摘要：本文旨在對(duì)農(nóng)發(fā)行的職能變遷進(jìn)行考察，并對(duì)影響農(nóng)發(fā)行職能定位的重要因素做簡(jiǎn)要?dú)w納，以期使農(nóng)發(fā)行職能變遷可能路徑的討論向縱深展開(kāi)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，職能變遷，全方位支農(nóng)

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)行”）2003年累計(jì)發(fā)放糧棉油收購(gòu)和調(diào)銷貸款1536.09億元，新發(fā)放儲(chǔ)備糧油貸款比上年有較大幅度增長(zhǎng)。財(cái)務(wù)狀況良好。在沖銷表內(nèi)利息22.15億元，核銷呆賬6.40億元的情況下，全年實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收入287.24億元，各項(xiàng)支出274.79億元，賬面盈利12.45億元，同比多盈利1.28億元。然而對(duì)于農(nóng)發(fā)行的定位問(wèn)題，一直是理論界談?wù)摰慕裹c(diǎn)，目前的提法路大致有五種：關(guān)閉；并入農(nóng)業(yè)銀行；將政策性職能委托某一商業(yè)銀行承擔(dān)；恢復(fù)、完善政策性銀行的功能；轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。每種思路都有一定道理，為對(duì)農(nóng)村政策性金融的有效供給進(jìn)行全面、準(zhǔn)確把脈，有必要全面考察農(nóng)發(fā)行的職能變遷，并針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及農(nóng)村金融的有效需求提出農(nóng)發(fā)行改革可能行進(jìn)的方向。

一、農(nóng)發(fā)行職能變遷考察

在進(jìn)行農(nóng)發(fā)行的職能變遷考察之前，我們先對(duì)政策性銀行的設(shè)立和當(dāng)時(shí)的金融環(huán)境作一個(gè)簡(jiǎn)單的回顧。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，有些領(lǐng)域?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義，但由于其投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、直接經(jīng)濟(jì)效益低、資金回收時(shí)間長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)率低等原因，以贏利為主要目標(biāo)的商業(yè)銀行通常不愿意為這樣的項(xiàng)目提供貸款，又鑒于它有良好的公共效益，政府往往設(shè)立政策性銀行，專門(mén)對(duì)這些項(xiàng)目提供低息的補(bǔ)貼性融資。政策性銀行的資本金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥付，經(jīng)營(yíng)時(shí)主要考慮國(guó)家的整體利益、社會(huì)效益，不以財(cái)務(wù)上的贏利為主要目標(biāo)，但力爭(zhēng)保本經(jīng)營(yíng)，其資金來(lái)源主要依靠發(fā)行金融債券或向中央銀行借款。另外從中國(guó)金融體系改革的進(jìn)程看，當(dāng)時(shí)四大國(guó)有專業(yè)銀行迫切需要?jiǎng)冸x政策性業(yè)務(wù)，逐步朝著國(guó)有商業(yè)銀行的方向邁進(jìn)；同時(shí)上個(gè)世紀(jì)90年代初期，因體制不順，糧棉油收購(gòu)資金擠占挪用問(wèn)題非常突出，給農(nóng)民“打白條”的現(xiàn)象愈演愈烈，不僅傷了農(nóng)民的心，也成為長(zhǎng)期困擾各級(jí)政府、影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村穩(wěn)定的重大問(wèn)題。三農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要組建專門(mén)的農(nóng)業(yè)政策性銀行，加強(qiáng)對(duì)收購(gòu)資金的供應(yīng)管理，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在這樣的制度背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)就成立了。

中國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融主要從兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行支持：支持糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品流通各環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行，以流動(dòng)資金貸款為主體的收購(gòu)、調(diào)銷和儲(chǔ)備貸款；支持農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前環(huán)節(jié)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，以固定資產(chǎn)貸款為主體的各類農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和技術(shù)改造貸款。在1998年4月份以前，上述兩塊業(yè)務(wù)由中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。之后，國(guó)務(wù)院又決定將后一塊業(yè)務(wù)劃歸中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)和管理。農(nóng)發(fā)行成立的第一階段（1994年4月—1998年3月），其職能定位于全方位支農(nóng)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。開(kāi)展的主要貸款業(yè)務(wù)包括：辦理糧食油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的國(guó)家專項(xiàng)儲(chǔ)備貸款；辦理糧棉油等農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)、調(diào)銷貸款；承擔(dān)國(guó)家糧油等產(chǎn)品政策性加工任務(wù)企業(yè)的貸款和棉麻系統(tǒng)棉花加工企業(yè)的貸款；國(guó)務(wù)院確定的扶貧貸款、老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款、貧困縣縣辦工業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款以及其他財(cái)政貼息的農(nóng)業(yè)方面的貸款；國(guó)家確定的小型農(nóng)、林、牧、水利基本建設(shè)和技術(shù)改造貸款。這一階段，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基本上是從產(chǎn)、購(gòu)、加、銷多個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，在保護(hù)農(nóng)民利益，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位等方面做了大量具體的工作。第二階段(1998年3月—今)：1998年3月為適應(yīng)以“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革，國(guó)務(wù)院決定將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、扶貧等專項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，以及糧食企業(yè)加工和附營(yíng)業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)有關(guān)國(guó)有商業(yè)銀行，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專一履行糧食油收購(gòu)資金封閉管理職能，集中精力作好收購(gòu)資金供應(yīng)和管理工作，以促進(jìn)糧改順利進(jìn)行。這一階段，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開(kāi)展的主要工作就是按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)供應(yīng)糧食收購(gòu)資金。有人戲稱農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是“糧食收購(gòu)銀行”。由于大量放款，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)庫(kù)存龐大，貸款不斷增加，截止2003年末，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)貸款共7623.83億元，

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的上述職能變遷是在實(shí)踐和理論兩方面的發(fā)展過(guò)程中取得的重要成果。在沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的條件下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行采取“齊頭并進(jìn)”的辦法，一手抓收購(gòu)資金管理，一手抓農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和老區(qū)扶貧業(yè)務(wù)的拓展，政策性貸款業(yè)務(wù)雖然迅速發(fā)展，但收購(gòu)資金被擠占、挪用的勢(shì)頭非但未得到根本扭轉(zhuǎn)，反而愈演愈烈。為此，政府不得不采取行政手段進(jìn)行干預(yù)，調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍，使之集中精力管好收購(gòu)資金貸款。在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在缺少專業(yè)理論，特別是具體實(shí)踐的條件下，決策層及實(shí)際工作者對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融及其貸款運(yùn)作缺乏深層次的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行憑愿望與熱情定位發(fā)展目標(biāo)，而這個(gè)目標(biāo)又是與政府的主體意愿、與財(cái)政的可支持程度、與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行本身的經(jīng)驗(yàn)積累和素質(zhì)儲(chǔ)備背離的。經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)調(diào)整和幾年的努力，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以收購(gòu)資金封閉管理為中心，不斷加強(qiáng)和改善對(duì)糧棉企業(yè)的監(jiān)管服務(wù)，逐步走上一條比較平穩(wěn)的發(fā)展道路，探索出了收購(gòu)資金封閉管理的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了收購(gòu)資金封閉管理的目標(biāo)，積累了在農(nóng)產(chǎn)品豐歉條件下、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下做好收購(gòu)資金管理的成功經(jīng)驗(yàn)。

二、農(nóng)發(fā)行的職能定位約束和動(dòng)態(tài)展望

完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能，應(yīng)立足我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家支農(nóng)體系和農(nóng)村金融體系的框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。借鑒國(guó)際上農(nóng)業(yè)政策性金融運(yùn)作的基本共性或通行原則，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行的發(fā)展定位應(yīng)該受到如下三方面的因素的約束。

首先取決于政府如何設(shè)定經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)。中國(guó)13億人口的吃飯穿衣是維系國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的頭等大事。糧、棉、油等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、購(gòu)銷、儲(chǔ)備因此成為國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控政策的頭等目標(biāo)。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，改革開(kāi)放以后我國(guó)著手建立完備的國(guó)家糧食安全體系，利用金融手段，對(duì)糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、調(diào)銷、儲(chǔ)備以及價(jià)格、市場(chǎng)等實(shí)施政府調(diào)節(jié)和干預(yù)，組建農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，保證了收購(gòu)資金供應(yīng)，在增加糧、棉有效供給的同時(shí)，保護(hù)了農(nóng)民利益。但是由于全國(guó)糧食需求剛性增長(zhǎng)，而人均耕地面積呈下降趨勢(shì)，嚴(yán)重制約著我國(guó)糧食產(chǎn)量的提高；農(nóng)民種糧積極性由于種糧收益率下降以及自然災(zāi)害的持續(xù)發(fā)生而減弱；糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧多、儲(chǔ)糧多、自然損失多，需支付的財(cái)政補(bǔ)貼也多等原因，要保持糧食的長(zhǎng)期有效供給，就需要我國(guó)政府長(zhǎng)期加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)的干預(yù)、調(diào)控，動(dòng)員各種有效手段，對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行保護(hù)。這就奠定了我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融長(zhǎng)期存在和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

其次取決于財(cái)政是否有持續(xù)的支持能力。我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本金由國(guó)家財(cái)政撥付（1994年成立時(shí)注冊(cè)資本200億元，1996年實(shí)有資本金僅126億元RMB），貸款本金主要來(lái)源于中央銀行再貸款，貸款利息補(bǔ)貼來(lái)源于國(guó)家和地方財(cái)政。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不吸收社會(huì)和人民儲(chǔ)蓄存款，只要求開(kāi)戶政策性企業(yè)的存款必須存入在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開(kāi)立的專門(mén)帳戶；不吸收股金，但可以對(duì)其它金融企業(yè)和社會(huì)發(fā)行債券（截止2004年5月，農(nóng)發(fā)行的資金來(lái)源仍然沒(méi)有采取發(fā)行金融債券的形式籌集）；不參與市場(chǎng)融資，但經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)可開(kāi)展外資信貸業(yè)務(wù)等。這些基本運(yùn)作形式的產(chǎn)生，均受到我國(guó)財(cái)政支持能力和再貸款可供規(guī)模的限制?？傮w上看，我國(guó)財(cái)政比較困難，不可能對(duì)整個(gè)農(nóng)村的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實(shí)施全面的價(jià)格支持和信貸保護(hù)，只能突出對(duì)糧食等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品實(shí)施優(yōu)惠扶持；而且，隨著我國(guó)貨幣化進(jìn)程的深入，農(nóng)發(fā)行通過(guò)從人民銀行以再貸款形式獲取資金越來(lái)越受到貨幣政策獨(dú)立性的約束。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)糧、棉、油收購(gòu)實(shí)行保護(hù)價(jià)政策，對(duì)糧、棉、油的收購(gòu)、儲(chǔ)備、倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)等貸款實(shí)行優(yōu)惠利率，利差損失由財(cái)政補(bǔ)貼給貸款銀行。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位越來(lái)越突出，我國(guó)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性需要政策性金融扶持向縱深發(fā)展。國(guó)家財(cái)政實(shí)力的加強(qiáng)能否為政策性金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼提供持續(xù)性的支持是決定農(nóng)發(fā)行發(fā)展的關(guān)鍵。

第三，取決于農(nóng)發(fā)行能否迅速提高管理水平和素質(zhì)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，農(nóng)業(yè)政策性銀行存在與發(fā)展的長(zhǎng)期性、必要性以及在履行政府調(diào)控職能方面所起的巨大作用是不容置疑的。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家可能賦予農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行更多的任務(wù)，這要取決于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行本身管理水平、技術(shù)、人才的素質(zhì)提高和基礎(chǔ)理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等各方面的積累。從現(xiàn)實(shí)條件來(lái)看，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行所具備的素質(zhì)，僅僅能適應(yīng)與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相對(duì)應(yīng)的糧、棉、油收購(gòu)資金管理的需要，還不具備大規(guī)模拓展農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域（即全方位支農(nóng)）的技術(shù)與人才儲(chǔ)備。雖然目前人才流動(dòng)渠道通暢，但農(nóng)發(fā)行需要在實(shí)踐中進(jìn)行有效的全面的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)管理恐怕還要假以時(shí)日。

農(nóng)發(fā)行的發(fā)展定位是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，必須依據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控政策和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要適時(shí)調(diào)節(jié)。過(guò)去幾年從存量上看，用于糧棉油等農(nóng)副產(chǎn)品流通領(lǐng)域的貸款占全部農(nóng)業(yè)政策性信貸資金余額的75％左右，而從增量上看，用于糧棉油等農(nóng)副產(chǎn)品的貸款增量占70％左右，農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)貸款占全部貸款的比例在逐年下降。理論界對(duì)與農(nóng)業(yè)政策性信貸資金過(guò)于集中于糧棉油收購(gòu)，制約農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)功能的充分發(fā)揮基本上達(dá)成了共識(shí)：農(nóng)業(yè)政策性金融在流通領(lǐng)域投入高比例的信貸資金，使得其在政策名義上的支農(nóng)貸款實(shí)際上脫離了農(nóng)村系統(tǒng)的資金運(yùn)動(dòng)。與糧棉油購(gòu)銷有關(guān)的資金本身并未參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的資金運(yùn)動(dòng)；以收購(gòu)貸款的注入形成的糧棉油商品物資運(yùn)動(dòng)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程并無(wú)直接關(guān)系；從不同國(guó)家農(nóng)業(yè)政策性資金運(yùn)用的一般規(guī)律來(lái)看，農(nóng)業(yè)政策性金融的支農(nóng)業(yè)務(wù)重點(diǎn)應(yīng)偏重于農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)中領(lǐng)域，只有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，才逐漸將其資金運(yùn)用向流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。至于實(shí)踐中農(nóng)發(fā)行的職能變遷路徑有一個(gè)適應(yīng)三農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和伴隨農(nóng)村金融體系重建的制度背景的過(guò)程，從目前農(nóng)發(fā)行官員的公開(kāi)演講和論文，我們欣喜地看到具體創(chuàng)新對(duì)策的采納基本循著這樣一條漸進(jìn)的、協(xié)調(diào)的和穩(wěn)健的步調(diào)演進(jìn)。

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作者簡(jiǎn)介：李援亞（1971.05），湖北鐘祥市人。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融專業(yè)碩士。武漢工業(yè)學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院講師。

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