孫亞菲
■紀檢系統(tǒng)的現(xiàn)狀是:不僅同級無法監(jiān)督,即使對下級查處也諸多掣肘。
■深圳早在1998年率先改革,但觸目驚心的腐敗案件,事實上對反腐體制提出了根本變革的要求。
■各省紀檢委現(xiàn)在接受同級黨委領導,要跨越這一步,實行中央對省紀檢部門的“垂直管理”,需要修改黨章。
10月10日,新華社的一則消息震動了國內(nèi)外:黑龍江5位副省級高官辭職或免職,同時新任命了4名副省級干部,其中3人由中央直接“空降”黑龍江。
這場空前的人事地震之前,黑龍江連續(xù)發(fā)生過兩起腐敗大案———黑龍江省原省長田鳳山案及省委組織部原部長韓桂芝案,這再一次引起了人們對反腐的關注。
從1979年中央決定恢復中紀委并重建地方各級紀律檢查機關,至今已25年,反腐斗爭的任務越來越重,中紀委在向十六大所作的報告中透露:僅1997年10月至2002年9月,全國查處的?。ú浚┘壐刹?,達98人。
高官腐敗,對反腐工作提出了新要求。去年,中紀委開始了“統(tǒng)一管理”的嘗試,幾個月過去了,效果如何?
紀檢體制“破局”
2004年4月7日無疑是一個轉(zhuǎn)折點。在中央紀委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理工作會上,中央政治局常委、中紀委書記吳官正指出:中紀委、監(jiān)察部今年要改變對派駐機構(gòu)的管理方法,將“雙重領導”改為“統(tǒng)一管理,直接領導”。
“雙重領導”如何形成的?中紀委政策研究室李永忠認為,這是“蘇聯(lián)模式”的沿襲。即由上級紀委和同級黨委共同領導,上級紀委主要負責工作業(yè)務的“事權(quán)”,而同級黨委領導“人、財、物”。
顯而易見,如此分權(quán)的結(jié)果,事實上將紀委歸到了同級黨委名下。“做什么事上級紀委可以安排,怎么做卻得聽從同級黨委的意見?!崩钣乐艺J為,領導體制不順,是紀委重建以來感到的最大問題。
“表面是雙重領導,事實上是同級黨委在起決定性作用?!痹谒拇ㄊ〖o檢部門工作多年的劉松志告訴記者,遇到問題,查還是不查,如何查,能不能報上級紀委,都需要同級黨委批準。
缺乏獨立性,束縛了紀檢部門的手腳,在眾多被查處的省部級高官中,從成克杰到胡長清,從田鳳山到王懷忠,沒有一個由同級紀檢部門突破。
“不僅同級無法監(jiān)督,即使對下級查處也諸多掣肘,”中紀委的鐘巖分析,“下級犯了錯誤,上級說不定有連帶責任,誰愿意自找麻煩?”這種體制造成的現(xiàn)狀是,紀檢部門只能向再下一級延伸,大大削弱了它的監(jiān)督功效。
由此造成的后果是矛盾上交,信訪量劇增,鐘巖在中紀委工作多年,他回憶十年前,位于北京張自忠路七號院內(nèi)的中紀委信訪室,一兩個月才會出現(xiàn)一兩起群眾集體上訪事件;五六年前,大約每一兩個星期就會有一起。
收回對派駐機構(gòu)的管理權(quán),“統(tǒng)一管理,直接領導”,正是中紀委力圖改變現(xiàn)狀的積極之舉。“其主要目的是加強對駐在部門領導班子及其成員的監(jiān)督……防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范?!敝屑o委監(jiān)察部派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理領導小組負責人介紹。
具體的實施辦法是,將現(xiàn)派駐在中央各部委的紀檢監(jiān)察人員的編制收歸中紀委和監(jiān)察部,統(tǒng)一管理,工資和福利待遇仍在原派駐單位領取。
“也就是說,除了工資福利不變外,你的提拔、升遷、任免及工作考評,都由中紀委負責。”鐘巖說,這樣的制度安排,使派駐人員從原來的權(quán)力、利益格局中“超脫”出來,可以更好地監(jiān)督領導班子成員。
“先鋒”試驗
這件新聞讓社會關注,但對紀檢系統(tǒng)的人來說,“統(tǒng)一管理”一詞早就不新鮮。13年前,湖南省張家界市紀委就突破“禁區(qū)”,向縣區(qū)選派紀委書記,實現(xiàn)“直管”。1998年深圳市紀委再進一步,收回各個局紀檢監(jiān)察人員的編制,全面管理人、財、物、事。
“體制的不科學,權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理,不但增加了反腐敗的成本,而且弱化了監(jiān)督的效力?!敝屑o委政策研究室的李永忠在一篇文章中,曾把監(jiān)督不到位歸為三類:絕少事前監(jiān)督———難以參與決策;很少事中監(jiān)督———力不從心;大多為事后監(jiān)督———其造成的后果已相當嚴重。
深圳市紀委正是根據(jù)這三個環(huán)節(jié)來逐一改變的。紀委副書記孫大衛(wèi)告訴記者:第一步將工商、公安、稅務等幾家除外的派駐紀檢組24個編制,全部收回市紀委,所有福利待遇全部遷至市紀委。
“我們當時考慮,不能再像以前一樣,到所在單位辦公,那樣一來,關系過于緊密,工作中容易產(chǎn)生偏袒情緒,甚至徇私枉法?!?/p>
解決方法是“派而不駐”。將24人分成3組,辦公獨立在外,每組對八九個單位進行歸口監(jiān)督。比如第三組,分管建設口,聯(lián)系規(guī)劃、國土、建設、水務、環(huán)保等部門。組長范少宇告訴記者,這種方式,既保證了與對口單位的經(jīng)常業(yè)務往來,又不至于過分親密,“更重要的是,這樣把紀檢人員相對集中在一起,有利于辦案查案,不像過去那般分散而毫無效率?!?/p>
不過孫大衛(wèi)也坦承:“我們最重要的任務,不是查案,而是預防?!?/p>
“主線就是抓住權(quán)、錢、人等容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)?!睂O大衛(wèi)將其歸納為三個“不”:不能,不敢,不想。
“所謂不能,就是各種機制互相制約,減少腐敗機會;不敢,就是懲罰措施嚴厲;再就是思想教育了。”
“三不”在深圳的反腐中起到了明顯作用,但離預期的目標仍有較大距離。范少宇所領導的第三組,是一個典型縮影。他們所對應的建設口,正是公務人員違法亂紀、貪污腐敗的高發(fā)地帶。
紀檢部門曾經(jīng)做過一項統(tǒng)計,深圳建市以來,因腐敗落網(wǎng)的黨員干部,90%以上都涉及行政審批,其中,又有67%的腐敗行為發(fā)生在土地、建設工程、產(chǎn)權(quán)交易等領域。
去年12月底,深圳公審了市能源集團原董事長、黨委書記勞德容,其受賄和巨額財產(chǎn)來源不明近2000萬元;深圳市民政局原局長黃亦輝,在任市公路局副局長、局長、市民政局局長期間,接受建筑企業(yè)、包工頭賄賂近1519萬元,另有1899萬元來源不明。
該市一位官員告訴記者,深圳是改革開放的前沿,這些觸目驚心的腐敗案件,事實上對反腐體制提出了根本變革的要求。
始料未及的變化
或許有一個情況始料未及:在中紀委展開“直屬”行動后,首先的阻力并非來自外部,而是被調(diào)整人員本身。
十六大前,國家工商總局的9名紀檢干部,拉開了改革的帷幕,最早“回歸”中紀委。之后,衛(wèi)生部及國家藥品監(jiān)督管理局相繼進入第一批試點。
田紅星(化名)是試點單位中的一個工作人員,“坦率地講,當時聽說要試點,第一個念頭就是想調(diào)到其他部門去?!?/p>
盡管調(diào)整后工資福利待遇保持不變,但田紅星卻感覺不一樣了,“完全進入了紀檢監(jiān)察這個封閉的系統(tǒng),流動困難,個人前途更加搖擺?!?/p>
鐘巖還分析了更深層的原因:統(tǒng)一管理之后,其實就變成“中紀委的人”,跟原單位已無關系,—些無形的關系和利益自然也就消失?!岸o檢系統(tǒng)除了得罪人,是沒有什么好處的?!奔o委畢竟是“清水衙門”。
“監(jiān)督領導”的微妙處境
在試點方案中,派駐機構(gòu)的主要職能被設計為“監(jiān)督駐在部門領導班子及其成員”,這無疑是個好的想法,這是此次改革的亮點之一。
微妙的是,統(tǒng)一管理之后,派駐機構(gòu)和所在單位關系發(fā)生了變化,“—方面你不是駐在部門的人,另一方面你又不是中紀委本部的人,姥姥不疼,舅舅不愛的,還要吃人家的飯,拿人家的錢,‘找別人的碴,地位身份更尷尬了?!碧锛t星分析,這種關系把握難度很大,要花很多時間和精力來搞平衡。
派駐機構(gòu)的法律地位也是個問題。派駐機構(gòu)嚴格來說不是法律主體,不獨立承擔法律責任,同時也不擁有中紀委、監(jiān)察部諸多查案的權(quán)力。例如發(fā)現(xiàn)問題后,不能調(diào)檔案,不能查銀行賬,不能詢問相關人員,只能把情況報給上級紀委。最終查案的,還是中紀委。
得以改善的是,派駐機構(gòu)人事任免等不再受制于同級黨委,案子也無需先匯報后報告,“獨立性增強了”。當然,被監(jiān)督對象也開始“變招”,“比如文件也不讓看了,沒有硬性規(guī)定所有文件非要交紀檢組參閱。如果沒有信息渠道,無異于被蒙上了眼睛?!?/p>
對于改革后出現(xiàn)的新情況,中紀委無疑正在關注,并收集有關的材料予以分析,專家們分析說,一個制度的有效運行,不僅需要制度本身設計的合理性,更需要許多相關條件配套。
毫無疑問,讓派駐機構(gòu)從同級黨委的構(gòu)架中獨立出來,是符合“黨內(nèi)分權(quán)”,“異體監(jiān)督”思路的。但是,還需要中央財政支持、各個部門的配合、工作流程的科學設置、法律的完善,以及外部監(jiān)督力量的支持,等等。而這些的完成,非一朝一夕之功。
李永忠表示,目前中紀委將派駐機構(gòu)管理權(quán)收回,無論當下效果如何,畢竟理順了“條條”,跨出了有益的第—步,只待日后完善諸多細節(jié)。
“重點還在于對塊塊的管理上?!崩钣乐艺J為,所謂塊塊,即是對省級紀檢部門的管理問題。黨章規(guī)定:各省紀檢委只接受同級黨委領導?!耙缭竭@一步,需要修改黨章。”
短期內(nèi)無法對省級紀檢部門“垂直領導”,中紀委采取的變通之策是派出巡視組,計劃在5年內(nèi)對全國31個省、自治區(qū)、直轄市巡視—至兩遍,主要目標是地區(qū)黨政“一把手”。
盡管對“塊”的垂直還尚待時日,但一些省已表示,考慮“效仿”中紀委,將派駐到各廳局的紀檢組實行“垂直管理”。