美國外交的內(nèi)部制衡

中國人在當代同美國才丁交道中，第一次深刻體會到美國國會在美國對華政策中的重要作用(在大多數(shù)情況下是負面作用)是在1995年。那一年的5月，美國國務卿克里斯多弗向時任中國外長的錢其琛傳達了一個信息：克林頓政府承諾不為臺灣“總統(tǒng)”李登輝對其母?？的螤柎髮W作“私人訪問”發(fā)放簽證。但不久，美國眾、參兩院分別以360：0和97：1的票數(shù)，通過了要求總統(tǒng)準許李登輝訪問美國的非限制性決議。在國會的壓力下，克林頓政府違背了對中國政府的承諾，向李登輝發(fā)放了簽證。

克林頓政府的這一決定給中美關系帶來了嚴重后果，它大大降低了中國對美國的信任程度。這一決定以及1 996年美國政府對中國在臺灣海峽進行導彈試驗的反應——調(diào)遣兩艘航空母艦駛近臺灣海峽，使中美關系降到了20世紀70年代初以來的最低點。中國一方面為美國總統(tǒng)的食言而感到震驚，另一方面對美國總統(tǒng)在外交政策上還需看國會的眼色行事而困惑不解。這一事件帶給美國方面的深刻教訓是，美國決策者必須清醒地認識到中國會不惜一切代價來維護自己對臺灣的主風。而它帶給中國方面的是，與冷戰(zhàn)時期不同，在與美國打交道時不能忽略國會的作用。

然而，就在中國方面對美國國會在美國給予中國最惠國待遇、中國的人權(quán)問題和知識產(chǎn)權(quán)問題、美國對臺軍售、中美貿(mào)易逆差、人民幣匯率等問題上的負面作用開始習以為常，并開始學會應如何游說國會，增加美國國會議員對中國的了解，以最大限度地降低國會在中美關系上所帶來的不利影響時，美國國會成功阻撓中國海洋石油公司并購美國優(yōu)尼科石油公司的事件，又一次讓中國受到不小的震動。

事實上，國會出面阻撓中國公司并購美國公司已經(jīng)不是第一次了，只是它上一次在2004年阻止中國聯(lián)想公司并購IBM的手提電腦部門的努力沒有成功。這一次中海油想要并購的尤尼科是美國第九大石油公司，它控制了東南亞重要的天然氣儲藏。美國國會認為，中國國有公司并購一家與具有重要戰(zhàn)略意義的能源有關的美國公司，會構(gòu)成對美國安全的嚴重威脅。2005年6月，眾議院接連兩次通過非限制性決議，要求布什政府在準許并購之前對中海油、中國日益增長的能源需求及其對美國政治、戰(zhàn)略和經(jīng)濟利益的影響進行為期12個月的調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果報告給國會；同時眾議院還要求，財政部不得把政府撥款用于建議批準將優(yōu)尼科出售給中海油。面對美國國會設置的障礙，中海油在權(quán)衡利弊之后最終決定撤回收購要約。

在我們這樣一個不存在美國式的“三權(quán)分立”的國家，一般人很難理解國會在美國外交中的重要作用。歷史上，美國行政部門和立法部門始終在競爭外交決策權(quán)，之所以如此，根本原因在于美國憲法規(guī)定行政和立法部門在外交政策方面分享權(quán)力。雖然自第一任美國總統(tǒng)華盛頓起，歷任美國總統(tǒng)在外交事務方面的行為都加強了總統(tǒng)在外交決策中的地位，但國會并不甘心聽命于總統(tǒng)，它同總統(tǒng)的外交權(quán)之爭從來沒有停止過。

國會在外交政策中的作用在南北戰(zhàn)爭后變得更加明顯，因此19世紀的后半葉被美國政治學家們稱為“國會至上”的時代。那時國會在外交政策中的發(fā)言權(quán)主要是通過參議院批準條約的權(quán)力來行使的。

然而，第二次世界大戰(zhàn)是一個轉(zhuǎn)折點，“帝王般的總統(tǒng)”在二戰(zhàn)后興起。在冷戰(zhàn)中國會之所以日益在外交政策上依從于總統(tǒng)，是因為美國國內(nèi)存在著建立在以反共為目標的外交政策基礎之上的輿論，即：行政部門在處理危機和制定一貫的外交政策方面具有優(yōu)勢。但是，越南戰(zhàn)爭成為另一個轉(zhuǎn)折點，它使國會認識到，“必須擺脫過分自大的總統(tǒng)的危險”。

70年代中期后，由于國會和行政部門之間在國際安全問題上的優(yōu)先考慮的分歧、越南戰(zhàn)爭之后國會重新要求自己的權(quán)力、70年代的國會改革運動、各種外交政策利益集團的興起、黨派傾向的加強以及在全球化的時代國內(nèi)事務和國外事務之間不再存在明顯界限等原因，美國國會在外交決策上的發(fā)言權(quán)逐漸增大。雖然這些變化并不意味著它在外交決策中的權(quán)力已經(jīng)壓倒了總統(tǒng)的權(quán)力，但每個國家在同美國打交道時，都不能再忽視美國國會的作用。

(作者為美國約翰·霍普金斯大學高級國際研究院訪問學者)