于連慶

[論文摘要]在振興東北老工業(yè)基地的過程中，下崗失業(yè)問題是一個(gè)不可避免和亟待解決的問題，能否有效地利用財(cái)稅政策進(jìn)行調(diào)整和解決，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，也關(guān)系到振興東北老工業(yè)基地的成敗。

關(guān)鍵詞：下崗失業(yè) 東北老工業(yè)基地 資源耗竭

上個(gè)世紀(jì)90年代中后期以來，隨著改革的進(jìn)一步深化，下崗失業(yè)人員數(shù)量逐年增加，這對于國有企業(yè)比例過高且冗員過多的東北老工業(yè)基地來說，形勢更加嚴(yán)峻。下崗失業(yè)問題的出現(xiàn)，形成了一批低收入階層和弱勢群體，導(dǎo)致收入差距拉大，引起社會的不穩(wěn)定。就業(yè)是民生之本，是政府的一項(xiàng)重要功能，特別是在當(dāng)前堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，堅(jiān)持以民為本的環(huán)境下，有效地解決就業(yè)問題顯得尤為重要。

一、原因分析

東北老工業(yè)基地的下崗失業(yè)問題，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)因素，只有具體地分析其形成原因，才能找到有效解決的途徑。

1、國有企業(yè)改革分離出一批冗長人員

東北老工業(yè)基地國有企業(yè)比例很高，據(jù)2002年初步統(tǒng)計(jì)，東北國有及國有控股企業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的比重最高的是黑龍江省，為89.3%，吉林省為77.8%，遼寧省為62.7%，都遠(yuǎn)高于全國52.8%的平均水平。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家將大量的利潤提取用于其他方面建設(shè)，使得企業(yè)留存的利潤很少，缺乏設(shè)備更新和改造的資金。改革開放后，國家經(jīng)濟(jì)重心南移，在東北投資較少，使得企業(yè)設(shè)備老化嚴(yán)重。以哈爾濱為例，2000年全市工業(yè)企業(yè)設(shè)備役齡在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市還有四分之一以上的企業(yè)仍然沿用60年代陳舊落后的裝備 ，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)的發(fā)展；而且國有企業(yè)原有的用工制度實(shí)行的是固定工制，職工一進(jìn)入企業(yè)，就只進(jìn)不出，致使職工人數(shù)不斷增加，冗員增多。為了擺脫困境，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國有企業(yè)必須進(jìn)行改制改造，增強(qiáng)效率，這必然帶來大量的冗員下崗失業(yè)。據(jù)2001年遼寧省統(tǒng)計(jì)顯示，全省城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口為95萬人，失業(yè)率為4.9%，高于全國1.3個(gè)百分點(diǎn)。

2、不可再生資源采伐殆盡，造成資源型城市結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重

東北地區(qū)礦產(chǎn)和林業(yè)資源豐富，許多城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都以開采和加工自然資源為主。在遼寧省就有鞍山、撫順、本溪、阜新、北票等九座礦業(yè)城市，整個(gè)城市的大部分企業(yè)職工都在礦物企業(yè)上班。拿北票市來說，礦物局職工和家屬占全市人口的64%，職工占全市從業(yè)人員的62%。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這些地區(qū)完全服從于國家的計(jì)劃調(diào)撥，對資源過度開采，造成資源的過早耗竭，而這些城市在發(fā)展的過程中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不利，沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城市功能的有效轉(zhuǎn)型，當(dāng)資源逐漸枯竭時(shí)，許多企業(yè)不得不停產(chǎn)、半停產(chǎn)，甚至破產(chǎn)，造成大量工人下崗失業(yè)。有統(tǒng)計(jì)顯示，2001年，阜新市有下崗職工12.9萬人，其中45%來自礦區(qū)；北票礦物局破產(chǎn)，使市里下崗失業(yè)人員達(dá)到5萬人，占市區(qū)人口的28.6% 。

3、非國有經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，吸收就業(yè)量少

據(jù)研究表明，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展每增加一個(gè)百分點(diǎn)，可安置就業(yè)崗位80萬個(gè)，而第三產(chǎn)業(yè)每增加1%，可安置就業(yè)崗位130萬個(gè) ；非國有經(jīng)濟(jì)的中小企業(yè)和民營企業(yè)所吸納的就業(yè)勞動力總數(shù)也非常大，占勞動力總數(shù)的75%以上。由此可見，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)是解決下崗失業(yè)的一條重要出路。但是，在東北老工業(yè)地區(qū)，許多非公有制經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)卻由于亂收費(fèi)、亂攤派、行政審批復(fù)雜、融資難等問題沒有得到較快的發(fā)展，許多外國投資者還因?yàn)橥ㄓ?、交通、信息、水電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施較差等原因而不愿前來投資。這種較差的投資環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境沒有為非公有制經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展空間，也就不能提供較多的就業(yè)崗位來吸收大量的下崗失業(yè)人員。

4、勞動者觀念和自身技能因素，使得失業(yè)者再就業(yè)難度大

由于種種原因，國有企業(yè)職工的就業(yè)意識同就業(yè)機(jī)會不一致，這又產(chǎn)生了“自愿失業(yè)”。國企下崗失業(yè)的人員長期形成了“重國有，輕集體，藐視個(gè)體”，追求長期合同工、正式工的擇業(yè)觀。因此，他們寧愿在國有企業(yè)這個(gè)“鐵飯碗”拿較少的工資，也不愿意到非國有企業(yè)拿更多的報(bào)酬，更談不上自主創(chuàng)業(yè)了。當(dāng)然，還有一些制度上的原因，如職工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等福利因素，離開了國有企業(yè)也就意味著失去了這些保障，也使得大部分待業(yè)職工猶豫不決，造成了大量隱性失業(yè)。另外，許多下崗失業(yè)人員尤其是4050人員，他們的整體素質(zhì)不高，原有的勞動技能與市場上新的就業(yè)崗位所需要的技能不對稱，產(chǎn)生一部分結(jié)構(gòu)性失業(yè)。

二、利用財(cái)政稅收政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以助于下崗失業(yè)問題的解決

1、繼續(xù)支持國有企業(yè)減虧增盈，增強(qiáng)其容納就業(yè)的能力

從1998年開始，我國實(shí)現(xiàn)國企三年脫困的目標(biāo)，這一任務(wù)重點(diǎn)在東北，難點(diǎn)也在東北。雖然許多國有企業(yè)已經(jīng)通過兼并與破產(chǎn)、企業(yè)重組、加強(qiáng)管理等方式，達(dá)到脫困的目標(biāo)，但仍有一部分國有企業(yè)沒有從困境中走出來。這些企業(yè)除了經(jīng)營管理不善之外，更多的問題是由于制度性因素以及由歷史遺留下的設(shè)備陳舊等原因造成的，這都是必須由中央政府予以支持解決的。對于政企不分的制度性問題，政府要調(diào)整好自身定位，給企業(yè)充分的自主權(quán)，使其成為真正的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體；另外，要加大轉(zhuǎn)移支付力度，給部分困難且有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)注入設(shè)備改造更新專項(xiàng)資本金，促進(jìn)企業(yè)設(shè)備的更新，提高企業(yè)的競爭力，達(dá)到四兩撥千斤的作用；對虧損且不具有競爭力的企業(yè)實(shí)行民營化，發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)的活力和后勁；對于脫困后且稅收抵免期已過的企業(yè)，可以給予三年的以內(nèi)的輕稅優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)力；適當(dāng)提高固定資產(chǎn)折舊率，加速企業(yè)資本金運(yùn)轉(zhuǎn)；注重增強(qiáng)國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，使其帶動上游和下游的企業(yè)共同發(fā)展，促進(jìn)集聚能力的發(fā)揮，也有利于突出國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向；加強(qiáng)國有企業(yè)的專業(yè)化分工，將優(yōu)勢不明顯或劣勢的輔業(yè)分離出來，發(fā)揮國有企業(yè)的比較優(yōu)勢，增強(qiáng)競爭能力；為減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，應(yīng)盡快徹底剝離國有企業(yè)辦社會的歷史包袱，由財(cái)政和社會保障部門通過轉(zhuǎn)移支付或國家專項(xiàng)補(bǔ)貼的辦法加以解決；鼓勵外資和民營資本入股國有企業(yè)，充實(shí)其資本金，也有利于經(jīng)營管理方式的轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)。這些都在提高企業(yè)效率和利潤的同時(shí)，不僅解決了原企業(yè)職工的就業(yè)問題，還可能吸收一部分下崗失業(yè)人員。

2、支持資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和新型行業(yè)，以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶動勞動力就業(yè)

對于資源枯竭城市，各地都要因地制宜地選擇適合該地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，植入新型產(chǎn)業(yè)，或拉長現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品的加工深度，或在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)中發(fā)掘若干潛力產(chǎn)業(yè)加以扶植，以替代原有產(chǎn)業(yè)，無論采取哪種形式，國家都應(yīng)該給予一定的扶持。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，國家可以考慮加大對資源枯竭城市的轉(zhuǎn)移支付力度，盡快改善城市基礎(chǔ)條件和生態(tài)環(huán)境狀況，為資源枯竭城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)；適當(dāng)減輕資源型城市財(cái)政上繳比例或?qū)⑵髽I(yè)上繳稅收的一部分返還地方，專項(xiàng)用于資源型地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和解決企業(yè)職工再就業(yè)問題，對于需要遷移的礦區(qū)、林區(qū)的遷移安置工作在財(cái)政支持上要首先給予考慮；對投資于新型產(chǎn)業(yè)和行業(yè)并容納就業(yè)量大的企業(yè)，尤其是勞動力密集型企業(yè)，在不搞重復(fù)建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政貼息、補(bǔ)貼、稅收支出等方式優(yōu)先考慮給予支持，鼓勵其發(fā)展；對確有潛力的資源型企業(yè)，有選擇地通過財(cái)政補(bǔ)貼、國家注入股本金等多種形式，鼓勵其改擴(kuò)建，降低成本，支持資源型企業(yè)提高競爭力；對資源開采衰竭的礦山企業(yè)，以及對低豐度油田開發(fā)，在地方具備承受能力的條件下，適當(dāng)降低資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵利用礦區(qū)閑置的土地、房屋、設(shè)備及自然地理優(yōu)勢創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，例如發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)、加工工業(yè)等，并對創(chuàng)辦初期的企業(yè)貸款給予財(cái)政貼息，實(shí)行三年內(nèi)免稅或減半征稅的政策；鼓勵企業(yè)員工將國家給予的虧損補(bǔ)貼集中起來，一部分用于轉(zhuǎn)產(chǎn)新項(xiàng)目，其余用于精簡人員的生活補(bǔ)貼。這樣既改善了企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)效益，又增加了就業(yè)崗位，緩解了就業(yè)壓力。

3、促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以利于吸納更多的勞動力

財(cái)政部門要遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則，對支出原則細(xì)化，使地方行政主體保持充足的財(cái)力，同時(shí)要加強(qiáng)稅費(fèi)改革力度，規(guī)范稅收和收費(fèi)項(xiàng)目的管理，這樣可以避免各級微觀主體的亂收費(fèi)、亂攤派、以收費(fèi)作為開支等弊端，減輕微觀主體負(fù)擔(dān)。

可以利用國債資金加強(qiáng)對服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、商品流通設(shè)施等的建設(shè)；要嚴(yán)格執(zhí)行國家對第三產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)吸收下崗失業(yè)人員的稅收優(yōu)惠措施，并可實(shí)行每吸收一名下崗失業(yè)人員與財(cái)政補(bǔ)貼相掛鉤的原則，鼓勵他們大量吸收社會勞動力；放寬對非國有中小企業(yè)的納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對私營企業(yè)投產(chǎn)初期實(shí)現(xiàn)的稅金在一定的期限內(nèi)給予免稅或延期納稅的優(yōu)惠，并可對私營企業(yè)的出口退稅給予優(yōu)先于國有企業(yè)的退稅政策；將中小企業(yè)再投資部分已繳納的所得稅按一定比例給予退還，或?qū)⒃偻顿Y數(shù)額的一定比例在應(yīng)納稅所得額中扣除，鼓勵其投資，將企業(yè)規(guī)模做大；在相應(yīng)條件允許的情況下，允許將大額的采購合同和采購任務(wù)分成若干部分招標(biāo)，使私營企業(yè)和中小企業(yè)有機(jī)會參與投標(biāo)；對于為國有大型企業(yè)的技術(shù)改造或生產(chǎn)提供配套技術(shù)或產(chǎn)品的中小企業(yè)可享受地區(qū)減免、低稅優(yōu)惠、再投資退稅等直接的稅收優(yōu)惠措施；鼓勵私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，既促進(jìn)了私營企業(yè)的發(fā)展，又減輕了財(cái)政的壓力。

要鼓勵金融機(jī)構(gòu)對民營企業(yè)貸款，解決民營企業(yè)融資難的問題。對于向民營企業(yè)貸款出現(xiàn)的凈損失，可以在接受政府監(jiān)督管理的情況，由財(cái)政給予補(bǔ)貼；對于企業(yè)的自由貸款可以給予高出市場平均利率部分的利息以補(bǔ)貼；可以由政府設(shè)立長期低息貸款專項(xiàng)基金，由財(cái)政設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或委托銀行等金融機(jī)構(gòu)，由他們按一定標(biāo)準(zhǔn)選擇符合條件的企業(yè)發(fā)放低息貸款；鼓勵有條件的私營企業(yè)發(fā)行債券，擴(kuò)大企業(yè)債券市場供給與需求，促使更多的企業(yè)進(jìn)入債券市場籌資。

4、健全社會保障制度

積極的就業(yè)政策首先要求給予長期失業(yè)者必要的社會救助和支持，對于目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等保險(xiǎn)制度存在著覆蓋面低和繳費(fèi)困難的問題，必須加以有效解決。因此，必須擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)面積，重點(diǎn)是將非公有制企業(yè)納入社會保險(xiǎn)覆蓋范圍，解決好社會保險(xiǎn)基金支付困難問題；做好并軌和失業(yè)保險(xiǎn)接續(xù)工作，對所有符合條件的失業(yè)人員按時(shí)足額發(fā)放保險(xiǎn)金工作，對基金壓力大的地區(qū)，通過省級保險(xiǎn)調(diào)劑金調(diào)劑和地方財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予支持，這樣有利于保障下崗失業(yè)人員的基本生活，解除他們再就業(yè)的后顧之憂。在加強(qiáng)社會保險(xiǎn)的過程中，東北老工業(yè)基地的財(cái)政資金將會出現(xiàn)較大的缺口，中央財(cái)政必須給以財(cái)力支持。

基層保障機(jī)構(gòu)是推進(jìn)各項(xiàng)工作的前沿陣地，各地都要在建立健全機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要積極發(fā)揮社區(qū)和街道的作用，建立社區(qū)勞動保障平臺，使之更好地發(fā)揮在下崗失業(yè)人員管理服務(wù)、社區(qū)崗位開發(fā)、組織實(shí)施勞務(wù)派遣、扶持就業(yè)困難群體、企業(yè)退休人員管理服務(wù)、提供就業(yè)培訓(xùn)、收集和宣傳就業(yè)信息等方面的作用，根據(jù)具體情況創(chuàng)造出大量的就業(yè)崗位。為此，要加強(qiáng)對街道社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作人員的培訓(xùn)，努力提高基層工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力，使其能夠更有效地為下崗失業(yè)人員服務(wù)；要注意在監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上將部分財(cái)力下放給基層保障機(jī)構(gòu)，使其能夠因地制宜地為下崗失業(yè)人員提供更為簡捷有效的幫助，提高效率。

5、為加強(qiáng)勞務(wù)輸出和吸引外國投資提供良好的環(huán)境

東北地區(qū)與俄羅斯、朝鮮、蒙古接壤，并與韓國和日本有較強(qiáng)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，可以有效利用這種區(qū)域優(yōu)勢，為勞動力的轉(zhuǎn)移和吸收開辟一條新的出路。在勞務(wù)輸出的問題上要加強(qiáng)政府的介入，通過與勞務(wù)需求國簽訂宏觀的協(xié)議，實(shí)行先立足東北亞，再向其他地區(qū)擴(kuò)展的政策，加強(qiáng)國際勞務(wù)信息的收集、存儲和分析。對于下崗職工的國外所得，三年內(nèi)可免征個(gè)人所得稅，鼓勵他們到國外工作；對于從事勞務(wù)輸出的私人中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)，可以根據(jù)輸出勞動量的多少給予不同比例的稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼；為解決勞務(wù)出國前交費(fèi)承受能力問題，盡可能規(guī)范和降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并可推行國際勞務(wù)合作的國內(nèi)擔(dān)保制度；對大型勞務(wù)輸出項(xiàng)目的流動資金貸款予以適當(dāng)貼息；對能帶動國產(chǎn)設(shè)備和材料出口的勞務(wù)輸出，其流動資金的貸款，可以由財(cái)政給予適當(dāng)擔(dān)保；對于勞務(wù)輸出量大、具備條件的企業(yè)，應(yīng)積極支持其利用境外上市和發(fā)行債券等方式籌措資金，增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)企業(yè)對國際勞務(wù)輸出的開發(fā)能力。

近年來外商投資企業(yè)對我國下崗失業(yè)問題的解決做出了重大貢獻(xiàn)，在個(gè)別行業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)在整個(gè)行業(yè)的總就業(yè)人數(shù)中占較大比重。因此，東北老工業(yè)基地應(yīng)加大吸引外資的力度，對于吸納下崗失業(yè)人員較大比例的外資企業(yè)，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠予以鼓勵。另外，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，加強(qiáng)鐵路、公路建設(shè)，加大信息網(wǎng)、電網(wǎng)的改造，并加強(qiáng)與朝鮮、俄羅斯的邊境口岸、港口、以及直通鐵路的建設(shè)，為吸引外商投資創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境。當(dāng)然，政府還要進(jìn)行市場化改革，改變傳統(tǒng)的體制機(jī)制，使權(quán)利盡快退出市場，減少條塊分割，建立良好的投資軟環(huán)境。

6、培育和健全就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)下崗職工教育和培訓(xùn)

完善勞動力市場是解決就業(yè)問題的基本手段。目前東北老工業(yè)地區(qū)的勞動力市場還很不完善，就業(yè)培訓(xùn)針對性差，就業(yè)信息不暢，職業(yè)介紹和中介機(jī)構(gòu)混亂等許多問題都需解決。因此，政府應(yīng)投資于勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并規(guī)范職業(yè)介紹、職業(yè)咨詢指導(dǎo)等中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為勞動者提供大量的就業(yè)信息；加大基礎(chǔ)教育的投入，加強(qiáng)對后備勞動者的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)；對各類民辦職業(yè)介紹、咨詢、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以輕稅政策或財(cái)政補(bǔ)貼，使其以較低的費(fèi)用面向下崗失業(yè)人員；對自主付費(fèi)參加職業(yè)培訓(xùn)的人員，可以憑發(fā)票到勞動保障部門報(bào)銷；財(cái)政也可以設(shè)立教育貸款、助學(xué)金等專項(xiàng)基金，向參加職業(yè)教育和培訓(xùn)的人員提供資助；對于企業(yè)進(jìn)行的職工培訓(xùn)費(fèi)用，可適當(dāng)提高扣除比例，這樣有助于提高職工的素質(zhì)。在對下崗失業(yè)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)時(shí)，要鼓勵他們進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，這是一種有效的轉(zhuǎn)移剩余勞動力的途徑。

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