文章論述了在西部大開(kāi)發(fā)背景之下，貴州省應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)法制建設(shè)，以保障西部大開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。貴州法制建設(shè)應(yīng)從法律體系和法律法規(guī)內(nèi)容兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行；法律法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障立法、利用外商投資的立法、旅游區(qū)的環(huán)境保護(hù)立法和少數(shù)民族權(quán)益的保障立法四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：西部大開(kāi)發(fā)貴州法制建設(shè)

作者韓小兵，女，1961年生，中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授。地址：北京市白石橋路27號(hào)，郵編100081。

在黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中，地處云貴高原、多民族聚居的貴州省就現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)比其他西部省份面臨的困難更多，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距也更大。要最終實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)的偉大歷史使命，貴州應(yīng)作的事情很多，但加強(qiáng)法制建設(shè)無(wú)疑是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)憲法第五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！苯瓭擅裰飨谡撌鲆婪ㄖ螄?guó)時(shí)進(jìn)一步明確指出：“實(shí)行和堅(jiān)持依法治國(guó)，就是使國(guó)家各項(xiàng)工作逐步走上法制化的軌道，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的法制化和規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式參與管理國(guó)家、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)；就是逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化?！边@意味著在我國(guó)任何主體的任何行為都必須限制在憲法和法律的范圍內(nèi)。西部大開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)家、民族未來(lái)發(fā)展的千秋大業(yè)，是需要幾代人不懈努力才能徹底完成的長(zhǎng)期歷史使命，絕非短期行為，必須在法制的軌道內(nèi)進(jìn)行。加強(qiáng)有關(guān)西部大開(kāi)發(fā)的法制建設(shè)，首先要加強(qiáng)立法建設(shè)，其目的在于使任何西部開(kāi)發(fā)活動(dòng)的參與者，不論是行使管理權(quán)的政府機(jī)關(guān)、從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的法人、社會(huì)團(tuán)體還是公民，都作到有法可依；使全社會(huì)各類(lèi)主體的行為與國(guó)家的整體意志相吻合，從而保障西部地區(qū)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等健康、穩(wěn)定、有序地發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)和多民族的共同繁榮。

圍繞著西部大開(kāi)發(fā)的命題，筆者對(duì)自改革開(kāi)放以來(lái)現(xiàn)有的關(guān)于貴州的國(guó)家級(jí)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等進(jìn)行了粗略的檢索，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了分析，得出的結(jié)論是：(1)尚無(wú)國(guó)家專(zhuān)門(mén)針對(duì)貴州制定的并且在西部大開(kāi)發(fā)中仍然可以適用的法律和行政法規(guī)，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)關(guān)于西部開(kāi)發(fā)的可以適用于貴州的法律和行政法規(guī)，僅有某些關(guān)于西部開(kāi)發(fā)的宏觀政策，或充其量稱(chēng)之為規(guī)章。(2)國(guó)家現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)、規(guī)章，雖然對(duì)包括貴州在內(nèi)的整個(gè)西部地區(qū)仍然有效，但不能完全滿(mǎn)足西部和西部大開(kāi)發(fā)的特殊需要。(3)貴州的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定已有良好開(kāi)端，但在總體上與西部大開(kāi)發(fā)的客觀要求尚存在距離。因此，貴州在西部大開(kāi)發(fā)中加強(qiáng)法制建設(shè)的任務(wù)已是迫在眉睫。筆者認(rèn)為，貴州法制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為加強(qiáng)法律體系的建設(shè)和健全、充實(shí)相關(guān)的法規(guī)內(nèi)容兩大方面。

一、建立有關(guān)西部大開(kāi)發(fā)的完善的法律體系

法律體系是指一個(gè)國(guó)家全部法律規(guī)范按照一定的原則和方法組成的有機(jī)聯(lián)系的整體。有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系是反映我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，以憲法為核心和統(tǒng)帥，由門(mén)類(lèi)齊全的法律規(guī)范構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。建立完善的法律體系是保證法律內(nèi)容健全的基礎(chǔ)。根據(jù)貴州法制的現(xiàn)狀和未來(lái)的發(fā)展要求，我們應(yīng)當(dāng)著重作好以下工作：

(一)必須首先建立健全相關(guān)的國(guó)家法律

在我國(guó)，國(guó)家法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法制定的，其效力及于全國(guó)的法律規(guī)范，它是行政法規(guī)、各級(jí)地方性法規(guī)、規(guī)章等其他層次的立法依據(jù)。凡事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等諸多領(lǐng)域的重大事項(xiàng)，例如涉及國(guó)家在未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重大調(diào)整、傾斜等全局性經(jīng)濟(jì)事務(wù)的法律調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)最高權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法制定法律加以實(shí)現(xiàn)。而西部大開(kāi)發(fā)本身就是涉及國(guó)家未來(lái)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)投資的優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持、環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償?shù)?，是省、自治區(qū)自身力量所不及的。地處云貴高原的貴州省作為一個(gè)多民族的經(jīng)濟(jì)落后省份，既非自治區(qū)，也不沿海、沿邊、沿江，相對(duì)于那些享有沿海、沿江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)及邊境貿(mào)易等特殊優(yōu)惠政策待遇的省份，貴州省更急需國(guó)家通過(guò)法律賦予其一定的優(yōu)惠待遇，使其能夠趕上其他省份或者至少具備縮小與其他省份的經(jīng)濟(jì)差距的可能性。

(二)建立健全相關(guān)的行政法規(guī)

行政法規(guī)是由作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的法律規(guī)范，主要是為執(zhí)行法律的規(guī)定或者為國(guó)務(wù)院行使憲法賦予的行政管理職權(quán)而進(jìn)行的立法。行政法規(guī)是法律的具體化和可操作化，是法律實(shí)現(xiàn)的重要保障，其地域效力也是及于全國(guó)的。因此，這一層次的立法的作用也不容忽視。相對(duì)落后的貴州省在西部大開(kāi)發(fā)中的作為大小，在一定程度上取決于國(guó)家法律所賦予的傾斜性扶持措施，以及將這些傾斜性措施具體化的行政法規(guī)，因?yàn)樗鼈兪菄?guó)家發(fā)展貴州的意志的集中和具體的體現(xiàn)。目前貴州省所缺少的正是國(guó)家和政府兩個(gè)層次立法的大力度的扶持，世界各國(guó)和地區(qū)開(kāi)發(fā)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐早已證明這一點(diǎn)是至關(guān)重要的。

(三)建立健全相關(guān)的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例

地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，所制定的在本行政區(qū)域范圍內(nèi)有效的法律規(guī)范。這一層次的立法雖然在效力范圍上低于法律和行政法規(guī)，但它卻是將本行政區(qū)域內(nèi)的特殊事務(wù)法制化的體現(xiàn)，立法內(nèi)容有極強(qiáng)的針對(duì)性，不可或缺。貴州省雖然不是自治區(qū)，但作為一個(gè)既不沿海沿江、又不沿邊的多民族內(nèi)陸高原省份，其地方性事務(wù)的獨(dú)特性是顯而易見(jiàn)的。貴州應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身在西部大開(kāi)發(fā)中的戰(zhàn)略目標(biāo)，在《立法法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，抓緊制訂、完善、清理一些地方性法規(guī)，使本行政區(qū)域內(nèi)亟待規(guī)范的具有地方性特點(diǎn)的重要事項(xiàng)有法可依。自治條例和單行條例是指民族自治地方(自治州、自治縣)的人民代表大會(huì)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定的，規(guī)范地方全面事務(wù)或者規(guī)范單項(xiàng)事務(wù)的法律規(guī)范。自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，在不違背法律或者行政法規(guī)的基本原則的前提下，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。這一層次的立法權(quán)是民族自治地方所獨(dú)有的，是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要組成部分。貴州作為典型的多民族省份，全省共有3個(gè)自治州、11個(gè)自治縣，充分發(fā)揮這一層次立法的積極作用，是依法辦好貴州的民族事務(wù)，進(jìn)而辦好貴州的事務(wù)的重要因素。目前，這一層次的立法還需加大范圍和力度，使各自治州、自治縣都能依其職權(quán)，正確行使立法權(quán)，使本行政區(qū)域內(nèi)的多項(xiàng)事務(wù)都能得到依法調(diào)整，特別是在西部大開(kāi)發(fā)中將要涉及的民族地方事務(wù)應(yīng)當(dāng)積極加快立法步伐。

(四)建立健全相關(guān)的規(guī)章

依照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，規(guī)章包括國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，在本部門(mén)的

權(quán)限范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令等而制定的法律規(guī)范。地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府為執(zhí)行法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)而制定的法律規(guī)范?？梢?jiàn)，規(guī)章是中央政府部門(mén)或者地方政府為執(zhí)行國(guó)家法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)而制定的法律規(guī)范，是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)的基本保障手段，是我國(guó)法律體系中的體現(xiàn)法律的可操作性的重要層次。對(duì)于在西部大開(kāi)發(fā)中貴州的發(fā)展而言，這一層次的立法也基本處于空白階段。因此，我們面臨的任務(wù)是在建立健全法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，抓緊規(guī)章的制定，使西部大開(kāi)發(fā)中的貴州擁有完整的法律體系，以此作為其發(fā)展的保證。

二、加強(qiáng)重要法律法規(guī)的內(nèi)容建設(shè)

西部大開(kāi)發(fā)中貴州的主要工作就是抓緊制訂目前急需而又空白的法律法規(guī)，將現(xiàn)行的、在西部開(kāi)發(fā)中仍將適用的法律法規(guī)加以完善。筆者認(rèn)為當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)關(guān)于貴州的各層次立法主要應(yīng)當(dāng)圍繞以下幾方面內(nèi)容進(jìn)行：

(一)加強(qiáng)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立法

促進(jìn)貴州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)是各層次立法迫切需要解決的問(wèn)題。相關(guān)的立法建設(shè)依不同層次應(yīng)確定不同的重點(diǎn)：

1．國(guó)家應(yīng)在未來(lái)的“西部大開(kāi)發(fā)法”或“西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興法”中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題加以原則規(guī)范。這一層次的國(guó)家法律需要明確這樣幾項(xiàng)原則性?xún)?nèi)容：(1)西部省份的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由國(guó)家、地方財(cái)政投資與引進(jìn)省外其他資金和國(guó)外資金、社會(huì)集資并舉，其中尤以國(guó)家投資為主導(dǎo)，同時(shí)明確劃分國(guó)家、省、市、自治州、自治縣及其他各級(jí)地方政府重點(diǎn)投資建設(shè)的范圍。(2)鼓勵(lì)投資模式多樣化。(3)誰(shuí)投資誰(shuí)受益。(4)投資鼓勵(lì)和管理并重。

2．在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上建立健全關(guān)于各級(jí)政府財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章，以便具體規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使其具有多層次的可操作性保障。這方面的立法的重心在于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家、貴州省、省內(nèi)市、自治州、自治縣及其他各級(jí)地方政府在各自基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重點(diǎn)范圍內(nèi)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金的投入力度、審批和運(yùn)用的管理程序、措施，尤其是促進(jìn)扶持民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資權(quán)限劃分更需明確，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以有序、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。

3．建立健全其他渠道投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障性地方立法。貴州省應(yīng)通過(guò)立法充分發(fā)揮和保障省內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外各地區(qū)各種所有制成分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的積極性，使其參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。具體作法為：在原有的地方立法中的一些鼓勵(lì)性原則規(guī)定的基礎(chǔ)上制訂“基礎(chǔ)設(shè)施投資鼓勵(lì)法”，其中應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)多種投資模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重投資者因投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而產(chǎn)生的利益分享等方面的問(wèn)題，著重解決投資利益性和可操作性，使原來(lái)地方立法中的“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”原則具體化，允許參與投資的投資者在一定的期限內(nèi)，依照其在投資項(xiàng)目中的投資比例分享收益，特別應(yīng)該注意基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資與其他投資相比具有周轉(zhuǎn)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，應(yīng)給予投資者相對(duì)較高的回報(bào)率。

4．貴州省有必要專(zhuān)門(mén)制訂一部“貴州省關(guān)于BOT的實(shí)施辦法”。鑒于貴州省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的薄弱和BOT(政府授予外國(guó)投資者在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，外國(guó)投資者在約定期限內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施，期滿(mǎn)后將其移交給政府的投資方式)在此方面的積極作用，貴州有利用它的必要性。貴州省在《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的初步意見(jiàn)》中也提出了“鼓勵(lì)外資采取直接投資、發(fā)行股票、出讓企業(yè)股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(BOT)等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的設(shè)想。但目前國(guó)家對(duì)BOT的規(guī)范仍停留于粗線(xiàn)條的規(guī)章和政策階段，立法體系和內(nèi)容都還不夠完備?，F(xiàn)行的規(guī)章是1995年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布的《以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，以及國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》；最新的政策是2000年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》中規(guī)定“在西部地區(qū)進(jìn)行以BOT方式利用外資的試點(diǎn)”。這樣的背景使得貴州應(yīng)當(dāng)也有必要在立法上具體化，使BOT方式能夠?yàn)橘F州省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮積極作用。“實(shí)施辦法”的內(nèi)容主要應(yīng)側(cè)重于規(guī)定：(1)BOT的定義。(2)BOT項(xiàng)目的投資領(lǐng)域。就地處云貴高原的“公園省”貴州省而言，應(yīng)主要用于亟待開(kāi)發(fā)、并在開(kāi)發(fā)后有廣闊市場(chǎng)發(fā)展前景的地區(qū)的公路、鐵路和電站建設(shè)，例如通往正在開(kāi)發(fā)的自然風(fēng)景旅游區(qū)的公路、鐵路建設(shè)項(xiàng)目等。(3)外國(guó)投資者的投資條件及其確定。作為BOT項(xiàng)目公司中的外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)具備雄厚的資金實(shí)力或者很強(qiáng)的國(guó)際融資能力，或擁有建設(shè)項(xiàng)目的先進(jìn)技術(shù)和建設(shè)成就，或擁有建設(shè)項(xiàng)目方面豐富的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)等。(4)項(xiàng)目審批規(guī)定。建議在貴州省計(jì)委設(shè)立BOT建設(shè)項(xiàng)目的審批機(jī)構(gòu)，對(duì)省內(nèi)BOT的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)一審查，對(duì)投資總額1000萬(wàn)美元以下的建設(shè)項(xiàng)目擁有審批決定權(quán)；對(duì)限額以上的建設(shè)項(xiàng)目審核簽署意見(jiàn)后報(bào)國(guó)家計(jì)委審批。BOT項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的特許協(xié)議書(shū)仍由外經(jīng)貿(mào)部或其授權(quán)的部門(mén)審批。(5)政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督管理。政府在項(xiàng)目建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中享有監(jiān)督檢查權(quán)，以確保建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和工程質(zhì)量，防止運(yùn)營(yíng)過(guò)程中違反我國(guó)法律和社會(huì)公共利益的行為。(6)合同期限及其項(xiàng)目移交。根據(jù)項(xiàng)目的投資規(guī)模、收益回報(bào)的高低并參照國(guó)際慣例，確定10—30年不等的合同期限，既不影響政府對(duì)公共設(shè)施的控制權(quán)，又不影響投資者的投資積極性。(7)合同各方的權(quán)利義務(wù)。尤其要明確規(guī)定投資者(項(xiàng)目公司)在建設(shè)、經(jīng)營(yíng)合同項(xiàng)目期間的主要權(quán)利義務(wù)以及地方政府部門(mén)在其間相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)，以及期滿(mǎn)后接受移交收回特許權(quán)、履行有限度的保證義務(wù)等。(8)爭(zhēng)議解決以及法律適用。爭(zhēng)議解決的方式允許約定，但爭(zhēng)議的解決應(yīng)以中國(guó)法律作為其準(zhǔn)據(jù)法。

(二)加強(qiáng)利用外商投資的立法

為更好地利用外資發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，貴州省在地方立法方面的當(dāng)務(wù)之急是在總結(jié)原有立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的形勢(shì)需要，盡快出臺(tái)一些立法層次較高、效力范圍較大、內(nèi)容相對(duì)完善且可操作性較強(qiáng)的地方性法規(guī)，以促進(jìn)在各領(lǐng)域多種方式利用外資工作的全面開(kāi)展。立法內(nèi)容的重心是：

1．規(guī)定多種投資模式和渠道利用外資。除繼續(xù)以中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、合作勘探開(kāi)發(fā)自然資源、外商投資成片開(kāi)發(fā)土地、補(bǔ)償貿(mào)易、國(guó)際融資租賃等傳統(tǒng)直接投資或靈活投資方式利用外資以外，注重拓寬利用外資渠道，盡可能更大規(guī)模地利用外資，積極利用《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》中規(guī)定的各種利用外資渠道和方式，如：BOT；TOT(政府將某一項(xiàng)目設(shè)施在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給外國(guó)投資者經(jīng)營(yíng)，即轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿(mǎn)后再行移交給政府的投資方式)；允許符合條件的本區(qū)域內(nèi)的外商投資企業(yè)在境內(nèi)外股票市場(chǎng)上市；支持本區(qū)域內(nèi)屬于國(guó)家鼓勵(lì)和允許類(lèi)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、出讓股權(quán)、兼并重組等方式吸引外資；以中外合資產(chǎn)業(yè)基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金方式引入外資等。

2．按照未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)外商投資流向。就貴州在西部大開(kāi)發(fā)中的發(fā)展戰(zhàn)略和未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，重點(diǎn)在于鼓勵(lì)外商投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、旅游、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、教育等產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)外商向民族地區(qū)投資；投資流向除依照國(guó)家規(guī)定禁止投資的領(lǐng)域和范圍外，應(yīng)嚴(yán)格限制對(duì)本地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和民族特色文化有沖擊的投資項(xiàng)目。

3．多種形式和較大力度的投資鼓勵(lì)措施。有力度和有效率的投資鼓勵(lì)措施是吸引外商投資的重要因素，需要從中央到地方的規(guī)范立法保障。投資鼓勵(lì)措施主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：(1)稅收優(yōu)惠。對(duì)于貴州省來(lái)說(shuō)，除按照國(guó)家法律規(guī)定給予外商投資以普遍的稅收優(yōu)惠外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》中的規(guī)定以及本省的財(cái)力狀況，重點(diǎn)制訂出本省關(guān)于外國(guó)投資者在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、旅游、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、教育等產(chǎn)業(yè)投資以及在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的投資和向民族地區(qū)投資提供的優(yōu)惠措施。(2)投資援助。我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的若干規(guī)定》中，僅規(guī)定對(duì)產(chǎn)品出口企業(yè)和技術(shù)先進(jìn)企業(yè)在生產(chǎn)和流通過(guò)程中需要借貸的短期周轉(zhuǎn)資金以及其他必需的信貸資金可以?xún)?yōu)先發(fā)放。貴州省在地方性法規(guī)的制訂中，除遵循該行政法規(guī)外，還應(yīng)有更大的作為，一是將《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》中的相關(guān)規(guī)定法制化，明確對(duì)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域內(nèi)的外商投資項(xiàng)目適當(dāng)放寬國(guó)內(nèi)銀行提供固定資產(chǎn)投資人民幣貸款的比例；允許經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的某些具有重大意義的外商投資項(xiàng)目適當(dāng)放寬其投資總額與注冊(cè)資本的比例。二是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功立法經(jīng)驗(yàn)給外國(guó)投資者以更加直接、有效的財(cái)政支持，作出類(lèi)似的融資優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)定。(3)投資獎(jiǎng)勵(lì)。我國(guó)目前無(wú)論是法律還是行政法規(guī)均無(wú)這類(lèi)優(yōu)惠措施，但貴州省在[2000]36號(hào)文件中已原則規(guī)定：“根據(jù)外來(lái)投資者(包括省外、海外投資)的投資額、創(chuàng)匯額、經(jīng)營(yíng)期限、投資方向及科技含量，對(duì)企業(yè)所得稅及其他地方稅實(shí)行先征后返，具體辦法由省財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)商有關(guān)單位制訂，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后執(zhí)行?！辟F州省應(yīng)當(dāng)通過(guò)行使自己的地方立法權(quán)，參照國(guó)內(nèi)外的成功立法經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)現(xiàn)投資獎(jiǎng)勵(lì)政策的法制化和具體化。除上述三方面的優(yōu)惠措施外，還可以采取向投資者優(yōu)先、廉價(jià)提供土地使用權(quán)及廠(chǎng)房設(shè)施、規(guī)費(fèi)減免、固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠措施。這些優(yōu)惠措施，既可以是單項(xiàng)給予投資者，也可以是多項(xiàng)同時(shí)給予投資者，主要取決于投資者的投資行為與本地區(qū)投資鼓勵(lì)方向的吻合性。尤其應(yīng)注意避免單純依賴(lài)所得稅大幅優(yōu)惠的傾向，理由是在這種做法之下投資國(guó)政府的受益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投資者個(gè)體的受益，這種優(yōu)惠并不足以構(gòu)成吸引投資的唯一要素。

4．良好的投資服務(wù)與規(guī)范高效的投資管理相結(jié)合的規(guī)定。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)服務(wù)與管理的有機(jī)結(jié)合，特別是政府管理中所包含的服務(wù)意識(shí)。(1)依法設(shè)立專(zhuān)門(mén)的利用外資的咨詢(xún)服務(wù)和司法機(jī)構(gòu)之外的保障機(jī)構(gòu)。其主要職能是對(duì)外宣傳貴州省的投資環(huán)境和法律政策，并接受外國(guó)投資者的相關(guān)咨詢(xún)，受理并解決投資者在投資過(guò)程中遇到的違法亂紀(jì)現(xiàn)象，保障投資者的合法權(quán)益，樹(shù)立良好的開(kāi)放形象。(2)確立項(xiàng)目跟蹤服務(wù)制和項(xiàng)目責(zé)任制。所謂項(xiàng)目跟蹤服務(wù)制是指對(duì)于重大的外商投資項(xiàng)目，由政府主管領(lǐng)導(dǎo)親自抓項(xiàng)目的落實(shí)，檢查、協(xié)調(diào)和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各項(xiàng)活動(dòng)，以切實(shí)提高利用外資的成效。項(xiàng)目責(zé)任制是指對(duì)于外商投資的每一個(gè)項(xiàng)目、每一個(gè)項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有人負(fù)責(zé)的服務(wù)管理體制。(3)建立高效務(wù)實(shí)的外商投資審批機(jī)制——申報(bào)與審批相結(jié)合、審批聯(lián)審制。我國(guó)在這方面可借鑒加拿大、韓國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)那些規(guī)模不大的投資、對(duì)非國(guó)民經(jīng)濟(jì)要害部門(mén)的投資實(shí)行申報(bào)登記制，無(wú)須審查，審查人員只對(duì)其他大規(guī)模投資或?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生重大影響的投資進(jìn)行有效的嚴(yán)格審查。對(duì)于需要審批的投資，也應(yīng)該盡可能地簡(jiǎn)化審批的環(huán)節(jié)和程序，縮短審批時(shí)間，以提高效率，保護(hù)外商的投資積極性。

(三)完善旅游區(qū)的環(huán)境保護(hù)立法

就地方性法規(guī)而言，貴州省在環(huán)境保護(hù)立法方面已有了良好的開(kāi)端，今后的主要任務(wù)是在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，針對(duì)“公園省”的特點(diǎn)，對(duì)旅游區(qū)的環(huán)境保護(hù)立法加以完善。因此，首要任務(wù)是完善類(lèi)似“貴州省旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)條例”的地方立法。該類(lèi)立法的重點(diǎn)內(nèi)容框架包括：

1．立法的基本原則。立法應(yīng)以注重旅游開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并舉，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一作為一項(xiàng)基本原則，確定各項(xiàng)相關(guān)制度。

2．該條例所保護(hù)的對(duì)象和范圍。擁有豐富旅游資源的貴州省目前已有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(森林公園)6個(gè)、國(guó)家級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位9個(gè)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)8個(gè)、歷史名城2個(gè)；省級(jí)自然保護(hù)區(qū)3個(gè)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)24個(gè)；省級(jí)、市(縣)級(jí)文物保護(hù)單位和民族風(fēng)情景區(qū)、市(縣)級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)一大批。上述旅游資源和區(qū)域都屬于立法保護(hù)的范疇。

3．旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)的措施。與一般的環(huán)境保護(hù)措施相比，旅游區(qū)的特點(diǎn)決定了旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)措施必然是綜合性的，絕不可能是單一的。根據(jù)旅游區(qū)的不同性質(zhì)和環(huán)境損害的原因不同，應(yīng)當(dāng)綜合采用以下幾個(gè)方面的保護(hù)措施：旅游區(qū)內(nèi)林木草地資源的保護(hù)措施；旅游區(qū)內(nèi)水資源的保護(hù)措施；旅游區(qū)內(nèi)珍稀動(dòng)物資源的保護(hù)措施；其他來(lái)源于旅游區(qū)以外的影響旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量的源頭治理措施等。立法中還應(yīng)當(dāng)顧及到旅游區(qū)的不同級(jí)別，分別采取重點(diǎn)不同、力度不同的環(huán)境保護(hù)措施。

4．旅游區(qū)的環(huán)境保護(hù)管理體制。(1)健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任制。以旅游資源管理體制為基礎(chǔ)，明確環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體，即現(xiàn)有資源的經(jīng)營(yíng)管理者同時(shí)應(yīng)當(dāng)是該資源保護(hù)的主要責(zé)任承擔(dān)者。這不僅有利于環(huán)境保護(hù)措施的執(zhí)行，有利于環(huán)境資源的日常維護(hù)，而且能夠體現(xiàn)法律的權(quán)利義務(wù)相一致的公平精神，避免環(huán)境責(zé)任的推諉。(2)建立環(huán)境發(fā)展保護(hù)基金制度。明確基金來(lái)源、用途及使用程序，確保專(zhuān)項(xiàng)資金的合理、有效使用?；鸪筛骷?jí)政府根據(jù)環(huán)境資源的不同保護(hù)級(jí)別分別或者共同出資設(shè)立外，還包括違反環(huán)境保護(hù)法律依法被征收的罰款，以及明確鼓勵(lì)全社會(huì)多渠道籌集資金。這些資金主要用于一些重大環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施。(3)加強(qiáng)政府環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)督管理。各級(jí)人民政府及其環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督管理工作。立法的重點(diǎn)是明確劃分各級(jí)政府及其環(huán)境主管部門(mén)、承擔(dān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任的其他政府部門(mén)在旅游資源環(huán)境管理中的不同職責(zé)，利于各管理機(jī)構(gòu)作到各行其職，管理責(zé)任清晰。承擔(dān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任的其他政府部門(mén)包括林業(yè)、工商、市容等機(jī)構(gòu)。

5．法律責(zé)任。值得注意的三個(gè)問(wèn)題是：(1)明確獎(jiǎng)勵(lì)幅度。注意改變以往我國(guó)立法中獎(jiǎng)勵(lì)方式和額度不明確、激勵(lì)作用不顯著、法律規(guī)定形同虛設(shè)的傾向，注重立法的可操作性和實(shí)效性。(2)加大制裁力度。立法要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上從經(jīng)濟(jì)、行政、刑事責(zé)任三方面大幅度提高處罰力度，既要加大對(duì)環(huán)境破壞直接責(zé)任人的制裁力度，又要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)及其主管領(lǐng)導(dǎo)者的處罰力度；既給各類(lèi)環(huán)境責(zé)任主體以強(qiáng)大震懾力的警示，又給現(xiàn)實(shí)的破壞環(huán)境的行為以全方位的毀滅性打擊。(3)應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游區(qū)的不同性質(zhì)、不同級(jí)別，分別規(guī)定獎(jiǎng)懲力度不

同的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，避免獎(jiǎng)懲不公平造成的法律的權(quán)威性的喪失。

(四)少數(shù)民族權(quán)益的保障立法

在西部大開(kāi)發(fā)中，貴州同我國(guó)其他少數(shù)民族聚居的地區(qū)一樣，面臨著少數(shù)民族權(quán)益的保障等特殊問(wèn)題，這是我國(guó)的西部大開(kāi)發(fā)與世界其他國(guó)家和地區(qū)的區(qū)域開(kāi)發(fā)及我國(guó)東部地區(qū)的地區(qū)開(kāi)發(fā)最大的差異之一，也是貴州地方立法中不容忽視的重要方面。筆者認(rèn)為，貴州應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行法律的原則規(guī)定盡快制訂以下幾個(gè)方面的地方法規(guī)。

1．少數(shù)民族教育保障法。西部大開(kāi)發(fā)的成功需要大批的各種專(zhuān)門(mén)人才，人才除依靠?jī)?yōu)惠寬松的政策從外部吸引外，還必須依靠西部地區(qū)本身的人才培養(yǎng)，這主要依靠教育來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)少數(shù)民族占1／3的貴州省來(lái)說(shuō)，少數(shù)民族的教育問(wèn)題顯然也是迫切需要解決的問(wèn)題之一，因此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》(修正案)，應(yīng)制訂“貴州省民族教育保障條例”或者類(lèi)似的地方立法，這不僅是可行的，也是必須的。這類(lèi)立法的側(cè)重點(diǎn)在于：(1)民族教育的特殊性。民族教育的特殊性在于：教育對(duì)象的特殊性及教學(xué)方式和內(nèi)容的特殊性。民族教育的對(duì)象主要是整體受教育的水平相對(duì)落后的少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族學(xué)生；民族地區(qū)與其他相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比教育程度存在非同步性；在教學(xué)中可以使用本民族語(yǔ)言文字的教材，也可以使用本民族的語(yǔ)言文字進(jìn)行課堂教學(xué)。(2)明確民族教育體制。民族教育應(yīng)確定民族自治地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)與管理、教育行政部門(mén)主管、民族工作主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)配合的體制。(3)明確民族教育的教育結(jié)構(gòu)和辦學(xué)形式。民族教育結(jié)構(gòu)包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育、高等教育。要改變政府辦學(xué)的單一模式，即公辦為主，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)力量以及外國(guó)投資者依照我國(guó)法律興辦民族教育，其中重點(diǎn)應(yīng)是培養(yǎng)各類(lèi)實(shí)用型人才。(4)明確民族教育的具體保障措施。主要立法任務(wù)是規(guī)定民族自治地方規(guī)范的教育投入，包括來(lái)自民族自治地方以外的，如：國(guó)家、上級(jí)政府的財(cái)政扶持；健全的助學(xué)金制度；勤工助學(xué)機(jī)制；其他企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各階層人士對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族學(xué)生的捐資助學(xué)機(jī)制等。(5)強(qiáng)化法律責(zé)任。使各類(lèi)教育法律關(guān)系主體的法定權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的對(duì)應(yīng)性明確化、具體化，從而形成關(guān)于教育的法規(guī)對(duì)公民乃至地方政府都有強(qiáng)有力的約束的局面。

2．少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化著作權(quán)(版權(quán))保護(hù)法。隨著對(duì)外開(kāi)放的深入和民族地區(qū)旅游業(yè)的迅速發(fā)展，少數(shù)民族的民間文學(xué)作品也得到了廣泛的傳播，但比較突出的問(wèn)題在于這些藝術(shù)作品大量傳播并未給這些藝術(shù)作品的源生民族帶來(lái)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益，反而在某種程度上為他人盜取并獲利提供了條件，作品受到歪曲和割裂的情形亦屢見(jiàn)不鮮。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律調(diào)整，上述問(wèn)題將更加嚴(yán)重，在多達(dá)49個(gè)民族，并以旅游作為未來(lái)支柱產(chǎn)業(yè)的貴州亦會(huì)非常突出。因此，極有必要根據(jù)我國(guó)的《著作權(quán)法》第六條的規(guī)定，并參照國(guó)際條約及其他國(guó)家的立法，制訂一部“少數(shù)民族民間文學(xué)著作權(quán)保護(hù)辦法”。該項(xiàng)立法的重點(diǎn)內(nèi)容與一般作品版權(quán)保護(hù)的差異之處在于：(1)著作權(quán)保護(hù)的客體的特殊性。它是指我國(guó)境內(nèi)某一少數(shù)民族集體或者俟名作者創(chuàng)作的反映該民族的特點(diǎn)及風(fēng)俗習(xí)慣等，經(jīng)世代相傳并對(duì)該民族群體仍有影響的，構(gòu)成中華民族文化遺產(chǎn)的基本內(nèi)容之一的文學(xué)藝術(shù)作品。(2)著作權(quán)的歸屬及行使主體。筆者認(rèn)為基于民間文學(xué)作品的作者的不確定性與我國(guó)少數(shù)民族民間文學(xué)作品形式、內(nèi)容的民族性共存的特點(diǎn)，規(guī)定少數(shù)民族民間文學(xué)的著作權(quán)由國(guó)家和源生該作品的特定民族共有更為恰當(dāng)，這樣規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)在于它體現(xiàn)了少數(shù)民族民間文學(xué)是整個(gè)中華民族文化傳統(tǒng)的組成部分之一，既有國(guó)家的強(qiáng)有力的保護(hù)，又可以通過(guò)著作權(quán)保護(hù)中的利益機(jī)制激發(fā)該民族保護(hù)其民間文學(xué)的積極性，有利于弘揚(yáng)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。(3)著作權(quán)的內(nèi)容。與一般作品著作權(quán)的內(nèi)容不同，主要集中表現(xiàn)為以下幾種：復(fù)制權(quán)；表演權(quán)；播放權(quán)；展覽權(quán)；發(fā)行權(quán)；出版權(quán)；翻譯權(quán)。(4)著作權(quán)的無(wú)限期保護(hù)。

3．民族地區(qū)科技發(fā)展保障法。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力?？萍汲晒诿褡宓貐^(qū)的普及、推廣和應(yīng)用，對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義，對(duì)貴州省來(lái)說(shuō)也是其地方立法的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，根據(jù)我國(guó)《專(zhuān)利法》及有關(guān)專(zhuān)利技術(shù)推廣的相關(guān)規(guī)定，制訂貴州省“民族地區(qū)科技推廣法”應(yīng)當(dāng)提到議事日程。該法的核心內(nèi)容應(yīng)包括：(1)許可的技術(shù)范圍和重點(diǎn)。構(gòu)成普及、推廣的技術(shù)是對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有直接的很大推動(dòng)作用或重大意義的發(fā)明創(chuàng)造；推廣的重點(diǎn)技術(shù)應(yīng)是農(nóng)業(yè)新技術(shù)和環(huán)境保護(hù)新技術(shù)等。(2)被許可人的條件。被許可人應(yīng)當(dāng)是地處經(jīng)濟(jì)落后的自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、科技推廣機(jī)構(gòu)、其他經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)。(3)許可的審批。在省人民政府中設(shè)立單一的審批機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全省的同類(lèi)事務(wù)，以避免審批標(biāo)準(zhǔn)不一，同時(shí)也有利于防止推廣權(quán)的濫用所造成的對(duì)權(quán)利主體知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵犯。(4)技術(shù)的實(shí)施。政府科技主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督被推廣技術(shù)的實(shí)施，以確保被推廣的技術(shù)真正在民族地區(qū)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。(5)許可費(fèi)用的支付。技術(shù)使用費(fèi)主要由國(guó)家或省級(jí)財(cái)政支出。上述各項(xiàng)內(nèi)容的制訂應(yīng)當(dāng)始終注重科學(xué)技術(shù)的普及推廣與知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)利的保護(hù)相協(xié)調(diào)的基本原則。

當(dāng)然，在西部大開(kāi)發(fā)中，貴州所面臨的法制建設(shè)的任務(wù)遠(yuǎn)不止于此，本文所言?xún)H是筆者認(rèn)為當(dāng)前亟待先行解決的部分，屬一孔之見(jiàn)，歡迎批評(píng)指正。

[責(zé)任編輯馬俊毅]