地方政府應(yīng)退出城市法人銀行機(jī)構(gòu)股權(quán)

郭錦洲

股權(quán)結(jié)構(gòu)的失衡是制約城市法人銀行機(jī)構(gòu)發(fā)展，影響監(jiān)管效能提高的根本原因。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，解決股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府的有序退出，是解決城市法人銀行機(jī)構(gòu)諸多問(wèn)題，回歸城市法人銀行機(jī)構(gòu)企業(yè)本質(zhì)和市場(chǎng)主體的根本出路。

2005年是河南省轄內(nèi)城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的攻堅(jiān)年。隨著一系列改革攻堅(jiān)措施的實(shí)施，河南省轄內(nèi)城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了不良貸款下降、資本充足率提高、法人治理結(jié)構(gòu)改善、整體風(fēng)險(xiǎn)減輕的良好目標(biāo)。盡管目前轄內(nèi)城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)改革發(fā)展攻堅(jiān)初顯成效，但要真正實(shí)現(xiàn)脫胎換骨式的發(fā)展，下一步還必須下大力氣著重解決好普遍存在的政府“一股獨(dú)大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，堅(jiān)持以市場(chǎng)化原則重構(gòu)城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。

股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡的影響

在城市法人銀行機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展中，地方政府始終扮演著重要角色。以城市合作銀行組建為起點(diǎn)，地方政府通過(guò)財(cái)政參股，逐步介入城市法人銀行機(jī)構(gòu)，為化解城市法人銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)城市法人銀行機(jī)構(gòu)發(fā)展起到了重要作用。但隨著我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的逐步加快，城市法人銀行機(jī)構(gòu)在發(fā)展和監(jiān)管中的突出問(wèn)題也越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)，其中最核心的問(wèn)題是股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。股權(quán)過(guò)度集中，政府“一股獨(dú)大”，嚴(yán)重影響了城市法人銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化進(jìn)程，同時(shí)也影響了監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管效能的發(fā)揮。

管理機(jī)關(guān)化。股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡、政府“一股獨(dú)大”使得城市法人銀行機(jī)構(gòu)實(shí)際上成為隸屬于地方政府的“地方國(guó)有商業(yè)銀行”，地方政府事實(shí)上也將城市法人銀行機(jī)構(gòu)作為直屬企業(yè)管理，在董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)等高級(jí)管理人員的選用上，考慮“政治需要”而很少?gòu)慕?jīng)營(yíng)管理角度考慮。在選拔任用程序上一般是按干部選拔任用辦法由組織部門(mén)考察、黨委研究、股東大會(huì)或董事會(huì)“一致通過(guò)”。這種由地方政府“包辦”的人事管理體制，導(dǎo)致城市法人銀行機(jī)構(gòu)的法人治理被虛置，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的治理機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。在內(nèi)部管理上，城市法人銀行機(jī)構(gòu)不僅沿襲了國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行的體制弊端，也借入了行政機(jī)關(guān)的管理模式，帶有很強(qiáng)的行政色彩，市場(chǎng)機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制難以體現(xiàn)。

經(jīng)營(yíng)行政化。由于國(guó)家組建法人銀行機(jī)構(gòu)主要靠行政方式推動(dòng)，許多經(jīng)營(yíng)狀況很差的城市信用社被納入進(jìn)來(lái)，使得城市法人銀行機(jī)構(gòu)從一開(kāi)始就背上了包括巨額不良資產(chǎn)在內(nèi)的沉重歷史包袱，再加上地方政府的過(guò)度介入，導(dǎo)致城市法人銀行機(jī)構(gòu)事實(shí)上成為地方政府的銀行，一方面受到來(lái)自地方政府的強(qiáng)烈干預(yù)，另一方面又主動(dòng)“靠”在政府身上吃“大鍋鈑”，造成城市法人銀行機(jī)構(gòu)人事受政府控制，存款靠政府組織，貸款受政府干預(yù)，既缺乏開(kāi)拓市場(chǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，也缺乏加快發(fā)展的外部壓力。突出表現(xiàn)在：市場(chǎng)功能退化，競(jìng)爭(zhēng)能力降低；自我約束意識(shí)不強(qiáng)，不計(jì)成本，盲目擴(kuò)張現(xiàn)象普遍；內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)控制能力不強(qiáng)，資本嚴(yán)重不足，城市法人機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)聯(lián)交易大量存在，不良資產(chǎn)數(shù)額大、占比高、處置難度大。

定位多變化。城市法人銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，服務(wù)中小企業(yè)、服務(wù)城市居民，但實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，這一定位逐漸偏離為單純的“為地方政府服務(wù)”。一些地方政府受不正確的“政績(jī)觀”驅(qū)使，投資沖動(dòng)強(qiáng)烈，找投資、上項(xiàng)目的熱情高漲，但由于地方財(cái)政投資功能退化，招商引資成效不佳，地方政府逐漸將目光轉(zhuǎn)向“汲取金融”，而由于國(guó)有商業(yè)銀行系統(tǒng)控制和風(fēng)險(xiǎn)控制加強(qiáng)，貸款審批權(quán)限上收，地方政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的干預(yù)能力降低，使得其將注意力轉(zhuǎn)向地方金融機(jī)構(gòu)，地方金融機(jī)構(gòu)成為政府“汲取”的主要對(duì)象，成為政府的“錢(qián)袋子”、“小金庫(kù)”。地方法人銀行機(jī)構(gòu)實(shí)際上替代了財(cái)政職能，“融資”變成了“投資”，“貸款”變成了“預(yù)算”。這導(dǎo)致城市法人銀行機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)服務(wù)、為城市居民服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向偏離，資金大量向大企業(yè)、大項(xiàng)目集中，“傍大款”、“壘大戶”的現(xiàn)象突出，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越重。

目標(biāo)政治化。城市法人銀行機(jī)構(gòu)作為金融企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)的最終目標(biāo)應(yīng)該是追求收益最大化。但由于受到地方政府的強(qiáng)力控制，董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)受命于地方政府，對(duì)股東的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，再加上不少董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)的“官本位”意識(shí)作祟，過(guò)多地考慮個(gè)人升遷，盲目追捧“政府利益”和“政績(jī)利益”，忽視或不惜損害股東利益和銀行利益，導(dǎo)致城市法人銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)錯(cuò)位，盈利能力降低，不少城市法人銀行機(jī)構(gòu)虧損嚴(yán)重，積重難返。

監(jiān)管邊緣化。地方政府過(guò)度介入的另一個(gè)后果是將監(jiān)管部門(mén)與城市法人銀行之間的“博弈”擴(kuò)大為包括地方政府在內(nèi)的三方“博弈”，而且主要是監(jiān)管部門(mén)與地方政府之間的“博弈”。由于地方政府具有“無(wú)限權(quán)力”，監(jiān)管部門(mén)在這種“博弈”中往往處于“下風(fēng)”。主要表現(xiàn)為：監(jiān)管政策和監(jiān)管措施實(shí)施阻力大，監(jiān)管效能難以發(fā)揮，監(jiān)管效果不明顯。地方政府對(duì)有利于自己的事積極主動(dòng)，對(duì)不利于自己的事消極對(duì)抗或久拖不決。對(duì)城市法人銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)，對(duì)高管人員調(diào)整、充實(shí)資本金、處置不良資產(chǎn)等監(jiān)管措施和建議態(tài)度不明確，行動(dòng)不積極。而作為“博弈”方之一的被監(jiān)管者則往往根據(jù)自身的利益，在監(jiān)管部門(mén)和地方政府之間兩面討好，左右逢源，“見(jiàn)人則人，見(jiàn)神則神”。

同時(shí)，由于城市法人銀行機(jī)構(gòu)沒(méi)有上級(jí)管理部門(mén)，地方政府“自利化”導(dǎo)致城市法人銀行機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)出現(xiàn)差異時(shí)，監(jiān)管部門(mén)不得不過(guò)度介入，既管監(jiān)督，又管改革，既管經(jīng)營(yíng)，又管發(fā)展，難以超脫。

地方政府股權(quán)應(yīng)有序退出

股權(quán)結(jié)構(gòu)的失衡是制約城市法人銀行機(jī)構(gòu)發(fā)展，影響監(jiān)管效能提高的根本原因。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，解決股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府的有序退出，是解決城市法人銀行機(jī)構(gòu)諸多問(wèn)題，回歸城市法人銀行機(jī)構(gòu)企業(yè)本質(zhì)和市場(chǎng)主體的根本出路。

首先，政府退出有利于明晰城市法人銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位和發(fā)展目標(biāo)。政府逐步退出后，城市法人銀行機(jī)構(gòu)可以通過(guò)擴(kuò)大中小企業(yè)參股、吸引城市居民入股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等措施來(lái)改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，避免股權(quán)過(guò)于集中帶來(lái)的種種弊端，回歸為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為中小企業(yè)服務(wù)、為城市居民服務(wù)的市場(chǎng)定位，重新確立自身的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)，從而以市場(chǎng)主體的身份，參與到金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。

其次，政府退出有利于發(fā)揮城市法人銀行機(jī)構(gòu)的法人治理效能。隨著股權(quán)結(jié)構(gòu)的改善，城市法人銀行機(jī)構(gòu)真正意義上的股東群體將會(huì)逐步形成，在此基礎(chǔ)上，城市法人銀行機(jī)構(gòu)可以按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，重塑法人治理結(jié)構(gòu)，由股東行使選舉權(quán)，選舉董事、監(jiān)事，董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)則由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生，管理層由董事會(huì)聘任，從而真正實(shí)現(xiàn)“自治”。同時(shí)，法人治理機(jī)制的形成還將使董事長(zhǎng)和高級(jí)管理人員由過(guò)去對(duì)政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)θw股東負(fù)責(zé)，由代表政府的意志轉(zhuǎn)向代表全體股東的意志，并最終形成股東追求回報(bào)，董事會(huì)盡職看管，監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督，高管層追求業(yè)績(jī)的良性發(fā)展局面。

其三，政府退出有利于城市法人銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，成為真正的市場(chǎng)主體。政府退出后，城市法人銀行機(jī)構(gòu)將不再受地方政府的保護(hù)和干預(yù)，而是直接面臨來(lái)自股東、市場(chǎng)等多方面的壓力，迫使其在競(jìng)爭(zhēng)中求生存、求發(fā)展。同時(shí)，政府退出后，城市法人銀行機(jī)構(gòu)將不再把政府的發(fā)展目標(biāo)作為自身的發(fā)展目標(biāo)，能夠有效避免經(jīng)營(yíng)的盲目性和隨意性，逐步建立自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自求發(fā)展經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

其四，政府退出有利于提高對(duì)城市法人銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管有效性。政府退出后，地方政府、監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的“三方博弈”將回歸到監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的“雙方博弈”，不但有利增強(qiáng)城市法人銀行機(jī)構(gòu)自覺(jué)接受監(jiān)管的意識(shí)，也有利于監(jiān)管政策和監(jiān)管措施的真正落實(shí)，有利于對(duì)城市法人銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管有效性的提高。

如何實(shí)施政府股權(quán)退出

實(shí)施政府股權(quán)退出雖然是解決城市法人銀行機(jī)構(gòu)的治本之策，但面臨許多障礙。一是政策障礙。國(guó)務(wù)院1995年作出的允許地方政府參股城市合作銀行的決定是地方政府介入的政策基礎(chǔ)，因而要實(shí)施政府退出必須由國(guó)務(wù)院重新對(duì)原有的政策進(jìn)行調(diào)整。二是思想障礙。城市法人銀行機(jī)構(gòu)的股權(quán)改造直接涉及到地方政府的利益，退出股權(quán)將使地方政府失去可靠的金融資源，這是地方政府所不愿看到的。三是成本障礙。城市法人銀行機(jī)構(gòu)的巨額不良資產(chǎn)和大量虧損掛賬有的是原城市信用社遺留下來(lái)的，有的是地方政府干預(yù)形成的，有的是城市法人銀行機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)管理不善形成的，這些都將成為地方政府退出的成本，國(guó)家、地方政府、城市法人銀行機(jī)構(gòu)都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的歷史責(zé)任，難點(diǎn)在于在三者之間很難劃出一條清晰的責(zé)任界限。因此，妥善解決城市法人機(jī)構(gòu)的歷史包袱問(wèn)題是地方政府能否順利退出的前提和關(guān)鍵。這一問(wèn)題如果得不到解決，以目前多數(shù)城市法人機(jī)構(gòu)的狀況看，吸引中小企業(yè)和城市居民投資入股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、成為市場(chǎng)主體等都將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

第一，由國(guó)務(wù)院制定城市法人銀行機(jī)構(gòu)改革方案，按照中央財(cái)政支持一塊，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼一塊，市級(jí)財(cái)政承擔(dān)一塊，城市法人銀行機(jī)構(gòu)處置一塊的辦法，綜合解決城市法人銀行機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)和虧損掛賬。并規(guī)定地方政府在若干年內(nèi)逐步減持并最終退出城市法人銀行機(jī)構(gòu)的股權(quán)。這樣既可以解決政策障礙問(wèn)題，又可以兼顧各方面利益，合理負(fù)擔(dān)改革成本。

第二，地方政府應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的改革方案，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定從地方法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施股權(quán)退出的操作計(jì)劃。按照積極穩(wěn)妥的原則，分階段、分步驟地實(shí)施股權(quán)退出計(jì)劃，避免由于地方政府突然退出帶來(lái)劇烈震蕩，引發(fā)區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)各地情況的不同，地方政府應(yīng)爭(zhēng)取在3～5年內(nèi)最終實(shí)現(xiàn)股權(quán)的完全退出。

第三，地方政府在股權(quán)退出期間可通過(guò)簽訂協(xié)議的形式約定，在股權(quán)完全退出城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)之前“只參與分紅，不參與管理”，主動(dòng)強(qiáng)化對(duì)自身行政行為的約束，盡力避免對(duì)城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)。

第四，在政府減持股權(quán)的同時(shí)，城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)要加快不良資產(chǎn)的處置進(jìn)程，通過(guò)剝離、拍賣(mài)、打包出售等方式盡可能地實(shí)現(xiàn)不良資產(chǎn)變現(xiàn)，也可考慮通過(guò)委托、轉(zhuǎn)讓、出售的方式將不良資產(chǎn)交由金融資產(chǎn)管理公司進(jìn)行處置。要以有效處置不良資產(chǎn)為突破，深挖潛力，練好內(nèi)功，改善經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)自我發(fā)展的能力和實(shí)力，以此加大對(duì)中小企業(yè)和城市居民以及境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者投資入股的吸引力，及時(shí)填補(bǔ)政府減持股權(quán)后的資本缺額，避免因政府退出而出現(xiàn)資本不足，資本充足率下滑的現(xiàn)象，并最終實(shí)現(xiàn)城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、合理化。在股權(quán)調(diào)整過(guò)程中，要特別注意控制股權(quán)的構(gòu)成，既不能過(guò)度集中，重蹈內(nèi)部人控制的覆轍，也不能過(guò)于分散，影響城市法人銀行機(jī)構(gòu)的治理效率。

第五，在股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化、多元化的前提下，要按照公司法的要求，重構(gòu)城市法人銀行的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及各治理主體之間的有效制衡。通過(guò)設(shè)立獨(dú)立董事、引入外部監(jiān)事，強(qiáng)化信息披露等方式，逐步提高城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的透明度并建立科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制，提高法人治理的效率與質(zhì)量。

第六，按照現(xiàn)代商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)建立科學(xué)合理的財(cái)務(wù)、信貸、稽核、人力資源等內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制，并制定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

第七，加快建立城市法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)重組和退出機(jī)制。一方面，要鼓勵(lì)城市法人銀行機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)手段開(kāi)展兼并重組，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、以強(qiáng)帶弱，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”。另一方面，對(duì)救助無(wú)望和問(wèn)題嚴(yán)重的城市法人銀行機(jī)構(gòu)要及時(shí)實(shí)施市場(chǎng)退出，以確保市場(chǎng)凈化，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。

（作者系河南省銀監(jiān)局局長(zhǎng)）