政府瘦身：效果如何？

孫亞菲

深秋北京最熱門的新聞，莫過于中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會的召開。這個世界人口最多國家執(zhí)政黨２１世紀(jì)的首次盛會，吸引了全世界的眼光。

另一則來自中央機(jī)構(gòu)編制委員會的消息同樣引人注目：本屆政府機(jī)構(gòu)改革行將結(jié)束，１１５萬名行政編制在五年中陸續(xù)被精簡。

在十六大召開之際透露這一信息，無疑顯示出中國共產(chǎn)黨和中國政府，都在不斷尋找適應(yīng)現(xiàn)代化道路的新體制。

人員精簡：力度巨大

"本屆政府的改革是成功的。"去年兩會期間，朱■基總理曾面對數(shù)千名中外記者，如是評價。

這個結(jié)論在北京、上海、廣州的７００名市民中得到了響應(yīng)。８０％的被訪者給予積極評價：政府機(jī)構(gòu)改革"基本成功"或"完全成功"。

專家們對此也觀點一致：改革開放后總計進(jìn)行的四次改革中，本屆政府在精簡機(jī)構(gòu)、調(diào)整人員上力度最大，決心最強(qiáng)。

據(jù)了解，１９９８年機(jī)構(gòu)改革前，中國各級政府行政編制高達(dá)５１８萬人。而五年來，１１５萬行政編制被削減，減幅在２０％以上。

政府機(jī)構(gòu)也在進(jìn)行大規(guī)模的"瘦身運(yùn)動"，那些經(jīng)濟(jì)管理部門首當(dāng)其沖退出歷史舞臺，龐大的官僚體系逐步"消腫"。

中央機(jī)構(gòu)編制委員會一位不愿意透露姓名的副司長向中國《新聞周刊》介紹說，中央在本次機(jī)構(gòu)改革上花了大力氣，尤其是在人員分流方面，為達(dá)到既定目標(biāo)，又符合政治穩(wěn)定要求，想了不少辦法。

按照統(tǒng)一規(guī)劃，中央在實施人員精簡方面分為三個步驟：一是１９９８年新一屆政府上任后不久，即對中央國家機(jī)關(guān)實施大刀闊斧的改革，由３．３萬人減少到１．６萬人，減幅近一半；第二步始于２０００年上半年，省級機(jī)關(guān)人員分流正式進(jìn)行，到２００１年初結(jié)束時，７．４萬編制被精簡，減員４８．２％。

"從去年開始的市縣鄉(xiāng)一級機(jī)構(gòu)改革，精簡２０％的行政編制指標(biāo)工作基本結(jié)束，但人員分流還沒完全到位，一些地方后續(xù)工作沒能即時跟進(jìn)，可能收尾工作要延續(xù)到下一屆政府。"他說。

那么，百萬被精簡的人員去向何方，便成為大家關(guān)注的焦點。據(jù)該副司長透露，除正常退休的人員外，大體有兩個分流渠道。改制為其一，即把原來一些產(chǎn)業(yè)職能部門轉(zhuǎn)為事業(yè)單位；其二，通過一些優(yōu)惠政策，譬如漲工資、一次性補(bǔ)貼、帶薪學(xué)習(xí)等方式，讓一些人員提前離崗離職，把行政編制空出來。"這種情況主要在市縣鄉(xiāng)一級，占了整個精簡人員的絕大部分。"

問題由此出現(xiàn)：改成事業(yè)編制的部分，依舊吃"財政飯"，享受優(yōu)惠政策的那些人，雖不再占編制，但財政依然按在職人員待遇支付工資和津貼直至退休，國家財政支出并沒因此減少。而一些提前退休或者帶薪學(xué)習(xí)的，耗費(fèi)更是巨大。據(jù)有關(guān)方面透露，中西部機(jī)構(gòu)改革啟動時，國家就一次性撥給１００億補(bǔ)貼用于人員分流。那么，如此大規(guī)模人員精簡帶來的巨額成本，是否"物有所值"？

"國家之所以采取一些類似'贖買'的優(yōu)惠政策，是從穩(wěn)定平衡的角度出發(fā)，充分考慮到了改革的難度。"中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授認(rèn)為，短期來看，財政支出可能沒有減少，但長遠(yuǎn)地看，經(jīng)過一至三年的"自然消化"期后，成本肯定會降低。

"就改革本身而言，財政只是其中一個考量指標(biāo)。更重要的是，要從整個政府發(fā)展全局來看。如果通過精簡機(jī)構(gòu)人員，政府效率提高了，官員責(zé)任意識增強(qiáng)了，公務(wù)員結(jié)構(gòu)優(yōu)化了，那么，這對社會發(fā)展來說意義更為重大。"毛說。

中央機(jī)關(guān)編制委員會那位副司長肯定地表示，這次機(jī)構(gòu)改革不是簡單的裁員，而是把人員分流與干部人事制度改革結(jié)合起來，采取了競爭上崗、優(yōu)勝劣汰的方式，干部年輕化、知識化的原則得以進(jìn)一步貫徹，公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)得到提高。

職能轉(zhuǎn)變：尚沒到位

然而，改革中總有一些不和諧音出現(xiàn)。

最突出的一點，莫過于一種被戲稱為"裁員后遺癥"現(xiàn)象的蔓延：自中央部委到省級一些單位，機(jī)構(gòu)改革結(jié)束后，人手不夠，不得不從下屬單位借人幫助工作。中央某部委一個業(yè)務(wù)處室，共７名工作人員，其中３人為基層借調(diào)。

局面尷尬，且與初衷背道而馳。

"這說明我們政府的很多職能還沒有厘清、理順。"清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長薛瀾教授認(rèn)為，１９９８年機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點是好的，但準(zhǔn)備不充分，前期研究相對不足，沒有研究清楚哪些職能是需要改掉的，而按當(dāng)時特定的情況采取了"一刀切"的方式。同時，后續(xù)的配套工作也做得不夠，造成了改革的不徹底性。

對此，中央機(jī)構(gòu)編制委員會那位副司長并不諱言。但他認(rèn)為，這并不說明機(jī)構(gòu)改革矯枉過正。

"事實上，從總體來說，目前公務(wù)員人數(shù)不是少了，而是多了。之所以出現(xiàn)這種情況，原因一個：政府職能沒有轉(zhuǎn)變到位。政府仍在'越位'，管了許多不該管、管不了也管不好的事。"

他說，１９９８年的改革是一個職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)精簡同時進(jìn)行的改革，但事實上，人員很快減下來了，職能轉(zhuǎn)變卻沒能及時跟上，造成了一定程度的滯后，因而引發(fā)一系列問題。

那么，五年改革，究竟哪些職能得到了轉(zhuǎn)變，哪些還需要進(jìn)一步厘清呢？

"１９９８年機(jī)構(gòu)改革為市場經(jīng)濟(jì)建立了一個適當(dāng)?shù)穆毮芸蚣?，成就非常大?北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊鳳春副教授告訴中國《新聞周刊》，１９９８年機(jī)構(gòu)改革時撤并九大行業(yè)部委，突出國家經(jīng)貿(mào)委宏觀調(diào)控職能，弱化國家計委作用，都表明政府正逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往外退，職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。然而，在一些非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府部門的職責(zé)仍沒分清，仍然管得過多過細(xì)。

政府管理模式?jīng)]有發(fā)生根本性變化也是一方面原因。"還按老一套模式在運(yùn)行，埋首于事務(wù)性工作，手續(xù)審批、文山會海的狀況沒變，而人卻少了一半，自然適應(yīng)不過來。"中央編委那位副司長指出，減少行政審批項目，推行先進(jìn)的政務(wù)手段，是解決尷尬局面的有效途徑。

事業(yè)單位：改革對象

轉(zhuǎn)變職能這個老生常談的問題，也成為十六大的熱門議題。代表們一致認(rèn)為：轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府績效，是未來機(jī)構(gòu)改革必需突破的瓶頸。

北京大學(xué)楊鳳春副教授說："政府職能實際上是個功能問題，它由需求決定。而需求，則是由國家和社會的關(guān)系決定的。為什么國家要過度干預(yù)社會？是因為國家要進(jìn)行政治控制。所以，如果國家過度擠壓社會的關(guān)系不變，政府職能轉(zhuǎn)變就不會有根本性突破。"

盡管入世之后中央和地方各級政府開展了大規(guī)模的行政審批項目清理"運(yùn)動"，僅國務(wù)院６５個部門就清理出４１５９項，擬取消７６７項，但據(jù)專家估算，至少還有超過７０００項審批項目可以清理。

中國人民大學(xué)毛壽龍教授表示，審批項目種類繁多，情況混亂，反映了政府權(quán)力過大，對社會生活干預(yù)過多的狀況。

"更徹底的做法是：再度大規(guī)模精簡行政機(jī)構(gòu)。目前，中央還有近３０個國家部委，從長遠(yuǎn)看，其實只要１０至２０個就足夠了，一些壟斷行業(yè)主管部門，就沒必要再存在。"毛壽龍說，砍掉那些帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的行政機(jī)構(gòu)和部門，不僅順理成章地達(dá)到縮編減員目的，節(jié)省"運(yùn)動式"人員分流產(chǎn)生的巨大成本，同時也為理順政府職能奠下基礎(chǔ)。

毛教授還提到，今后，政府改革下一步的重大問題是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。事實上，在北京和深圳，改革試點已進(jìn)行相當(dāng)長時間。到明年，就將在全國范圍內(nèi)啟動。

他說："事業(yè)單位也是政府公共管理的一個重要部分，以前很大程度上成為政府機(jī)構(gòu)改革的緩沖器，譬如一些行政編制轉(zhuǎn)為事業(yè)編制等情況，客觀上給事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革帶來難度。"

據(jù)悉，目前中國有１３０萬個事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)，在編人員２８００萬人，是國家財政開支最主要的部分。