基于稅收視角的黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探析

摘 要：為給基于稅收視角下構(gòu)建黃河流域生態(tài)補(bǔ)償尤其是橫向生態(tài)補(bǔ)償稅收機(jī)制提供參考，分析了黃河流域現(xiàn)有的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的縱向生態(tài)補(bǔ)償、省（區(qū)）內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償、省（區(qū)）際橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償方案的局限性，提出黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償“費(fèi)改稅”的思路。從稅收調(diào)節(jié)視角探討了稅收補(bǔ)償在外部性治理、制度設(shè)計(jì)、縱橫互補(bǔ)與生態(tài)補(bǔ)償央地關(guān)系重構(gòu)等方面的優(yōu)勢(shì)。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，將水資源稅、環(huán)境保護(hù)稅及生態(tài)補(bǔ)償稅與水源涵養(yǎng)、跨?。▍^(qū)）界水污染、水土保持作用發(fā)揮和生態(tài)補(bǔ)償一體化管理等生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了對(duì)應(yīng)分析。將稅收制度設(shè)計(jì)融入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，使橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠在黃河流域上中下游地區(qū)生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；水資源稅；環(huán)境保護(hù)稅；生態(tài)補(bǔ)償稅；黃河流域

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｘ３２１；Ｆ８１０．４２；ＴＶ８８２．１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２５．０３．００４

引用格式：朱前濤，孫苗苗．基于稅收視角的黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探析［Ｊ］．人民黃河，２０２５，４７（３）：２４－２９，５５．

０ 引言

黃河流域橫跨我國(guó)東中西部，是我國(guó)生態(tài)安全屏障和重要的能源與糧食生產(chǎn)基地［１］ 。但是，目前黃河流域還面臨著水資源短缺、水質(zhì)污染、水土流失等突出的生態(tài)問(wèn)題［２］ 。作為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，生態(tài)補(bǔ)償在黃河流域生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，涉及的頂層設(shè)計(jì)、制度及保障措施日益完善［３］ 。２０２０ 年，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林草局四部門(mén)發(fā)布了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，為黃河流域生態(tài)補(bǔ)償尤其是橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供了政策性框架和發(fā)展導(dǎo)向。

在黃河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，國(guó)家及流域各?。▍^(qū)）積極探索，通過(guò)政策制定、自發(fā)簽訂補(bǔ)償協(xié)議等方式在?。▍^(qū)）內(nèi)和?。▍^(qū)）際初步建立一系列的生態(tài)補(bǔ)償方案，主要包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要形式的縱向生態(tài)補(bǔ)償、流域上中下游各?。▍^(qū)）間的橫向生態(tài)補(bǔ)償［４］ ，補(bǔ)償方式主要包括資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)龋郏担?。近年來(lái)，有關(guān)學(xué)者為推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償，開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償政策、模式、機(jī)制等研究［６－９］ 。盡管學(xué)界也圍繞黃河流域生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算等開(kāi)展了研究，但是研究主要涉及地理、經(jīng)濟(jì)等單學(xué)科領(lǐng)域，對(duì)于多學(xué)科的綜合、交叉研究相對(duì)較少。

２０２２ 年財(cái)政部發(fā)布的《中央財(cái)政關(guān)于推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅支持方案》，為充分發(fā)揮財(cái)稅政策在構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用提供了“路線圖”。本文結(jié)合黃河流域上、中、下游各?。▍^(qū)）的地理區(qū)位和生態(tài)功能定位，綜合考慮各?。▍^(qū)）在水源涵養(yǎng)與保護(hù)、跨省（區(qū)）界水污染和水土保持方面的相互作用與影響，提出黃河流域生態(tài)補(bǔ)償在制度設(shè)計(jì)和管理模式方面相應(yīng)財(cái)稅政策完善的建議，以期為探索稅收視角下黃河流域生態(tài)補(bǔ)償尤其是橫向生態(tài)補(bǔ)償稅收機(jī)制的構(gòu)建提供參考。

１ 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

１．１ 現(xiàn)行補(bǔ)償方案

縱觀黃河流域現(xiàn)有的各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償方案，大致可以分為以下幾種情況：

１）上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的縱向生態(tài)補(bǔ)償。此類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是國(guó)家及區(qū)域內(nèi)的重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能關(guān)鍵區(qū)域，涉及的縱向轉(zhuǎn)移支付手段主要有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付，主要形式為各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。２０１６ 年以來(lái)，中央財(cái)政向黃河流域累計(jì)下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金１ ８９６．９ 億元，對(duì)黃河流域九省（區(qū)）重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)進(jìn)行了財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償［１０］ ，縱向生態(tài)補(bǔ)償在很大程度上彌補(bǔ)了區(qū)域因保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境而遭受的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受限的損失。

２）省（區(qū)）內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償。黃河流域九?。▍^(qū)）對(duì)轄區(qū)內(nèi)不同行業(yè)、不同地區(qū)間的橫向生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了積極探索，為省域內(nèi)部的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建積累了經(jīng)驗(yàn)。四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、河南等?。▍^(qū)）針對(duì)水質(zhì)、水量等制定了不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)措施。其中，四川積極推動(dòng)修訂《四川省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》，實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償“一河一策”模式，２０２２ 年全?。玻埃?個(gè)國(guó)考斷面水質(zhì)優(yōu)良率達(dá)９９．５％，創(chuàng)下近２０ ａ 來(lái)最好成績(jī)。

３）省（區(qū)）際橫向生態(tài)補(bǔ)償。黃河流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償以各?。▍^(qū)） 之間簽訂補(bǔ)償協(xié)議為主要方式。較為典型的案例有：２０１１ 年陜西、甘肅兩省沿渭河六市一區(qū)政府聯(lián)合簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，該協(xié)議針對(duì)污染治理、水源地生態(tài)保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)制定了生態(tài)補(bǔ)償方案，由陜西向上游甘肅的天水、定西兩市提供補(bǔ)償資金［１１］ ；２０２１ 年河南、山東兩省簽訂了《黃河（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》的“對(duì)賭協(xié)議”，對(duì)河南、山東兩省黃河干流（豫魯段）的水質(zhì)類(lèi)別變化約定了具體補(bǔ)償方式。該協(xié)議簽署以來(lái)，黃河入山東水質(zhì)持續(xù)保持在Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以上，２０２２年山東兌現(xiàn)河南生態(tài)補(bǔ)償資金１．２６ 億元，實(shí)現(xiàn)了省際生態(tài)保護(hù)需求和補(bǔ)償?shù)碾p贏。

黃河流域部分?。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況見(jiàn)表１。

１．２ 現(xiàn)行補(bǔ)償方案的局限性

生態(tài)補(bǔ)償涉及“效率與公平”“可持續(xù)發(fā)展”“高質(zhì)量發(fā)展”等，是不同主體在不同要素間的一種選擇與博弈，是一種復(fù)雜的行為過(guò)程。從現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方案來(lái)看，仍然存在一些局限性。

１）縱向補(bǔ)償可持續(xù)性不足。流域縱向生態(tài)補(bǔ)償以政府資金補(bǔ)償為主，具有簡(jiǎn)便易行、權(quán)威性等優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?。但是，縱向補(bǔ)償在補(bǔ)償資金供應(yīng)和生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性上均有不足。在補(bǔ)償資金供應(yīng)上，縱向生態(tài)補(bǔ)償是上級(jí)政府部門(mén)對(duì)受償?shù)貐^(qū)的資金補(bǔ)貼，往往補(bǔ)償資金需求額巨大，而中央政府和地方政府的縱向資金支持有限，僅依靠縱向補(bǔ)償可能無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)補(bǔ)償所需資金。在生態(tài)保護(hù)上，縱向補(bǔ)償資金是地方生態(tài)保護(hù)的主要資金來(lái)源，在此類(lèi)單向補(bǔ)償方式下，受償?shù)貐^(qū)依賴(lài)中央財(cái)政和地方財(cái)政縱向補(bǔ)償資金“被動(dòng)”而非“自發(fā)”進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，一旦受政策變化等因素而引起補(bǔ)償中斷，生態(tài)保護(hù)區(qū)無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)生態(tài)保護(hù)資金支出，受償?shù)貐^(qū)可能失去生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力來(lái)源。

２）當(dāng)前橫向補(bǔ)償覆蓋范圍有限。作為縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)充，橫向生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生了一定的政策作用，但在具體實(shí)踐中尚未建立覆蓋全流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在流域生態(tài)保護(hù)意愿上，各?。▍^(qū)）受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政收入等方面差異的影響，對(duì)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好不同。目前，僅有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較發(fā)達(dá)的下游河南、山東兩省率先建立起具有示范性的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度框架，但對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)?。▍^(qū)）的示范意義不強(qiáng)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，上中下游以及跨?。▍^(qū)）界補(bǔ)償通常涉及兩個(gè)或多個(gè)省（區(qū)），受各省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入狀況、利益認(rèn)知等因素的影響，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識(shí)。在利益平衡上，除黃河源頭青海和入海口山東之外，其余七?。▍^(qū)）既是上游，又是下游。當(dāng)一?。▍^(qū)）處于上游地位時(shí)往往“重補(bǔ)償，輕水質(zhì)”，當(dāng)其處于下游地位時(shí)往往“輕補(bǔ)償，重水質(zhì)”，角色轉(zhuǎn)換帶來(lái)的需求差異使得各?。▍^(qū)）的利益難以平衡［１２］ 。

因此，為了彌補(bǔ)流域縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟蛔悖F(xiàn)實(shí)中需要充分發(fā)揮流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極作用，使其作為縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)充，促使縱向與橫向生態(tài)補(bǔ)償匹配、聯(lián)動(dòng)、互補(bǔ)，發(fā)揮出“１＋１＞２”的政策作用。

２ 黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制：生態(tài)補(bǔ)償“費(fèi)改稅”

黨的十八屆三中全會(huì)指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，稅收作為財(cái)政收入的重要支撐，需要在國(guó)家治理中發(fā)揮深刻和關(guān)鍵的作用。借助于環(huán)境保護(hù)稅和水資源稅等稅種的“費(fèi)改稅”理念，將流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償資金形式由生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)改為生態(tài)補(bǔ)償稅是構(gòu)建黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新思路。將財(cái)政稅收手段通過(guò)合理的政策設(shè)計(jì)，融入黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，將財(cái)政自身的強(qiáng)大資金支持、稅收具有的顯性調(diào)控作用等融為一體，協(xié)助構(gòu)建覆蓋范圍廣、可持續(xù)性強(qiáng)、生態(tài)保護(hù)激勵(lì)作用顯著的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“輸血式補(bǔ)償”到“輸血—造血”并軌補(bǔ)償機(jī)制的有效轉(zhuǎn)變［１３］ 。

２．１ 生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅的界定

２．１．１ 含義及特征

生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)屬于受益費(fèi)，是由公共團(tuán)體向受益者課征的生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)用，依據(jù)“受益者付費(fèi)”原則，主要適用于補(bǔ)償人和受償人同時(shí)明確、兩者之間存在具體的對(duì)待給付關(guān)系的情形［１４］ 。

生態(tài)補(bǔ)償稅有兩種含義：一是依據(jù)“從哪里來(lái)，到哪里去”的原則，從一般公共財(cái)政資金中進(jìn)行流域的橫向轉(zhuǎn)移支付；二是建立以流域生態(tài)保護(hù)受益者為納稅人的稅種，并將稅收應(yīng)用于流域環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。稅收以普遍主體為征收對(duì)象，補(bǔ)償人和受償人之間無(wú)具體的對(duì)待給付關(guān)系。

２．１．２ 聯(lián)系及區(qū)別

生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅都來(lái)源于政府一般公共財(cái)政資金，兩者的征收都是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體行為的方式。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅的主要區(qū)別是受益人是否特定。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅的異同：在補(bǔ)償客體上，都指向環(huán)境資源的生態(tài)利益；在補(bǔ)償主體上，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償主體為特定公共團(tuán)體，而生態(tài)補(bǔ)償稅的補(bǔ)償主體為普遍不確定的納稅人；在受償主體上，都以環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理者為受償者；在補(bǔ)償內(nèi)容上，都體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)行為的正外部性和環(huán)境損害行為的負(fù)外部性；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，流域各?。▍^(qū)）橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膫?cè)重領(lǐng)域不同，無(wú)確定和統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)補(bǔ)償稅的征收可建立以流域水資源調(diào)度情況、跨省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況和水土保持情況為依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。

２．２ 生態(tài)補(bǔ)償“費(fèi)改稅”的優(yōu)勢(shì)

２．２．１ 負(fù)外部性賠償和正外部性補(bǔ)償

外部性是指在沒(méi)有任何市場(chǎng)交換關(guān)系的情況下，一個(gè)單位的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)其他單位產(chǎn)生的積極或消極效益［１５］ 。外部性有正負(fù)之分，黃河流域的水污染即產(chǎn)生了負(fù)外部性，水資源保護(hù)和水土保持產(chǎn)生了正外部性。在實(shí)現(xiàn)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的正外部性補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害行為的負(fù)外部性賠償上，生態(tài)補(bǔ)償稅比生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)更具優(yōu)勢(shì)。

為推動(dòng)負(fù)外部性?xún)?nèi)部成本化，經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，“政府可以通過(guò)征稅的方式，以此來(lái)增加國(guó)民所得數(shù)量并增加經(jīng)濟(jì)福利”［１６］ 。黃河流域上中下游省（區(qū)）際存在典型的空間外部性，表現(xiàn)為上游省（區(qū)）的水污染影響下游?。▍^(qū)）水質(zhì)，水污染出現(xiàn)上游?。▍^(qū)）對(duì)下游省（區(qū)）負(fù)的外部性。稅收在理論上可通過(guò)“征收環(huán)境保護(hù)稅、補(bǔ)償方轉(zhuǎn)移稅收、受償方利用稅收” 的路徑，實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性成本內(nèi)部化。在環(huán)境保護(hù)稅征收階段，省域內(nèi)的污染物排放超標(biāo)主體作為納稅人，承擔(dān)了排污成本。在環(huán)境保護(hù)稅稅收的分配與轉(zhuǎn)移階段，補(bǔ)償資金來(lái)自于省域外污染物排放主體，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)排污主體外部成本內(nèi)部化。而在針對(duì)跨省（區(qū)）界水污染的生態(tài)補(bǔ)償中，排污主體支付的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)來(lái)源廣泛，可能來(lái)源于稅收、非稅收入或地方債務(wù)收入，尚未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金由排污主體到受償者的精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移。

當(dāng)然，黃河流域上中下游不同省（區(qū)）間的生態(tài)功能定位不同，亦存在為保護(hù)下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益而對(duì)上游部分開(kāi)發(fā)權(quán)益的限制，上游省（區(qū)）以及中游水土保持實(shí)際上為下游?。▍^(qū)）產(chǎn)出正的外部性。當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“重賠償，輕補(bǔ)償”，側(cè)重于生態(tài)環(huán)境損害行為的負(fù)外部性賠償，在機(jī)制設(shè)計(jì)中缺乏補(bǔ)償理念。例如，對(duì)損害水土保持措施的主體征收水土損失補(bǔ)償費(fèi)。而稅收的轉(zhuǎn)移支付不僅可以對(duì)負(fù)外部性進(jìn)行賠償，而且可以針對(duì)生態(tài)保護(hù)的正外部性，通過(guò)地方不局限于水資源稅和生態(tài)補(bǔ)償稅形成的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下游?。▍^(qū)）對(duì)于上游?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償。

２．２．２ 稅收法定原則等在內(nèi)的制度優(yōu)勢(shì)

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，既需要技術(shù)創(chuàng)新的助力，也需要配套制度的頂層設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)。稅收是有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，其所具有的稅收法定等內(nèi)在的制度優(yōu)勢(shì)，可在建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上發(fā)揮重要作用。

相比生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，將稅收政策融入黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w政策和實(shí)施方案，具有明顯的優(yōu)勢(shì)：一是稅收補(bǔ)償更契合“補(bǔ)償”理念。例如，在流域針對(duì)上游水資源保護(hù)和中游水土保持的正外部性補(bǔ)償方面，其受益人為中下游普遍的居民、企業(yè)等主體，理應(yīng)由其對(duì)上游保護(hù)主體進(jìn)行補(bǔ)償。稅收以普遍主體為納稅人，可以將居民及企業(yè)等主體的私有財(cái)產(chǎn)以環(huán)境保護(hù)稅、水資源稅、企業(yè)所得稅等形式通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償給受償者。二是相較現(xiàn)有的水權(quán)和排污權(quán)交易，稅收調(diào)節(jié)調(diào)控范圍更廣。實(shí)踐中，黃河流域現(xiàn)僅有山東、河南兩省進(jìn)行了省際水權(quán)及排污權(quán)交易，覆蓋范圍相對(duì)有限，仍有較多的流域污染物排放游離于調(diào)控范圍之外。作為國(guó)家規(guī)定并統(tǒng)一征收的稅種，若通過(guò)以環(huán)境保護(hù)稅、水資源稅為代表的稅種建立起流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂辗桨?，則可作為流域生態(tài)補(bǔ)償尤其是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行аa(bǔ)充。三是生態(tài)補(bǔ)償涉及的稅收設(shè)計(jì)受客觀條件限制較少。水權(quán)及排污權(quán)交易是?。▍^(qū)）間自行發(fā)起并簽訂補(bǔ)償協(xié)議，協(xié)議規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由雙方商議決定，缺乏科學(xué)性，設(shè)計(jì)過(guò)程存在主觀隨意性，而環(huán)境保護(hù)稅、水資源稅為代表的稅種，一旦立法，由國(guó)家按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收，更加明確、科學(xué)、合理。因此，稅收制度介入的補(bǔ)償方案執(zhí)行更為簡(jiǎn)單、透明、高效，無(wú)疑是控制流域污染物排放，引導(dǎo)水資源合理利用的有效途徑。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂罩贫仍O(shè)計(jì)補(bǔ)償方案并不會(huì)干擾其他環(huán)境治理工具，稅收補(bǔ)償可以與水權(quán)與排污權(quán)交易、縱向補(bǔ)償?shù)仁侄螀f(xié)同發(fā)揮作用。

２．２．３ 縱橫互補(bǔ)與生態(tài)補(bǔ)償央地關(guān)系重構(gòu)

從縱向補(bǔ)償視角看，黃河流域縱向生態(tài)補(bǔ)償主要包括：中央對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付以及對(duì)水污染防治、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理等項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。以２０２２ 年為例，中華人民共和國(guó)財(cái)政部的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，中央對(duì)黃河流域九省（區(qū)）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付共計(jì)３５５．５６億元，下達(dá)水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金７６．７５ 億元，對(duì)洛河流域、黃河上游若爾蓋草原濕地、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)下達(dá)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程專(zhuān)項(xiàng)資金共計(jì)１９ 億元，對(duì)寧夏黃河上游風(fēng)沙區(qū)（中衛(wèi)）下達(dá)歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)示范工程項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金１．８億元，上述縱向補(bǔ)償資金規(guī)模為４５３．１１ 億元。從橫向補(bǔ)償視角看，山東２０２２ 年履行《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》規(guī)定，補(bǔ)償河南資金１．２６ 億元。上述兩種補(bǔ)償模式中，縱向生態(tài)補(bǔ)償簡(jiǎn)單直接，且擁有國(guó)家財(cái)政強(qiáng)有力的支持等優(yōu)勢(shì)，是當(dāng)前黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹髁髂Ｊ?，但縱向補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)移支付單一來(lái)源致使中央財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。當(dāng)前，從學(xué)理的角度考慮變“縱向補(bǔ)償”為“橫向補(bǔ)償”，無(wú)論是總量還是結(jié)構(gòu)都存在一定的空間，可進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償工作的可持續(xù)性。

從橫向補(bǔ)償?shù)亩愂諄?lái)源視角看，據(jù)《２０２１ 年地方一般公共預(yù)算收入決算表》，２０２１ 年地方環(huán)境保護(hù)稅收入２０３．２７ 億元，地方資源稅收入２ ２３０．３２ 億元。將地方環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等稅收作為地方橫向生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，將橫向生態(tài)補(bǔ)償作為縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充，一方面可通過(guò)增加地方間的補(bǔ)償來(lái)緩解中央財(cái)政的壓力；另一方面能夠通過(guò)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂諅鲗?dǎo)機(jī)制，讓企業(yè)及其他社會(huì)主體真正重視生態(tài)保護(hù)。具體來(lái)講，作為地方政府稅收的來(lái)源，環(huán)境保護(hù)稅和資源稅等可以為地方政府提供長(zhǎng)效穩(wěn)定的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金支持；資源稅的征稅對(duì)象為企業(yè)和居民個(gè)人，環(huán)境保護(hù)稅的征稅對(duì)象為排放污染物的單位，對(duì)此類(lèi)群體征稅，將稅收應(yīng)用于省際橫向生態(tài)補(bǔ)償，達(dá)到“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)使用誰(shuí)承擔(dān)”的良性循環(huán)，形成流域生態(tài)補(bǔ)償成本真正由企業(yè)或居民承擔(dān)和支付的良好局面，也能逐步減少黃河流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)綠色、友好、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

３ 稅收視角黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)

實(shí)踐中，地方政府稅源是多樣的，因而能夠用于黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源是多元的。這里主要考慮黃河上中下游地區(qū)的水資源關(guān)系協(xié)調(diào)中涉及的關(guān)鍵稅種。因此，僅針對(duì)地方稅源涉及的水資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、生態(tài)補(bǔ)償稅和一體化管理等四方面，對(duì)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供設(shè)計(jì)思路。

３．１ 水資源稅：水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

黃河上游青海的三江源地區(qū)，素有“中華水塔”之稱(chēng)［１７］ 。２０２１ 年《黃河水資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，青海和四川的取水量分別占供水區(qū)總?cè)∷康模玻罚矗?和０．０７％，耗水量分別占供水區(qū)總耗水量的２．４５％ 和０．０６％，黃河流域其余七省（區(qū)）及流域外河北總?cè)∷亢涂偤乃空脊┧畢^(qū)總?cè)∷亢涂偤乃康模梗罚保梗ズ停梗罚矗梗?。同時(shí)，三江源地區(qū)所在的青海境內(nèi)９０％的區(qū)域被限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)，以生態(tài)保護(hù)為重任的青海在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做出了犧牲。由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（２０２２）》數(shù)據(jù)計(jì)算可得，２０２１ 年入?？谏綎|生產(chǎn)總值約為源頭青海的２５ 倍，生態(tài)保護(hù)和社會(huì)發(fā)展矛盾突出。

為協(xié)調(diào)黃河流域上中下游省份的水資源利用，依據(jù)“受益者補(bǔ)償”原則，建立水源涵養(yǎng)區(qū)的稅收補(bǔ)償制度。水資源稅的納稅人是除規(guī)定的情形外的其他直接取用地表水、地下水的單位和個(gè)人，同時(shí)也是黃河供水區(qū)取水的直接受益人。因此，水資源稅收可以用于黃河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。作為黃河流域水資源涵養(yǎng)受益主體的中下游?。▍^(qū)），可依據(jù)各?。▍^(qū)）年度耗水量從水資源稅提取一定比例，作為水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金，用于橫向補(bǔ)償上游水源涵養(yǎng)省（區(qū)）尤其是限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。

３．２ 環(huán)境保護(hù)稅：跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域生態(tài)敏感，環(huán)境脆弱，風(fēng)險(xiǎn)突出。《２０２２中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，２０２２ 年流域地表水Ⅰ～Ⅲ類(lèi)斷面比例比全國(guó)低２．７％，劣Ⅴ類(lèi)斷面比例比全國(guó)高１．９％，部分地區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重，汾河、渭河、涑水河等支流污染問(wèn)題突出。黃河流域上中下游省（區(qū)）在空間上互聯(lián)互通，上游的水體污染影響下游的水質(zhì)，造成跨?。▍^(qū)） 界的水污染，黃河流域上中下游跨?。▍^(qū)） 界的水污染應(yīng)是橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)注的重要領(lǐng)域。

建立跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補(bǔ)償制度，主要依據(jù)“破壞者付費(fèi)”的原則。環(huán)境保護(hù)稅以直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為納稅人，對(duì)排放應(yīng)稅污染物的行為征收環(huán)境保護(hù)稅。從納稅人角度看，環(huán)境保護(hù)稅的納稅人亦是流域水域環(huán)境的“破壞者”；從征稅范圍角度看，依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物納入環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍，涵蓋了黃河流域的主要污染源。環(huán)境保護(hù)稅屬于地方稅種劃歸地方政府，因此可通過(guò)環(huán)境保護(hù)稅的補(bǔ)償方案建立跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補(bǔ)償制度。在該補(bǔ)償方案下，各省（區(qū)）根據(jù)跨?。▍^(qū)）界水質(zhì)變化監(jiān)測(cè)情況從環(huán)境保護(hù)稅中提取一定比例，作為對(duì)下游?。▍^(qū)）的生態(tài)補(bǔ)償資金。

３．３ 生態(tài)補(bǔ)償稅：水土保持的生態(tài)補(bǔ)償

黃土高原是黃河流域水土流失的主要區(qū)域。２０２１年，黃河流域黃土高原地區(qū)水土流失面積達(dá)２３．１３ 萬(wàn)ｋｍ２。黃土高原水土流失導(dǎo)致泥沙隨雨水大量匯入黃河并淤積至下游河道，下游河床不斷抬高，形成地上“懸河”。黃河下游河南和山東兩省是受中游地區(qū)黃土高原水土流失影響的主要區(qū)域，黃河開(kāi)封段河床高出市區(qū)地面７ ～ １０ ｍ，黃河新鄉(xiāng)河段高于市區(qū)地面２０ ｍ。中游地區(qū)黃土高原蓄水保土能力的提升能夠減少下游河道的泥沙淤積，可減小下游地區(qū)居民面臨的洪水威脅。因此，中游地區(qū)的水沙調(diào)控工作不僅利于本地區(qū)，而且惠及下游地區(qū)。針對(duì)黃河流域水土流失問(wèn)題，可以建立下游地區(qū)對(duì)中游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度。

水土保持的生態(tài)補(bǔ)償制度，依據(jù)“受益者補(bǔ)償”原則，使中游地區(qū)水土保持的增益性結(jié)果能夠得到相應(yīng)補(bǔ)償。在稅收補(bǔ)償方案方面有兩種思路：一是為大力支持中游地區(qū)的水土保持工作，直接對(duì)下游地區(qū)企業(yè)及居民開(kāi)征“生態(tài)補(bǔ)償稅”。通過(guò)合理確定計(jì)稅范圍、稅率、計(jì)稅依據(jù)等，將生態(tài)補(bǔ)償稅用于中游地區(qū)興修水庫(kù)、植樹(shù)造林等蓄水保土的支出補(bǔ)償。二是下游地區(qū)政府從企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的總體稅收中按照一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償資金，對(duì)中游地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

３．４ 生態(tài)補(bǔ)償一體化管理

總體而言，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。橫向生態(tài)補(bǔ)償尚處于初步嘗試和探索階段，需要包括黃河水利委員會(huì)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局以及流域九?。▍^(qū)）財(cái)政和稅務(wù)等部門(mén)互相補(bǔ)位，明確職責(zé)分工并相互配合、監(jiān)督，使稅收視角下的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠順利運(yùn)行。

在數(shù)據(jù)收集上，黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局按照職責(zé)，組織開(kāi)展跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)，將黃河流域地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上傳至生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一平臺(tái)。在協(xié)調(diào)管理上，黃河水利委員會(huì)可以嘗試建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)補(bǔ)償數(shù)據(jù)庫(kù)及操作平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償工作。黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu)，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，參與制定水資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、生態(tài)補(bǔ)償稅及其用于橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶崛”壤日咝晕募?，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)方案編制，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的撥付和使用進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理，確保橫向生態(tài)補(bǔ)償工作有序開(kāi)展。在資金撥付與使用上，地方稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)將稅款征收入庫(kù)，地方財(cái)政部門(mén)按規(guī)定核算、支付、籌集、使用和管理補(bǔ)償資金，依法做好預(yù)算管理并加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過(guò)程績(jī)效管理，將生態(tài)補(bǔ)償資金盡其用，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金的最大效應(yīng)?；诙愂找暯堑狞S河流域九省（區(qū)）橫向生態(tài)補(bǔ)償框架設(shè)計(jì)，見(jiàn)圖１。

４ 結(jié)束語(yǔ)

縱向生態(tài)補(bǔ)償作為一種生態(tài)保護(hù)手段，在我國(guó)流域生態(tài)保護(hù)中取得了明顯成效。本文基于稅收視角對(duì)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了探討，提出了生態(tài)補(bǔ)償“費(fèi)改稅”的新思路，旨在探索更加多元、科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償方式。相較于生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)補(bǔ)償稅的設(shè)計(jì)可以在外部性治理、制度設(shè)計(jì)、縱橫互補(bǔ)與生態(tài)補(bǔ)償央地關(guān)系重構(gòu)等方面更具優(yōu)勢(shì)。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，將水資源稅、環(huán)境保護(hù)稅及生態(tài)補(bǔ)償稅與水源涵養(yǎng)、跨?。▍^(qū)）界水污染、水土保持作用發(fā)揮和生態(tài)補(bǔ)償一體化管理等生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了對(duì)應(yīng)分析，并提出由水利部黃河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)建立和統(tǒng)籌管理生態(tài)補(bǔ)償一體化管理平臺(tái)。將稅收制度設(shè)計(jì)融入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，使橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠在黃河流域上中下游地區(qū)生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

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【責(zé)任編輯 趙宏偉】