家發(fā)展中要充分發(fā)揮監(jiān)督的監(jiān)察督促功能，甚至要將監(jiān)督嵌入全過(guò)程治理過(guò)程之中。換言之，監(jiān)督不能落后于時(shí)代的發(fā)展，而更需適應(yīng)乃至推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，從根本上助力加快消除制約國(guó)家總體發(fā)展所面臨的治理動(dòng)力不足、治理成本過(guò)高等問(wèn)題?？傊嗣癖O(jiān)督充分發(fā)展的過(guò)程也是賦能治理、推動(dòng)治理現(xiàn)代化的過(guò)程，人民監(jiān)督在持久激發(fā)全體人民自主、自覺(jué)參與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中具有重大意義。

四、增強(qiáng)人民監(jiān)督治理效能的解決方案

增強(qiáng)人民監(jiān)督治理效能，保證人民監(jiān)督在多領(lǐng)域、多層次治理中發(fā)揮積極作用，首先需要解決總體監(jiān)督發(fā)展不均衡、人民監(jiān)督薄弱等問(wèn)題。就監(jiān)督體系本身來(lái)說(shuō)，解決上述問(wèn)題也是監(jiān)督體系適應(yīng)性調(diào)整、完善甚至是改革的重要契機(jī)。以思想建設(shè)為導(dǎo)向、制度建設(shè)為關(guān)鍵、組織建設(shè)為基礎(chǔ)仍然是克服監(jiān)督短板、增強(qiáng)監(jiān)督治理效能的基本應(yīng)對(duì)原則。要在這一總的原則指導(dǎo)下，著力挖掘、拓展人民監(jiān)督的思想資源、理論資源，大力完善人民監(jiān)督機(jī)制的制度空間和政策支持空間，深度培育和利用社會(huì)組織資源，全面加強(qiáng)人大在監(jiān)督中的重要作用。以此為方向消解影響人民監(jiān)督治理效能的制約因素，推進(jìn)監(jiān)督體系向適應(yīng)治理需求的方向轉(zhuǎn)變。

思想理論關(guān)乎實(shí)踐的依據(jù)和原則。促使人民由被動(dòng)反饋參與治理變?yōu)橹鲃?dòng)治理，從根本上需要重新審視和思考人民監(jiān)督理念，并且要重點(diǎn)增強(qiáng)人民開(kāi)展監(jiān)督的理性自覺(jué)意識(shí)。人民監(jiān)督的內(nèi)涵和要求是蘊(yùn)含于歷史邏輯之中并系于當(dāng)代總體要求之下的。這就需要系統(tǒng)地闡明人民監(jiān)督的歷史脈絡(luò)和時(shí)代內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)要求，即在嚴(yán)密的邏輯分析和史實(shí)論證中揭示人民監(jiān)督的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。重新審視和思考人民監(jiān)督離不開(kāi)人民對(duì)監(jiān)督的理性、自覺(jué)認(rèn)識(shí)，而這種理性、自覺(jué)認(rèn)識(shí)的形成又以人民意識(shí)的形成和內(nèi)化為先決條件。也就是說(shuō)，人民監(jiān)督的認(rèn)知、培育和傳播都首先需要人民群眾對(duì)“人民”這一角色的深刻自覺(jué)?！叭嗣褚庵敢磺心軌虼龠M(jìn)革命發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)力量”[28]，人民之中既蘊(yùn)含著偉力，也具有歷史的責(zé)任，唯有群眾深刻領(lǐng)悟這一點(diǎn)，才能形成自覺(jué)而深刻的人民意識(shí)。培育人民意識(shí)，需要將人民意識(shí)同公民意識(shí)以及民主意識(shí)的培育貫通起來(lái)，才能培育出既有理性認(rèn)知又有使命感的人民。還要發(fā)掘和夯實(shí)人民監(jiān)督的有利因素，從行動(dòng)實(shí)踐中強(qiáng)化人民意識(shí)和人民監(jiān)督意識(shí)，形成利益理智表達(dá)、責(zé)任勇于擔(dān)當(dāng)?shù)男袨槠犯?。事?shí)上，人民大眾在社會(huì)心理、文化觀念上對(duì)自身具有監(jiān)督權(quán)、自身能夠形成有效監(jiān)督的高度認(rèn)同，就是人民意識(shí)成熟的重要表現(xiàn)。此外，人民監(jiān)督的社會(huì)氛圍猶需營(yíng)造和提升，因?yàn)樵谙嗷ゼ?lì)中才能更好地挖掘和釋放人民蘊(yùn)含的建設(shè)力量?？傊瑸榱送苿?dòng)人民監(jiān)督理念的廣泛生成和傳播，要繼續(xù)培育和儲(chǔ)備思想資源和相關(guān)的制度資源，促使以監(jiān)督促治理、以監(jiān)督促發(fā)展的觀念深入人心，進(jìn)而使“‘個(gè)人’能夠變成‘人民’”[22] 58，個(gè)人監(jiān)督升華為人民監(jiān)督。

科學(xué)的理念、深刻的認(rèn)知能夠創(chuàng)造更適切的制度規(guī)范，“而制度又能夠改造人民心理，變更國(guó)民理想”[29] 15。因此，在實(shí)踐中，不僅要夯實(shí)和發(fā)展人民監(jiān)督理念，還要培育和構(gòu)建有效的人民監(jiān)督機(jī)制。構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制涉及結(jié)構(gòu)的調(diào)整和各個(gè)社會(huì)群體、階層的利益表達(dá)和協(xié)商。因此，在制度規(guī)范構(gòu)建的過(guò)程中要以填補(bǔ)和貫通為抓手使制度規(guī)范與實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)個(gè)人、自組織力量與各級(jí)政府密切互動(dòng)，著力破解監(jiān)督難題，提升監(jiān)督治理效能。從理想化的監(jiān)督流程來(lái)說(shuō)，監(jiān)督鏈條應(yīng)遵循“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)—問(wèn)題反饋—改善或糾錯(cuò)—執(zhí)行”這一循環(huán)流程，然而在實(shí)際生活中也經(jīng)常出現(xiàn)“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)—問(wèn)題反饋—消極處理或?qū)埂边@樣單向的、往往也是斷裂的鏈條流程，其結(jié)果必然是監(jiān)督行為的中止或終止。這極大地傷害了人民參與治理的信心和熱情，阻礙了治理部門(mén)在抓住民情、民意基礎(chǔ)上自我革新治理體系的機(jī)遇。因此，必須建立有效的監(jiān)督保障機(jī)制，保證監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象互動(dòng)起來(lái)。這一問(wèn)題也是體制內(nèi)外監(jiān)督貫通的問(wèn)題，人民監(jiān)督不僅要依托于體制內(nèi)部上下層級(jí)的行政制約功能，也要與專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門(mén)銜接起來(lái)，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督的功能。總之，要以制度銜接為抓手整合體制內(nèi)外監(jiān)督資源，形成全方位貫通循環(huán)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程糾偏和治理改進(jìn)，使“監(jiān)督”貫穿國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，更好地調(diào)動(dòng)各行各業(yè)人民參與治理的積極性。

不僅要解決人民監(jiān)督制度資源保障不夠的問(wèn)題，還要解決人民監(jiān)督組織資源尤其是社會(huì)組織資源缺乏的問(wèn)題。面對(duì)目前社會(huì)自身服務(wù)能力弱小的現(xiàn)狀，提升社會(huì)自我服務(wù)和自我管理能力，已成為社會(huì)各界共識(shí)。社會(huì)自我服務(wù)和自我管理不僅有助于提升人民自主意識(shí)，也有助于重塑社會(huì)協(xié)調(diào)體系。監(jiān)督意識(shí)是提升人民自主意識(shí)和建立社會(huì)自助組織的思想前提和重要?jiǎng)恿?。?duì)完善的人民監(jiān)督來(lái)說(shuō)，不僅要在監(jiān)督意識(shí)的引導(dǎo)下充分利用現(xiàn)有的職能監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還要構(gòu)建更專(zhuān)業(yè)的社會(huì)自我服務(wù)媒介和組織。只有建立堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織，才能廣泛拓寬社會(huì)通道，賦予人民監(jiān)督行為更多的便利性與可及性。建立和充分利用社會(huì)組織，不僅有利于減輕體制監(jiān)督的壓力，也為構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)共同體提供了重要支持。在具體的實(shí)施方面，可以探索設(shè)立監(jiān)督咨詢(xún)服務(wù)中心，為群眾提供各職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)信息，協(xié)助整理問(wèn)題反饋資料，提供問(wèn)題解決的導(dǎo)向性建議和問(wèn)題解決實(shí)效的預(yù)先評(píng)估。同時(shí)，配套建立與行政部門(mén)有效對(duì)接的事務(wù)處理服務(wù)中心，幫助群眾與職能部門(mén)對(duì)接，降低群眾個(gè)人監(jiān)督的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。事實(shí)上，此類(lèi)服務(wù)組織的設(shè)立為黨和國(guó)家最快掌握國(guó)情動(dòng)態(tài)提供了第一手資料和最新信息，因此也就扮演了國(guó)家政策、決策反饋輻射源的重要角色。此外，分析投訴數(shù)據(jù)和投訴頻率也能夠及時(shí)反映職能不足、職能缺位、職能偏差以及職能重疊等體制機(jī)制問(wèn)題，從而為行政體制改革提供意見(jiàn)參考。習(xí)近平指出，“做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進(jìn)什么”[30] 103。而此類(lèi)機(jī)構(gòu)正好發(fā)揮了這種作用。

人民代表大會(huì)作為人民監(jiān)督的最堅(jiān)實(shí)后盾，要在完善、發(fā)展人民監(jiān)督制度中發(fā)揮引領(lǐng)和保障作用。除了完善原有的大事要事監(jiān)督職能，對(duì)重大突出問(wèn)題和群眾重點(diǎn)關(guān)切實(shí)施監(jiān)督之外，還要增加人民監(jiān)督權(quán)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化情況的評(píng)價(jià)監(jiān)督職能，即不僅要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職情況的監(jiān)督，還要實(shí)施對(duì)人民群眾權(quán)益實(shí)現(xiàn)情況和保障情況的常態(tài)化監(jiān)督。為了確保人大監(jiān)督不受其他行政機(jī)關(guān)的干擾，更好地履行全過(guò)程監(jiān)督和總體監(jiān)督，可考慮在監(jiān)督機(jī)制、組織和經(jīng)費(fèi)來(lái)源上進(jìn)行優(yōu)化。探索由人大下轄派出日常監(jiān)督事務(wù)處理的協(xié)調(diào)組織和專(zhuān)業(yè)組織的做法，該組織直接向人大負(fù)責(zé)，其經(jīng)費(fèi)可考慮單列或由社會(huì)資助。人大也要兼顧對(duì)職能監(jiān)督部門(mén)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督，著重防止體制監(jiān)督極化和虛化問(wèn)題的發(fā)生，確保監(jiān)督的公正和權(quán)威，并在主張、倡導(dǎo)體制監(jiān)督和人民監(jiān)督形成合力監(jiān)督作用中發(fā)揮凝聚作用，主張監(jiān)督體系化、科學(xué)化，始終圍繞人民需求使內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，共同承擔(dān)增強(qiáng)監(jiān)督治理效能的時(shí)代任務(wù)?？傊?，人大要確保自身始終是人民監(jiān)督的最堅(jiān)實(shí)陣地，為制度化的人民參與和自主表達(dá)機(jī)制提供總體指導(dǎo)和全面支持。

五、結(jié)語(yǔ)

以人民為主體的監(jiān)督反映了社會(huì)主義的監(jiān)督理念，伴隨著黨和國(guó)家的發(fā)展而不斷獲得理念確認(rèn)和制度實(shí)踐。近年來(lái)，制度化監(jiān)督在黨和政府的職能層面不斷得到細(xì)化，這對(duì)于規(guī)范黨的組織和科層體系的執(zhí)行效能，凈化公職人員隊(duì)伍發(fā)揮了重要作用。然而仍然需要正視的是，社會(huì)主義監(jiān)督體系整體上還不夠健全，集中表現(xiàn)在體制內(nèi)的職能監(jiān)督體系發(fā)展很快，而外部的人民監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督路徑卻發(fā)展緩慢。這種不均衡的發(fā)展必然制約社會(huì)主義監(jiān)督效能的發(fā)揮。

從目前面臨的國(guó)家之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)來(lái)講，國(guó)家之間軟實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)必然包括治理機(jī)制和治理效能的競(jìng)爭(zhēng)。人民監(jiān)督不論從民主理念層面還是社會(huì)治理動(dòng)力源層面都具有先進(jìn)性和歷史必然性。人民監(jiān)督作為社會(huì)主義監(jiān)督的核心理念，體現(xiàn)了體制自我省察和監(jiān)管的能力，能在國(guó)家治理中發(fā)揮重要作用。新時(shí)期，我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理持續(xù)改革的重要關(guān)頭如何行穩(wěn)致遠(yuǎn)，根本動(dòng)力不僅在于已取得的經(jīng)濟(jì)成就，更在于使人民廣泛受益于社會(huì)文明進(jìn)步所帶來(lái)的積極成果。形成良好的共治結(jié)構(gòu)和群策群力的局面既是文明進(jìn)步的結(jié)果，也是推動(dòng)文明創(chuàng)新的前提。當(dāng)前，人民監(jiān)督的深入發(fā)展還存在許多制約因素，需要集中力量予以解決。為了防止整體監(jiān)督體系的頭重腳輕，在綜合監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)降低治理成本、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)以監(jiān)督促治理的基本目標(biāo)，要下大氣力深化發(fā)展人民監(jiān)督理論、完善社會(huì)主義監(jiān)督體系，使人民監(jiān)督的理念與實(shí)踐不斷深化，以人民監(jiān)督意識(shí)促進(jìn)民眾政治素養(yǎng)和民主參與水平的提高。從指導(dǎo)理念來(lái)說(shuō)，體制內(nèi)監(jiān)督要改變以監(jiān)督本身（績(jī)效評(píng)估）為中心的思維慣性，要以國(guó)家治理的新階段與社會(huì)治理新需求為目標(biāo)導(dǎo)向?qū)嵤┍O(jiān)督。人民監(jiān)督要首先開(kāi)展理念的挖掘和時(shí)代化闡釋。從行動(dòng)重點(diǎn)來(lái)說(shuō)，要在協(xié)同治理理念下，打通體制內(nèi)外監(jiān)督阻礙，在有機(jī)互動(dòng)中增強(qiáng)總體監(jiān)督效能?？傊?，良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)不是自然形成的，需要國(guó)家與人民長(zhǎng)期的努力。人民監(jiān)督的治理意蘊(yùn)和實(shí)踐價(jià)值還有待深度挖掘，人民監(jiān)督制度性建設(shè)和法治化水平還要深入提高。

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[責(zé)任編輯：胡 梁]