農(nóng)信社制度變異及其動因

何廣文

編者按：

針對20世紀(jì)90年代中后期以來農(nóng)村信用社發(fā)展過程中出現(xiàn)的資金“非農(nóng)化”和業(yè)務(wù)發(fā)展上的商業(yè)化、市場化傾向，1996年國務(wù)院出臺的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》做出了“按合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社”、“恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制性質(zhì)”的制度變遷選擇。從21世紀(jì)初開始，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門展開了合作金融是否符合國情的討論，概括起來大致有三種觀點(diǎn)。一是從農(nóng)村信用社產(chǎn)生到1957年曾有過短暫的合作制發(fā)展時期，1958年“大躍進(jìn)”以后就再也沒有堅(jiān)持過合作制原則；二是從國際合作社聯(lián)盟的基本原則出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村信用合作社從誕生之日起就從來沒有真正實(shí)行過合作制；三是認(rèn)為我國還不具備合作金融發(fā)展的前提條件，必須培育“合作”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，在主客觀條件成熟的條件下，發(fā)展我國的合作金融事業(yè)。

20世紀(jì)50年代初期，中國農(nóng)村信用社設(shè)立的初衷的確是要按照合作金融模式運(yùn)轉(zhuǎn)，但是50多年來的中國農(nóng)村金融體制變遷，特別是農(nóng)村信用社體制變遷，似乎并不盡人意，并沒有導(dǎo)致能夠滿足農(nóng)村需求的農(nóng)村金融供給機(jī)制的產(chǎn)生。農(nóng)村金融從而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“瓶頸”之一。那么，為什么又出現(xiàn)了后來對其合作性的認(rèn)定？農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中為什么出現(xiàn)了異化？異化的動因何在？等等，這些問題需要結(jié)合50多年來改革的軌跡，對農(nóng)村信用社制度變遷的內(nèi)在原因與機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性回顧才可能明了。本文試圖就此探究正規(guī)合作金融在中國隕落的成因。

政府主導(dǎo)制度變遷

按照諾斯的界定，制度被理解為與具體行為有關(guān)的規(guī)范體系，它提供了人類相互影響的框架，并約束著人們的行為選擇。制度是在一定條件下，多個參與主體之間博弈達(dá)到的一種均衡狀態(tài)。作為在農(nóng)村信用社領(lǐng)域約束金融參與主體行為規(guī)則的農(nóng)村信用社制度安排，必將影響到中國金融制度結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的總體均衡。因此，作為制度變遷與轉(zhuǎn)型過程中的農(nóng)村信用社改革，目的不僅在于要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社直接參與主體（農(nóng)戶、農(nóng)村信用社）之間博弈的均衡，而且要有利于中國金融制度結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的總體均衡。而總體均衡的協(xié)調(diào)者主要是政府，所以，農(nóng)村信用社制度變遷過程就變成農(nóng)戶、農(nóng)村信用社、政府多主體參與下的博弈均衡過程。政府是博弈中的天然強(qiáng)勢主體，并根據(jù)其意志和需要支配博弈過程的走向。由此，也決定了中國農(nóng)村信用社制度變遷過程的復(fù)雜性和政府在其中的作用。

制度異化過程四個階段

在不同的歷史時期，政府主導(dǎo)的農(nóng)村信用社改革的舉措是不同的，農(nóng)村信用社制度變遷的動因也不一致，進(jìn)而改革和制度變遷也就呈現(xiàn)出一定的階段性特征。

1951～1979年，農(nóng)村信用社在為小農(nóng)提供金融服務(wù)的同時，還成為政府獲取農(nóng)村金融剩余的工具，是工業(yè)導(dǎo)向型金融體系的一部分。為推進(jìn)中國的現(xiàn)代化，從1950年代初期開始，我國實(shí)施的是以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為核心的趕超型戰(zhàn)略。為擺脫經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重短缺的約束，政府排斥了市場機(jī)制，通過人為限制生產(chǎn)要素流動、扭曲生產(chǎn)要素和產(chǎn)品價格等手段，向重工業(yè)發(fā)展提供廉價的資源。為獲取農(nóng)村金融剩余，政府以信貸資金的“統(tǒng)收統(tǒng)支”將農(nóng)村信用社納入了公有制經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)化為對國有經(jīng)濟(jì)的金融支持，保證了工業(yè)化的推進(jìn)和體制內(nèi)產(chǎn)出的增長。

1951～1959年，農(nóng)村信用社的資本由農(nóng)民入股，管理者由社員選舉，信貸為社員提供，合作制性質(zhì)明顯，是扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要金融力量。但合作化運(yùn)動中，農(nóng)村信用社范圍內(nèi)的所有社員不論自愿與否，均在政治壓力下加入了信用合作社組織。而且，社員只有入社的義務(wù)，退社自由的權(quán)利實(shí)際上被剝奪。合作社的性質(zhì)由“重復(fù)博弈”變成“一次性博弈”，決定合作社成功的“自我實(shí)施”協(xié)約被自我強(qiáng)制實(shí)行的協(xié)議所替代。這樣，“人們就不再可能用退出來保護(hù)自己，或以此作為制止其它成員可能偷懶的方式。其結(jié)果是，自我實(shí)施的協(xié)約在一個‘一次博弈的合作社中就無法維持”，一個社員或部分社員的偷懶行為就會導(dǎo)致全體社員“倒退”到更低的勞動供給水平上，成為中國合作金融組織效率低下的重要原因。

在政府的強(qiáng)制參與下，管理體制發(fā)生了多次變遷：1958年農(nóng)村信用社與設(shè)在人民公社的銀行營業(yè)所合并，農(nóng)民從利他出發(fā)而參與合作的私有產(chǎn)權(quán)關(guān)系至此開始被忽視；1959年農(nóng)村信用社下放給生產(chǎn)大隊(duì)，由生產(chǎn)大隊(duì)和公社信用部雙重領(lǐng)導(dǎo)；1962年，中央政府明確提出，信用社是農(nóng)村人民的資金互助組織，是國家銀行的助手，是中國社會主義金融體系的重要組成部分，被強(qiáng)制納入國有金融體系，走上了“官辦”的道路。農(nóng)戶以合作名義加入農(nóng)村信用社的私有產(chǎn)權(quán)納入公有制經(jīng)濟(jì)體系之后，由于無論在物質(zhì)資源和組織資源上均無法與公有產(chǎn)權(quán)對抗，農(nóng)戶之間基于相互了解的信任結(jié)構(gòu)被行政權(quán)威沖散，增加了合作成本，致使農(nóng)戶不愿意在信用社內(nèi)部開展合作；1977年，國務(wù)院提出信用社既是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)；1979年，中央政府決定，農(nóng)村信用社辦理農(nóng)村各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)，執(zhí)行國家金融部門的職能任務(wù)。

在這個過程中，合作性農(nóng)村信用社被集體化、準(zhǔn)國有化，服務(wù)于新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村信用社的職能發(fā)生了異化，僅具有合作經(jīng)濟(jì)的外衣，與真正的合作金融組織相去甚遠(yuǎn)。

1980～1996年，農(nóng)村信用社成為政府促進(jìn)農(nóng)村企業(yè)發(fā)展的工具。1980年代初開始，政府先后啟動了農(nóng)村改革和城市經(jīng)濟(jì)體制改革，推動農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)和城市私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于國有銀行在滿足國有企業(yè)發(fā)展的資金需求上力不從心，無力滿足農(nóng)村工業(yè)化和蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金需求，農(nóng)村信用社就成為政府支持農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的工具。為此，首先在1984年啟動了恢復(fù)農(nóng)村信用社合作制的改革，提出要把農(nóng)村信用社辦成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的群眾性合作金融組織，意在將農(nóng)村資金需求以內(nèi)在化的形式得到滿足。

此后，在中國農(nóng)業(yè)銀行的管理下，農(nóng)村信用社在民主管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營、組織機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了探索。但是，農(nóng)村信用社仍然處于國有銀行基層機(jī)構(gòu)的地位，被“官辦化”。雖然1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》要求農(nóng)村信用社逐漸從農(nóng)業(yè)銀行分離出來，并于1994年實(shí)行了農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社分門辦公，但是，由于這次改革沒有突破國家銀行的制度邊界，農(nóng)村信用社仍然生存在國有金融制度安排的邊緣。所以，恢復(fù)合作制的努力并沒有取得實(shí)質(zhì)性的成果，政府改革和促進(jìn)制度變遷的目標(biāo)沒能實(shí)現(xiàn)。

1996～2003年，國有商業(yè)銀行逐漸退出農(nóng)村領(lǐng)域，特別是退出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)域，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的“主力軍”，并被賦予“支農(nóng)”的政策性職能。這一時期，政府改革和促進(jìn)農(nóng)村信用社制度變遷的指導(dǎo)思想在于提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，增加對農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)貿(mào)、工、農(nóng)綜合經(jīng)營，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對外開放。

為了提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，1996年再次啟動了農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制改革，《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》提出了“按合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社”、“恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制性質(zhì)”、“農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系”，并在此基礎(chǔ)上“把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作性金融組織”。1999年，全國農(nóng)村信用社工作會議提出組建縣（市）聯(lián)社，承擔(dān)行業(yè)管理和服務(wù)職能，農(nóng)村信用社的組織制度安排得以強(qiáng)制性創(chuàng)新。

1997年亞洲金融危機(jī)后，國有商業(yè)銀行出于化解金融風(fēng)險、提高資產(chǎn)質(zhì)量及盈利等方面的考慮，先后退出農(nóng)村領(lǐng)域，特別是退出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)域，為農(nóng)村信用社的發(fā)展留下了足夠的市場空間。那么為什么1996年的改革方案以及后來的一些改革主張沒能付諸實(shí)施？其重要原因有三：一是1996年的改革方案有削弱政府控制因素，有些方面不符合國家、政府部門的效用函數(shù)，因而沒有最終轉(zhuǎn)化為改革的行動；二是農(nóng)村信用社對合作成員合作激勵的喪失。合作金融組織對成員的激勵主要表現(xiàn)在能否獲得金融服務(wù)及利潤返還，而從1950年代初至20世紀(jì)末，中國農(nóng)戶在近50年的金融合作參與過程中不僅難以獲得金融服務(wù)，并且沒有參與過利潤分配；三是由于農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)制和運(yùn)作方式日益商業(yè)化。同時，基于幾十年來農(nóng)村信用社從合作制到公有制的特殊制度變遷軌跡，其路徑依賴決定了回歸合作制的成本是極其高昂的，無論是國家、信用社還是社員，都不可能再選擇實(shí)施合作制。

2003年以后，農(nóng)村信用社成為地方政府支配金融資源的工具，正規(guī)合作金融制度在中國隕落。2003年6月和2004年8月，關(guān)于農(nóng)村信用社改革的指導(dǎo)文件明確提出，農(nóng)村信用社改革要“堅(jiān)持市場化的改革取向，以服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為宗旨，按照‘明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)的總體要求，圍繞不斷改善金融服務(wù)，擴(kuò)大支農(nóng)效果的首要目標(biāo)，逐步推進(jìn)和完善管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)村信用社加強(qiáng)內(nèi)部控制，改善經(jīng)營機(jī)制，將農(nóng)村信用社逐步辦成具有自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展和自擔(dān)風(fēng)險能力，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融企業(yè)?！?/p>

在這輪改革中，農(nóng)村信用社面臨幾種模式的選擇：農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣聯(lián)社統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人。合作制是一種可選擇的制度安排，但這次改革和制度變遷的重要原則是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，農(nóng)村信用社領(lǐng)域?qū)嶋H上明確地開始了一場以市場化、商業(yè)化為導(dǎo)向的改革和制度變遷。在現(xiàn)實(shí)中，合作制實(shí)際上被忽視和拋棄了。至此，中國正規(guī)的合作金融制度在政府強(qiáng)制推進(jìn)的制度變遷中終結(jié)了。

與以前的歷次改革不同，2003年啟動的改革在明晰產(chǎn)權(quán)的同時，把對農(nóng)村信用社的管理權(quán)限下放給省政府，而在改革實(shí)施過程中，各省市毫無例外地選擇了成立省級聯(lián)社（銀行類機(jī)構(gòu)）的體制。盡管建立省級聯(lián)社在理論和實(shí)踐上有其合理性，但是，從現(xiàn)有省級聯(lián)社的運(yùn)作情況看，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社→縣級農(nóng)村信用社聯(lián)社→省級農(nóng)村信用社聯(lián)社”框架下，實(shí)際上從下而上的股權(quán)性控制異化成為了從上對下的行政性控制，縣級聯(lián)社失去了應(yīng)該有的對省級聯(lián)社機(jī)構(gòu)在權(quán)益基礎(chǔ)上的控制權(quán)。在這個過程中，由于地方政府參與太多，農(nóng)村信用社實(shí)際上成為“地方準(zhǔn)國有企業(yè)”。

地方政府在農(nóng)村信用社發(fā)展中的支配作用被強(qiáng)化后，其可能通過農(nóng)村信用社向農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)提供貸款，以支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。由此也可能會帶來負(fù)面影響。

首先，可能在農(nóng)村信用社與政府之間形成一種剛性依賴，農(nóng)村信用社（非國有產(chǎn)權(quán)）享受政府的隱性擔(dān)保并不斷獲得廉價的再貸款支持，使國有金融產(chǎn)權(quán)邊界以看不見的方式在農(nóng)村領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)張，不但可能將中央政府對農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)移成省級政府對農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保，而且還可能削弱農(nóng)村信用社通過明晰產(chǎn)權(quán)所建立起來的治理機(jī)制作用的發(fā)揮，導(dǎo)致治理弱化。

其次，農(nóng)村信用社可能成為地方政府與中央討價還價和爭取金融資源控制權(quán)和使用權(quán)的工具，增加宏觀調(diào)控的難度和成本。

第三，為地方政府控制農(nóng)村信用社、控制金融資源提供了機(jī)遇。盡管改革的本意不在強(qiáng)化政府對農(nóng)村信用社的干預(yù)，但現(xiàn)有改革方案執(zhí)行的結(jié)果卻存在強(qiáng)化政府干預(yù)和控制的可能。農(nóng)村信用社依然受到政府或銀行監(jiān)管當(dāng)局過多的干預(yù)，社員（股東）大會的權(quán)利被削弱甚至從某種程度上被剝奪，使其失去對管理層的監(jiān)督作用。農(nóng)村信用社聯(lián)社改革方案不是由社員（股東）大會產(chǎn)生，而是由政府主導(dǎo)或主管部門制定，這顯然有悖于公司治理最基本的原則和內(nèi)容。

農(nóng)村信用社管理權(quán)下放給地方政府后，雖然有利于促進(jìn)國有金融體制的“內(nèi)部變異”與新體制因素的成長，但就已實(shí)現(xiàn)的運(yùn)轉(zhuǎn)而言，其在顯著性地強(qiáng)化了地方政府對金融資源控制權(quán)的同時，還強(qiáng)化了金融資源配置的空間分割，為農(nóng)村金融制度的進(jìn)一步整體變遷設(shè)置了障礙，并可能導(dǎo)致中央政府金融監(jiān)管作用效應(yīng)的弱化。

2003年以來的改革要點(diǎn)，實(shí)際上是對1996年改革方案的繼承和某種程度的回歸，其能夠推進(jìn)的原因，一是1996年以來國有產(chǎn)權(quán)以外的金融形式的增長導(dǎo)致了國有產(chǎn)權(quán)份額的下降，政府對非國有產(chǎn)權(quán)擴(kuò)張的忍耐程度提高；二是此次改革把權(quán)力下放給了地方政府，制度變遷的動力由中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府。

中國農(nóng)村信用社改革與制度變遷、合作金融制度在中國隕落的過程，實(shí)際上是政府強(qiáng)制性制度變遷的發(fā)展過程。在這個過程中，中國二重社會結(jié)構(gòu)帶來的缺陷盡顯無疑，在缺乏獨(dú)立地位與談判能力的農(nóng)村個人和經(jīng)濟(jì)主體面前，強(qiáng)大的政府充分顯示了其主宰力量，將農(nóng)村信用社“商業(yè)化”、“準(zhǔn)國有化”和“半工農(nóng)中建化”，離農(nóng)民、農(nóng)村更遠(yuǎn)了。

合作金融制度的未來

農(nóng)村信用社的運(yùn)轉(zhuǎn)，既然已經(jīng)走上了市場化的道路，就應(yīng)該徹底擺脫政府的隱性擔(dān)保局面，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入和退出，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。改革的過程應(yīng)是以明確的市場為導(dǎo)向的發(fā)展過程，是一個發(fā)展市場力量、減少計(jì)劃控制和政府干預(yù)的過程，并在這個過程中逐漸完善治理機(jī)制。

正規(guī)合作金融制度雖然隕落了，但并不意味著合作制在中國的終結(jié)，也不意味作中國沒有合作金融制度和不會產(chǎn)生新的正規(guī)合作金融制度。盡管2003年及其后的改革不再把合作制放在突出地位,但只要民眾獲得了自主選擇、自主發(fā)展的權(quán)利,只要經(jīng)濟(jì)金融中弱勢群體依然存在,合作金融就有存在的基礎(chǔ)。原有的合作金融組織異化,但新的嚴(yán)格意義上的合作金融組織會不斷應(yīng)運(yùn)而生,從而合作金融形式與商業(yè)金融形式始終保持著互補(bǔ)關(guān)系。

中國有眾多的弱勢群體（農(nóng)戶、中小企業(yè)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)），合作制的需求是存在的。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后仍然需要合作，合作經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度無關(guān)。即使是強(qiáng)勢群體，也需要合作。這也是合作經(jīng)濟(jì)在發(fā)達(dá)國家普遍存在的原因。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村信用社大多能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，如果按照合作制操作，沒有操作技術(shù)上的困難，更有條件實(shí)現(xiàn)以利潤返還（按照存款量或貸款量）為基本激勵模式的現(xiàn)代合作金融制度。而且，建立在血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的金融合作更接近農(nóng)戶，更容易克服大型商業(yè)銀行在與農(nóng)戶的信貸博弈中所面臨的信息不對稱等缺陷，更有生命力。中國民間已有這種按照合作制度運(yùn)作的金融成功案例，吉林省梨樹百姓資金互助合作社就是典型代表，它們預(yù)示著中國未來的合作金融之路。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）