政策性銀行的改革與發(fā)展：日本的經(jīng)驗(yàn)

伍旭川

日本政策性金融機(jī)構(gòu)改革塵埃已定

在郵政民營(yíng)化法案艱難獲得通過(guò)之后，日本金融改革的重點(diǎn)目前已轉(zhuǎn)移到政策性金融機(jī)構(gòu)的改革。日本目前有八家政策性金融機(jī)構(gòu)，在小泉首相“民間能干的就讓民間干”、“建立小政府”的指導(dǎo)思想下，幾個(gè)月來(lái)，圍繞八家政策性金融機(jī)構(gòu)的改革方案，各部門之間進(jìn)行了熱烈討論和爭(zhēng)執(zhí)，開(kāi)始人們傾向于折中方案，即八家機(jī)構(gòu)按職能合并成三家，即表示了改革決心又照顧了各方利益。但小泉首相堅(jiān)決表示，要進(jìn)行徹底改革，將政策性金融機(jī)構(gòu)壓縮成一家。此次政府改革方案就是按照小泉首相指示，將八家政策性銀行中的數(shù)家民營(yíng)化，其他職能合并成一家機(jī)構(gòu)。

由小泉首相主管的經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議，經(jīng)過(guò)反復(fù)討論研究，于11月29日正式提出了改革基本方針，其主要內(nèi)容是：

第一，今后新的政策性金融機(jī)構(gòu)職能限定為以下三方面：（1）支持中小企業(yè)發(fā)展和個(gè)人業(yè)務(wù)的開(kāi)展；（2）確保國(guó)家海外資源的供應(yīng)、并支持國(guó)家確保國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升；（3）在國(guó)際項(xiàng)目中進(jìn)行國(guó)際日元貸款。

第二，到2008年，實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP的比率要比現(xiàn)在減少一半，即由目前的18%降低到大約10%，以保持和國(guó)際平均水平同步。

第三，不增加新的財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政部以后不再給政策性銀行補(bǔ)充資本金，也不會(huì)沖銷虧損。

按照基本方針的要求，國(guó)民生活金融公庫(kù)、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)、國(guó)際協(xié)力銀行及沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)將合并成一家新的政策性金融機(jī)構(gòu)，但國(guó)際日元貸款業(yè)務(wù)今后如何開(kāi)展，有待進(jìn)一步研究決定，日本政策投資銀行和商工組合金融公庫(kù)實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化，公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)轉(zhuǎn)交地方經(jīng)營(yíng)管理。

改革方案中一項(xiàng)重要要求就是，到2008年政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP比率減少一半。目前八家機(jī)構(gòu)貸款余額為90萬(wàn)億日元，如果按照基本方針要求，兩家家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化，一家機(jī)構(gòu)移交地方管理，則剩余的五家機(jī)構(gòu)合并后即使不壓縮資產(chǎn)，也基本可以達(dá)到要求。因此，這項(xiàng)要求并不苛刻。有人認(rèn)為此項(xiàng)指標(biāo)定得太寬松。

民營(yíng)化的兩家機(jī)構(gòu)到2008年以后，政府將在5～7年內(nèi)不再出資，該機(jī)構(gòu)的股票上市時(shí)銷售情況如何很難判斷。另外，其籌措資金的成本將提高，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)普爾公司已表示，完全民營(yíng)化后該機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)可能降低，這對(duì)兩家機(jī)構(gòu)是個(gè)考驗(yàn)。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期研究和爭(zhēng)論，改革方案終于出臺(tái)，五家合并，兩家民營(yíng)化，一家移交地方管理。日本經(jīng)濟(jì)界對(duì)政府改革方案總體表示歡迎，日本經(jīng)團(tuán)連會(huì)長(zhǎng)奧田碩表示，“資金流向正從官轉(zhuǎn)向民，這對(duì)民間主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是重要的，對(duì)此表示歡迎”。但持反對(duì)意見(jiàn)的商工會(huì)議所會(huì)長(zhǎng)山口信夫則表示“改革方案另人感到非常遺憾”。

政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊性

政策性金融機(jī)構(gòu)具有財(cái)政和金融雙重屬性，具備財(cái)政與金融兩種功能。

從政策性來(lái)看，它必須支持國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，接受政府的指導(dǎo)。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是利潤(rùn)最大化或股東權(quán)益最大化，而是要根據(jù)國(guó)家政策意圖，支持某些特殊產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等特定目標(biāo)。由于目標(biāo)模式的不同，政策性金融機(jī)構(gòu)在融資機(jī)制、項(xiàng)目管理方式以及貸款回收安全保障體系等方面，均表現(xiàn)出與商業(yè)銀行明顯不同的特征，體現(xiàn)出很強(qiáng)的國(guó)家政策意圖。

從金融性來(lái)看，盡管政策性金融機(jī)構(gòu)有財(cái)政調(diào)控的范圍，但其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，而不能破壞市場(chǎng)機(jī)制，政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位是，彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的空隙和市場(chǎng)機(jī)制造成的缺陷。政策性金融機(jī)構(gòu)還必須遵循商業(yè)性信用中介機(jī)構(gòu)的一般經(jīng)營(yíng)原理與方式，通過(guò)其負(fù)債業(yè)務(wù)吸收資金，再通過(guò)資產(chǎn)業(yè)務(wù)將資金投入到開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目上。同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣，政策性金融機(jī)構(gòu)籌集的大部分資金也需要還本付息。政策性金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中也必須維護(hù)自身的信用等級(jí)，需要遵循在利率、期限、規(guī)模三方面的匹配和量入為出原則，需要重視資金投入的安全性和流動(dòng)性。因此，它只能以信用中介的方式而不是財(cái)政的方式、更不是賑濟(jì)的方式來(lái)執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政策性金融維持傳統(tǒng)模式局限較多，急需向開(kāi)發(fā)性方向轉(zhuǎn)型

目前，國(guó)外開(kāi)發(fā)性金融有兩類：一是由主權(quán)政府所有或支持的國(guó)家機(jī)構(gòu)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都有；二是國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)，以世界銀行以及一些區(qū)域性多邊機(jī)構(gòu)為主要代表。這些開(kāi)發(fā)性銀行機(jī)構(gòu)，在全球、區(qū)域和國(guó)家范圍內(nèi)提供特定經(jīng)濟(jì)政策意義下的金融服務(wù)，對(duì)國(guó)家和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定起到了不可替代的作用。

就各國(guó)具體實(shí)踐而言，政策性開(kāi)發(fā)金融的運(yùn)作方式因其對(duì)主權(quán)（或國(guó)家）信用享有程度的不同，主要分為以下三種運(yùn)作模式：

政策型開(kāi)發(fā)模式。完全享有主權(quán)（或國(guó)家）信用，主要從事傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)；開(kāi)發(fā)性銀行本身也往往為國(guó)家全資所有。

綜合型開(kāi)發(fā)模式。部分享有主權(quán)（或國(guó)家）信用；同時(shí)兼營(yíng)為公共利益服務(wù)的政策引導(dǎo)性業(yè)務(wù)和直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。開(kāi)發(fā)性銀行本身或?yàn)閲?guó)家全資所有，或與民間資本共建子公司，開(kāi)展業(yè)務(wù)。

完全商業(yè)型開(kāi)發(fā)模式。完全不享有主權(quán)（或國(guó)家）信用，國(guó)家在開(kāi)發(fā)性銀行或擁有部分股份，或開(kāi)發(fā)性銀行完全民營(yíng)（私有）化。開(kāi)發(fā)性銀行受股東利益驅(qū)動(dòng)和支配，完全商業(yè)化運(yùn)作，其業(yè)務(wù)范圍廣泛，甚至包括零售銀行業(yè)務(wù)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，改革成為主流。作為特定歷史階段的產(chǎn)物，政策性銀行對(duì)上世紀(jì)戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展起了重要的作用。但是，在其后半個(gè)多世紀(jì)里，隨著全球范圍內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，政策性銀行大規(guī)模長(zhǎng)期存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，其弊端也日益顯現(xiàn)。到二十世紀(jì)90年代，各國(guó)政策性銀行紛紛走上改革之路。如新加坡發(fā)展銀行（DBS）成立于1968年，由政府和民間共同投資創(chuàng)建。政府占有49％的股份，其他金融機(jī)構(gòu)持股36％，公眾持股15％，目前總資產(chǎn)達(dá)到650億新元。其設(shè)立的目標(biāo)是為制造加工業(yè)提供長(zhǎng)期金融服務(wù)。經(jīng)營(yíng)上以政策性貸款業(yè)務(wù)為主，兼營(yíng)商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)。到80年代中期，新加坡開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)逐漸演變?yōu)樯虡I(yè)銀行和投資銀行，完全按照商業(yè)銀行的方式進(jìn)行運(yùn)作，被亞行認(rèn)為是運(yùn)行得比較成功的開(kāi)發(fā)銀行。其他如斯里蘭卡國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行（NDBSL），印度產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行（簡(jiǎn)稱IDBI）、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）、泰國(guó)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作銀行（BAAC）和德國(guó)復(fù)興與開(kāi)發(fā)銀行（KfW）等都較好的實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。

從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，如果繼續(xù)定位于傳統(tǒng)的政策性銀行，在國(guó)際市場(chǎng)化運(yùn)行和競(jìng)爭(zhēng)中可能遭遇更多摩擦

最近中海油競(jìng)購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科公司，競(jìng)購(gòu)對(duì)手就指責(zé)中海油依靠政府提供的超低成本資金開(kāi)展不公平競(jìng)爭(zhēng)。中海油競(jìng)購(gòu)優(yōu)尼科的事例，彰顯我國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略中金融支持手段的不足，因此構(gòu)建市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)融資平臺(tái)是當(dāng)務(wù)之急。政策性銀行只有通過(guò)改革，成為市場(chǎng)化的融資平臺(tái)，才能減少來(lái)自國(guó)外的政治阻力，其融資行為才能更有效地被國(guó)際社會(huì)接受。

而且，政策性銀行繼續(xù)作為傳統(tǒng)的政策性銀行，不僅受到我國(guó)財(cái)政總體規(guī)模的限制，而且也不利于政策性銀行自身的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái), 國(guó)家財(cái)政的總體規(guī)模始終局限在GDP的 10%～20%范圍，低于國(guó)際同類水平。再考慮到不斷增長(zhǎng)的各種隱含債務(wù)，以及提高執(zhí)政能力和政府角色轉(zhuǎn)換的新形勢(shì)要求，國(guó)家財(cái)政對(duì)政策性金融繼續(xù)直接提供大規(guī)模資金支持的力度將受到明顯制約。政策性銀行資本金和外匯資金單靠國(guó)家財(cái)政手段，難以在短期內(nèi)得到彌補(bǔ)。同時(shí)，作為政策性銀行，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)虧損由財(cái)政全部承擔(dān)，缺乏對(duì)經(jīng)理人的正向激勵(lì)，難以依靠自身經(jīng)營(yíng)收益實(shí)現(xiàn)自身的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

政策性銀行轉(zhuǎn)型為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，有利于自身可持續(xù)發(fā)展配合“經(jīng)濟(jì)外交”并支持企業(yè)“走出去”

在開(kāi)發(fā)性銀行商業(yè)化的過(guò)程中，各國(guó)都非常注重開(kāi)發(fā)性銀行與其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、以及開(kāi)發(fā)性銀行自身的政策金融服務(wù)功能與機(jī)構(gòu)贏利性之間的關(guān)系，并采取措施，建立健全制度法規(guī)。一方面鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性銀行進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)商業(yè)性業(yè)務(wù)在法律和財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性；另一方面在開(kāi)發(fā)性銀行參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中注重防范其借助政府資源從事不公平行為。大體說(shuō)來(lái)，有以下兩種主要方式。

第一，建立子公司。綜合型開(kāi)發(fā)銀行一般通過(guò)成立專門子公司來(lái)提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，或?yàn)殚_(kāi)發(fā)銀行全資擁有，或與戰(zhàn)略伙伴（大都是民營(yíng)資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)，并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如法國(guó)信托局（CDC），德國(guó)復(fù)興與開(kāi)發(fā)銀行（KfW），巴西國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展銀行（BNDES），世界銀行，歐洲投資銀行（EIB），都擁有具備獨(dú)立的法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財(cái)務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會(huì)管理。部分子公司更通過(guò)上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場(chǎng)約束。如法國(guó)CDC全資擁有的上市企業(yè)法國(guó)國(guó)家人壽保險(xiǎn)（CNP Assurances），專門從事商業(yè)人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。此外，CDC 還與法國(guó)第三大商業(yè)銀行Caisse dEpargne共同組建投資和融資銀行（CDC-IXIS）, 從事商業(yè)投行業(yè)務(wù)。國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行（EIB）分別通過(guò)全資擁有的國(guó)際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事無(wú)政府擔(dān)保業(yè)務(wù)。

第二，實(shí)行分賬管理、專項(xiàng)經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與其他開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)的嚴(yán)格分離。在兼顧政策性和非開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)的過(guò)程中，一些開(kāi)發(fā)銀行沒(méi)有設(shè)立專門子公司，而是通過(guò)特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，從而達(dá)到隔離政策性和其他開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)的目的。如泰國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作銀行（BAAC），對(duì)政府指定專項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)行分賬管理，與專項(xiàng)業(yè)務(wù)委托方通過(guò)協(xié)議書或合同書建立委托關(guān)系，改革并設(shè)立專門的董事會(huì)對(duì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理、執(zhí)行和業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)。又如亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）通過(guò)優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金（ADF）”為欠發(fā)達(dá)國(guó)家提供政策性較強(qiáng)的低息貸款，并與其他政策性較弱而開(kāi)發(fā)性較強(qiáng)的非優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)隔離開(kāi)來(lái)。

自1994年春，我國(guó)相繼成立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行。它們承擔(dān)了從當(dāng)時(shí)其他專業(yè)銀行（后者從1984年起陸續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有商業(yè)銀行）分離出來(lái)的政策性業(yè)務(wù)。從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，三家銀行都開(kāi)展了一些國(guó)外開(kāi)發(fā)性銀行所從事的部分業(yè)務(wù)。十年過(guò)去了，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革和建設(shè)取得了重大成就，市場(chǎng)機(jī)制日益成熟，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)需求和微觀條件等方面發(fā)生了巨大變化。三家政策性銀行如何適應(yīng)新形勢(shì)，解決新問(wèn)題，是擺在我國(guó)理論和實(shí)際工作面前的一個(gè)迫切性問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)面臨著開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的有利時(shí)機(jī)。

走開(kāi)發(fā)性金融的改革道路，就是要把政策性銀行按資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、公司治理完善、可持續(xù)發(fā)展的原則，轉(zhuǎn)變?yōu)樨瀼貒?guó)家意圖、以市場(chǎng)化運(yùn)作為主、有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和一定政策性功能的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。通過(guò)分賬管理、專項(xiàng)經(jīng)營(yíng)，分別管理國(guó)家交辦的政策性業(yè)務(wù)和銀行自主經(jīng)營(yíng)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。同時(shí)建立一套合理的利益補(bǔ)償機(jī)制：既能保證政策性金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲得微利；又能使開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有足夠的自有資本充足率并提取足夠的呆賬準(zhǔn)備。