李淑俊　沈　昕

[關(guān)鍵詞]美國國會；貿(mào)易保護(hù)主義；中美經(jīng)貿(mào)

[摘要]2008年美國大選進(jìn)一步確立了民主黨在新一屆國會中多數(shù)黨的優(yōu)勢地位，這使得研究國會與美國貿(mào)易保護(hù)主義關(guān)系的必要性提高。本文通過學(xué)理與實(shí)證的視角分析了這一問題。研究表明，國會只是通過國會政治結(jié)構(gòu)放大了公眾貿(mào)易保護(hù)主義情緒，制造了國會山上濃郁的保護(hù)主義氛圍，但鮮有實(shí)質(zhì)性的保護(hù)主義法案出籠，這主要是因?yàn)槠湎忍炀哂械姆駴Q票制和后天自創(chuàng)的快車道授權(quán)。通過考察102屆至110屆國會對華貿(mào)易提案，筆者亦可得出上述研究結(jié)果。

[中圖分類號]D73/77[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]0257—2825(2009)05—0080—09

2008年11月，111屆國會大選與美國總統(tǒng)大選同時落下帷幕。民主黨在選舉中大獲全勝，在國會兩院的多數(shù)黨地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)。鑒于當(dāng)下美國經(jīng)濟(jì)時局維艱，人們普遍關(guān)注美國貿(mào)易政策的未來走勢，擔(dān)憂國會是否借此重新匯聚貿(mào)易保護(hù)主義的力量?有鑒于此，本文的主旨在于分析美國國會與貿(mào)易保護(hù)主義的關(guān)系。在我國，關(guān)于這一議題的研究大致經(jīng)歷了兩個階段，早期學(xué)者們普遍忽視國會在制定美國貿(mào)易政策中的作用，側(cè)重于對總統(tǒng)和行政部門的研究；后期研究又一定程度上夸大了國會的貿(mào)易保護(hù)主義傾向。那么，國會與貿(mào)易保護(hù)主義之間的關(guān)系到底如何?

為此，本文從學(xué)理與實(shí)證兩個視角進(jìn)行了分析。我們的研究表明，國會表面上放大了美國公眾的經(jīng)濟(jì)民族主義情緒，但事實(shí)上稀釋與削弱了貿(mào)易保護(hù)主義。這一結(jié)論無疑對我們預(yù)測111屆國會對華貿(mào)易政策有所助益。

一、國會對公眾貿(mào)易保護(hù)主義傾向的放大

國會議員的貿(mào)易保護(hù)主義傾向來源于美國公眾，同時又放大了公眾保護(hù)主義偏好。這一放大的歷程是國會政治結(jié)構(gòu)的必然結(jié)果，我們可以借助政治學(xué)上的路徑點(diǎn)(access points)觀點(diǎn)詮釋上述結(jié)論。

所謂“路徑點(diǎn)”，簡言之，就是由政治制度提供的貿(mào)易政策制定者接受游說的點(diǎn)；“政策制定者”則指在某一政策上擁有實(shí)際或潛在權(quán)力的相關(guān)方，他既可獨(dú)立于某個政治選區(qū)，也可為這個選區(qū)服務(wù)。路徑點(diǎn)觀點(diǎn)的核心主張有兩方面：第一，在民主國家里，制度提供的路徑點(diǎn)數(shù)量越多，貿(mào)易保護(hù)主義水平越高，二者之間存在正相關(guān)關(guān)系。究其原因，乃由于路徑點(diǎn)的多寡和游說費(fèi)用成反比使然。路徑點(diǎn)越多，游說的費(fèi)用越低，游說越容易展開。這就催生了公眾更多的游說活動。因此，在具有這種特點(diǎn)的政治制度下，保護(hù)主義氣氛濃厚。另一方面，較之自由貿(mào)易主義者，保護(hù)主義者更善于駕馭這種價廉的游說機(jī)會。由于路徑點(diǎn)的增多導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)的游說費(fèi)用相對降低，而自由貿(mào)易的游說成本卻相對升高或維持原來水平，這樣，保護(hù)主義者不斷游說，而自由貿(mào)易者通常選擇沉默。有鑒于此，路徑點(diǎn)理論可以揭示美國國會濃厚的保護(hù)主義氛圍。

國會繁蕪的政治結(jié)構(gòu)，為公眾影響國會提供了路徑點(diǎn)并使游說費(fèi)用低廉，這激發(fā)了公眾的游說熱情，造就了國會山上保護(hù)主義甚囂塵上。國會政治結(jié)構(gòu)主要包括：兩院制、貿(mào)易委員會和各貿(mào)易小組委員會與國會議事結(jié)構(gòu)，這些政治結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)出的所有不同點(diǎn)或獨(dú)立性實(shí)際上就是保護(hù)主義者可以游說的路徑點(diǎn)。

第一，美國實(shí)行的兩院制容易造就貿(mào)易保護(hù)主義的喧囂。這是由兩院三方面特點(diǎn)決定的。首先，美國參眾兩院地位平等，相互制約。因此，同一貿(mào)易問題兩院都有管轄權(quán)，這就為保護(hù)主義者游說增加了路徑點(diǎn)，使他們更加熱衷于在兩院游說。據(jù)統(tǒng)計，利益集團(tuán)每年游說國會的費(fèi)用超過10億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們在政治行動委員會以及國會議員競選時的捐助總和。其次，在兩院制下，兩院議員選舉方式不同，這有利于保護(hù)主義者的活動。參議員選舉依據(jù)“地域制”，這種制度安排為某些利益集團(tuán)提供了便利的游說路徑點(diǎn)，使他們在參議院具有超過其人口比例的影響力，導(dǎo)致特定領(lǐng)域的貿(mào)易扭曲，這在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。眾議員選舉施行“人口制”，受到進(jìn)口沖擊的工業(yè)部門通常為人口大量就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，這種代表制就為產(chǎn)業(yè)貿(mào)易保護(hù)主義提供了路徑點(diǎn)。最后，兩院議員獨(dú)立的特性。經(jīng)過20世紀(jì)70年代的國會“緩慢民主化”(creeping democratiza—tion)改革，國會從理論上講已經(jīng)沒有等級結(jié)構(gòu)，所有議員都用同樣的方法選舉，也以同樣的方式在國會平等地服務(wù)，他們最終擁有同樣的頭銜和權(quán)利。所以，每一個議員從技術(shù)上講都是一個平等的相關(guān)方，535名議員意味著535個游說路徑點(diǎn)?？偠灾?，上述諸方面特點(diǎn)使得“兩院制容易與貿(mào)易保護(hù)主義相連”。

眾議院較之參議院保護(hù)主義氛圍更加濃厚。這是由眾議院議員人數(shù)與獨(dú)特的選區(qū)制造就的。眾議院是人民的議院，在責(zé)任政治下，眾議院435名議員的貿(mào)易傾向必須反映各種政治力量的利益和要求，議員就容易成為貿(mào)易保護(hù)主義者435個游說路徑點(diǎn)。但是，參議員僅有100名，游說點(diǎn)減少，貿(mào)易保護(hù)主義聲音較之眾議院微弱。但這并不意味著參議院不受保護(hù)主義的影響，只是較之眾議院，有著數(shù)量上的區(qū)別。眾議院獨(dú)特的選區(qū)制加劇了上述傾向。眾議院實(shí)行的是小區(qū)代表制，其所有政治都是地方性的，代表435個選區(qū)的議員均為獨(dú)立變量，在每個代表只對一個很小的選區(qū)負(fù)責(zé)的選舉體系中，議員往往將選區(qū)利益凌駕于整個國家利益之上，只提出對自己選區(qū)有利的提案。而參議院則不同，參議員以州為選區(qū)單位，這決定了他們須包容各種觀點(diǎn)，從州的利益出發(fā)。參議院的這種大選區(qū)制就有利于自由貿(mào)易。

第二，委員會制有利于保護(hù)主義者的游說活動。委員會與小組委員會被譽(yù)為國會工作的中心，數(shù)目不斷增加的委員會和小組委員會增加了貿(mào)易保護(hù)主義者的游說路徑點(diǎn)。國會中對貿(mào)易擁有管轄權(quán)的委員會與小組委員會數(shù)目眾多，共有13個委員會和14個小組委員會，如果加上同一貿(mào)易問題上擁有重疊權(quán)力的委員會和小組委員會，以及隨著事態(tài)的發(fā)展可能隨時加入的其他相關(guān)委員會和小組委員會，可能會有更多委員會擁有管轄權(quán)。標(biāo)志著貿(mào)易保護(hù)主義者在制度安排上至少有27個路徑點(diǎn)可以游說。由此可以推知，無論提案最終結(jié)果如何，僅就如此眾多的路徑點(diǎn)，就足以造成國會中沸騰的保護(hù)主義氛圍。

第三，國會議事結(jié)構(gòu)造成并提升了兩院保護(hù)主義情緒。國會議事結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在國會立法程序上。它具有兩個顯著的特點(diǎn)：一是復(fù)雜性。一項(xiàng)議案投票前要經(jīng)過一個漫長而精細(xì)的立法過程，只有在國會工作了多年的人才能把握它。但主要包括6個步驟：提出議案、委員會審議、議院全院辯論和表決、另一議院審議和通過、兩院協(xié)商和總統(tǒng)簽署。在這6個步驟中，每個步驟又包括了多個次步驟。二是開放性。在執(zhí)行立法的過程中，立法程序高度向公眾開放，公眾可以隨時加人。由此可見，一項(xiàng)法律的最終形成是一個不能確定是否看見隧道那頭光芒的障礙跑道，一個議案提出后要經(jīng)過諸多關(guān)卡、層層障礙，才

有可能最終成為法律，絕大部分議案在這一過程中被擱置或否決。總之，國會議事結(jié)構(gòu)準(zhǔn)確地反映了國會復(fù)雜立法程序中的權(quán)力分散與林立，為外界影響立法出籠提供了各個程序過程中的路徑點(diǎn)。

二、國會對自身貿(mào)易保護(hù)主義氛圍的稀釋

根據(jù)路徑點(diǎn)理論，國會分散的政治結(jié)構(gòu)造就了國會沸騰的經(jīng)濟(jì)民族主義氛圍，但是，這種氛圍并不必然導(dǎo)致國會最終輸出貿(mào)易保護(hù)主義，究其原因，乃國會體制中否決票制與快車道授權(quán)使然，這兩種制度稀釋了國會山上的濃郁的保護(hù)主義氛圍。

(一)否決票制

“否決票制”是筆者在本文中為研究起見而暫且命名，而之所以如此稱謂，是由于這一分析方法的根本變量是否決票。所謂否決票，乃指政治結(jié)構(gòu)中政治行為體在政策制定中獨(dú)立說“不”的權(quán)利。這些政治行為體就是否決票者(veto play—ers)，主要包括政府中競爭性的部門、一個既定部門中的聯(lián)盟以及獨(dú)立的個體等，否決票者的贊同對于政策成功出籠必不可少。否決票制的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，政策制定者對社會偏好變化的反應(yīng)與政治體系中的正式否決票的數(shù)量成反比。否決票越多，政策越容易維持原狀?！霸诩榷ǖ恼咧贫ńY(jié)構(gòu)中，隨著否決票數(shù)目的增多，政府對社會壓力的反應(yīng)將變得靈敏度不高。”具體而言，在貿(mào)易政策領(lǐng)域，鑒于擁有否決權(quán)的行為體偏好不盡相同，而任何最后的貿(mào)易政策結(jié)果都要取決于這些否決票，因此，這些由擁有否決權(quán)的行為體組成的政治結(jié)構(gòu)在就貿(mào)易政策達(dá)成一致方面困難重重。從而，那些擁有更多否決權(quán)的政治結(jié)構(gòu)限制了貿(mào)易政策變動的可能性，這保持了政策的穩(wěn)定性。進(jìn)一步，我們可以由此推出，擁有眾多否決票的制度對社會利益集團(tuán)訴求貿(mào)易保護(hù)主義或者自由貿(mào)易的反應(yīng)不敏感，這導(dǎo)致原有貿(mào)易政策不會發(fā)生大的變革，只有些許的微調(diào)。

在美國，自《1934年互惠貿(mào)易法》(Reciprocal Trade Agreements Act of 1934，RTAA)實(shí)施以來，貿(mào)易政策的主導(dǎo)是自由貿(mào)易，保護(hù)主義只是其點(diǎn)綴而已。因此，根據(jù)上述否決票制的觀點(diǎn)，一方面，美國將延續(xù)原有的自由貿(mào)易政策，另一方面，國會山上的否決票將稀釋國會自身的保護(hù)主義氛圍，使保護(hù)主義難以全部成為政策現(xiàn)實(shí)。

國會的主要否決票有：議員否決票、兩院相互否決、多數(shù)原則和“反否決”。需要指出的是，隨著國會內(nèi)部的碎片化(fragmentation)，否決票的數(shù)量也在增加之中。較之下面分析的快車道授權(quán)制，否決票的顯著特點(diǎn)是先天性和不受時間限制。先天性指這些否決票的根源其實(shí)來自于美國憲法或?qū)椃ǖ慕忉專虼?，我們認(rèn)為這是憲法為牽制強(qiáng)勢勢力而預(yù)設(shè)的伏筆，是先天存在的；不受時間限制指它對國會內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義的遏制不以時間為限度，只要美國憲法存在，它就有存續(xù)的合法性。

在下面的部分，我們將詳細(xì)分析上述否決票的內(nèi)容：

兩院相互否決提案是指參眾兩院之一否決已在另一院通過的議案。根據(jù)立法程序，任何一院都可就貿(mào)易問題提出議案，但在該提案提交總統(tǒng)簽署之前，兩院必須達(dá)成一致。換言之，兩院須有相同的核心觀點(diǎn)才能有政策的產(chǎn)生。實(shí)際上，兩院決策很難達(dá)成共識，一院通過，而另外一院可能接受，也可能實(shí)質(zhì)性否決。

“多數(shù)”原則意味著沒有超過1/2否決票者的贊同，所有議案都要胎死腹中。美國憲法規(guī)定：任何一項(xiàng)法律，或者有法律效力的兩院決議、命令，必須分別獲得兩院多數(shù)同意；否則，無法律效力。換言之，一項(xiàng)貿(mào)易法案最后能否在國會最終通過取決于兩院在院會表決階段的投票結(jié)果。在眾議院，某項(xiàng)議案要贏得在院會表決的勝利，必須獲得半數(shù)以上(218張選票)支持。在參議院，必須獲得至少51張支持票方可贏得院會表決。

國會“反否決”(override)制度。參眾兩院院會表決結(jié)果并不能決定某項(xiàng)貿(mào)易議案最終能否成為法律，從程序上看，這還依賴于總統(tǒng)的同意以及國會對總統(tǒng)反應(yīng)的再反應(yīng)。若在任總統(tǒng)傾向于支持自由貿(mào)易，主張貿(mào)易保護(hù)的提案就有可能遭到總統(tǒng)的否決。但是，如果國會并不贊同總統(tǒng)的否決，則可以2/3否決維護(hù)原有法案的效力。同理，主張自由貿(mào)易的提案只需在兩院中任何一院爭取到超過1/3的支持票即可保住總統(tǒng)的否決生效。也就是說，最終法案能否成為公共法律，國會反否決制起著非常重要的作用。

具體以提案為例，根據(jù)否決票制的觀點(diǎn)，展示否決票者對貿(mào)易保護(hù)主義的阻擊過程：一個貿(mào)易保護(hù)主義提案要想成為法律，首先需經(jīng)過國會兩院1/2否決票者的贊同，然后是參眾兩院達(dá)成共識，避免兩院互相否決，再然后這個提案提交總統(tǒng)簽署，總統(tǒng)若否決，則需國會2/3否決票者的支持，貿(mào)易保護(hù)主義法案才能成為公共法律。經(jīng)驗(yàn)分析表明，在1/2否決票者贊同之前，眾多法案就被否決掉。在通過的情況下，提交另外一院時，大多被否決。當(dāng)屬于一個議院獨(dú)自享有的權(quán)力卻被迫與另外議員協(xié)商并請求采取國會兩院聯(lián)合行動，從另外一個側(cè)面反映了否決票制的作用。在再次通過的情況下，由于貿(mào)易保護(hù)主義提案很少得到總統(tǒng)的支持，握有關(guān)鍵性否決票者(指總統(tǒng))會使用這一票而拒絕了公眾與議員的訴求。因此，盡管議員每年要提出近5 000個議案，最終能成為法律的議案只占議案總數(shù)的5％左右，寥寥無幾。

概言之，根據(jù)否決票制，盡管立法者制造了濃厚的貿(mào)易保護(hù)主義氛圍，但大量否決票的存在，使得對貿(mào)易保護(hù)主義持懷疑態(tài)度的否決票者更有可能利用權(quán)利挫敗社會對貿(mào)易限制的訴求。這樣，美國貿(mào)易戰(zhàn)略維持原狀，國會內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義氛圍就成為議員不得已的情緒宣泄。

(二)快車道授權(quán)

僅僅是否決票制并不能完全有效抑制國會喧囂的貿(mào)易保護(hù)主義情緒，形成于20世紀(jì)30年代的快車道授權(quán)以制度的形式確保了國會情緒不至于失控，進(jìn)一步稀釋了國會保護(hù)主義氣氛。相比較于否決票制，這一制度是國會后天自我創(chuàng)立的、用以抵抗自身濃厚保護(hù)主義氣氛的工具。

快車道授權(quán)實(shí)際上就是國會讓渡出貿(mào)易權(quán)力給予行政部門。根據(jù)美國憲法，國會在美國貿(mào)易政策中處于至上位置。但是，在具體貿(mào)易政策制定的實(shí)踐中，國會可以有三種方式行使貿(mào)易權(quán)力。：(1)國會主導(dǎo)型，國會完全不授權(quán)給行政部門，保留貿(mào)易權(quán)力。在這種類型中，國會決策貿(mào)易政策，總統(tǒng)被排除在外，貿(mào)易政策中的保護(hù)主義水平高。(2)總統(tǒng)主導(dǎo)型，國會完全授權(quán)給行政部門。在這一類型中，總統(tǒng)被賦予了無限的貿(mào)易權(quán)力，政策中的保護(hù)主義水平低。(3)授權(quán)與調(diào)和型(model of delegation and accommodation)，國會授權(quán)但限制行政部門。在這一形式中，國會賦權(quán)，總統(tǒng)調(diào)和，最終輸出貿(mào)易政策。此時，貿(mào)易保護(hù)主義水平適中。國會最終選擇了第三種類型的授權(quán)。這一貿(mào)易史上最為著名的授權(quán)——快車道授權(quán)(后又稱之為“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”)——使行政部門處于了貿(mào)易政策決策的中心，而國會則對

總統(tǒng)的所作所為表現(xiàn)出依從或默認(rèn)的態(tài)度，或者，盡管國會參與對外經(jīng)濟(jì)政策制定，但是不會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，猶如“只見炊煙不見火”?？燔嚨朗跈?quán)的制度化起始于《1934年互惠貿(mào)易法》，這一授權(quán)安排在以后歷屆國會中得到了延續(xù)。其核心內(nèi)容為：國會將貿(mào)易裁量權(quán)賦予以總統(tǒng)為首的行政部門，政府可以不經(jīng)國會批準(zhǔn)與外國貿(mào)易伙伴磋商貿(mào)易壁壘，國會必須在90天內(nèi)對政府提出的貿(mào)易法案進(jìn)行可否實(shí)施的表決，不得修正。

國會租借權(quán)力的目的就是為了減輕保護(hù)主義者對它的壓力。在快車道授權(quán)下，國會的言行欲化為政策，需經(jīng)過行政部門的同意。二戰(zhàn)后的美國貿(mào)易史說明，行政部門信奉自由市場觀，并確認(rèn)這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合適道路。“美國政策的優(yōu)先問題是促進(jìn)進(jìn)一步開放的國際貿(mào)易……這是美國經(jīng)濟(jì)保持長久競爭力的根本。我們必須反對經(jīng)濟(jì)孤立主義……”。與行政部門相比較，通常情況下，國會缺乏足夠的政治意志，容易受到貿(mào)易保護(hù)主義者的掣肘。在快車道授權(quán)形成制度之前，僅有否決票制，國會并不能有效遏制保護(hù)主義的圍追堵截。比如，1930年，國會通過了臭名昭著的1930年斯穆特一霍利法(Smoot—Hawley Tariff)，建立了美國歷史上最高的普通稅率結(jié)構(gòu)。有鑒于此，立法者認(rèn)識到他們不能抵抗來自貿(mào)易保護(hù)主義的壓力，故而選擇將制定貿(mào)易政策的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給總統(tǒng)，后者對貿(mào)易保護(hù)主義的壓力持懷疑態(tài)度。這就隔離了國會與貿(mào)易保護(hù)主義的訴求，避免了國會承擔(dān)自由貿(mào)易的負(fù)面效果。

藉因此，我們說這一制度徹底稀釋了國會山上的貿(mào)易保護(hù)主義氛圍，使國會山上保護(hù)主義僅僅停留在噪音的層面，真正成為貿(mào)易保護(hù)主義現(xiàn)實(shí)的立法鮮見，保證了美國整體的自由貿(mào)易政策。

三、國會與對華貿(mào)易保護(hù)主義

上述第一、二部分主要從理論的視角闡述了國會與貿(mào)易保護(hù)主義的關(guān)系，表明了國會一方面制造了貿(mào)易保護(hù)主義氛圍，另一方面又實(shí)質(zhì)性的稀釋了自身保護(hù)主義，最終出籠的國會貿(mào)易保護(hù)主義甚少。在本部分中，筆者將從實(shí)證的視角對上述問題加以論證，選取的案例是國會議員對華經(jīng)貿(mào)提案。

(一)檢測工具與方法：對華經(jīng)貿(mào)提案

在本文中，我們將對華經(jīng)貿(mào)提案作為檢測國會對華貿(mào)易傾向的主要指標(biāo)。為使研究盡可能嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，筆者對國會對華經(jīng)貿(mào)提案做出了如下設(shè)定：

對華經(jīng)貿(mào)提案的時間。筆者選取了自102屆國會至當(dāng)下的110屆國會，具體研究時間段為1991年1月至2008年8月。從研究的科學(xué)性角度講，近18年的提案資料可以使筆者的研究結(jié)果更為準(zhǔn)確，它一方面可以說明過去，總結(jié)出規(guī)律性結(jié)論，另一方面，我們得出的結(jié)論也可以有效預(yù)測未來。

對華經(jīng)貿(mào)提案的選擇。這包括三方面內(nèi)容：(1)選擇提案的標(biāo)準(zhǔn)。本文所涉及的國會對華提案必須是主要內(nèi)容針對中美經(jīng)貿(mào)的所有議案，不包括：附在綜合議案以及針對中國問題的綜合提案、涉及中美經(jīng)貿(mào)議題條款的國會撥款法案和授權(quán)法案。(2)負(fù)向提案與國會對華貿(mào)易保護(hù)主義。在涉及議案性質(zhì)的歸類時，筆者采取了一種“非黑即白”的分類方法，將議員所提對華經(jīng)貿(mào)議案分為正向議案和負(fù)向議案。劃分正、負(fù)向議案的依據(jù)是借用了貿(mào)易保護(hù)主義的概念，凡是目的在于或者實(shí)際上造成限制中美貨物或服務(wù)自由通暢流動的提案，或者是對中美貿(mào)易設(shè)定先決條件的，就為負(fù)面提案；反之為正面提案。如1997年10月參議院提出的S.1327，主旨是“只要中國加入世貿(mào)組織，保證給予中國永久正常貿(mào)易關(guān)系”。就本提案看，給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系是促進(jìn)中美貨物的通暢流動，但它設(shè)定了條件即中國加入世貿(mào)組織。表面上看，中國加入世貿(mào)組織是正向的對華貿(mào)易傾向，但是在提案的具體內(nèi)容中，提案人又對中國加入世貿(mào)組織提出了諸多前提。在本文中，筆者就視之為負(fù)向議案。再如，2000年5月的5.2548，主旨是對中國產(chǎn)品適用最惠國待遇(MFT)，但設(shè)定了條件是中美兩國就如何執(zhí)行MFT達(dá)成協(xié)議。這個條件最終完成是不可預(yù)期的。筆者就將此議案統(tǒng)計為負(fù)向提案中。另外，筆者在本文中也暫且規(guī)定，國會對華負(fù)向提案就為對華貿(mào)易保護(hù)主義，正向提案就為對華自由貿(mào)易。(3)表1中“一院通過”與“兩院一致通過”的提案。兩院一致通過的議案包含在一院通過的議案中。換言之，兩院一致通過的議案一定是一院通過的議案，但一院通過的議案不一定成為兩院一致通過的議案。

(二)國會對華貿(mào)易保護(hù)主義的擴(kuò)大與稀釋

筆者根據(jù)102屆至110屆國會議員所提對華經(jīng)貿(mào)議案情況，繪制了表1和表20。根據(jù)表格數(shù)據(jù)我們可以看出：

1國會對華貿(mào)易保護(hù)主義氛圍濃厚，這主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，負(fù)向提案眾多，正向提案數(shù)量極少。自102屆國會起到110屆國會，在不到18年的時間里，參眾兩院共計提出對華經(jīng)貿(mào)負(fù)向議案189個，平均每年約提出10個議案；同期，正向議案僅僅有6個，平均約3年提出一個。除107屆國會較少外，其他各屆國會提出的負(fù)向議案都在兩位數(shù)以上；就正向議案而言，僅在105屆、106屆和109屆國會有議員提出，其余均沒有。這說明，國會山上常年充斥著對華貿(mào)易保護(hù)主義的情緒性語言，夸大對華貿(mào)易的不利方面是其氛圍的主流。

其次，較之參議院，眾議院對華貿(mào)易保護(hù)主義更為強(qiáng)烈。自102屆國會起至110屆，參眾兩院共計提出負(fù)向?qū)θA貿(mào)易議案189個，其中眾議院有130個，約占69％，參議院有59個，約占總數(shù)的31％，眾議院負(fù)向?qū)θA貿(mào)易提案是參議員提案的2倍多。因此，較之參議院，籠罩于眾議院的經(jīng)濟(jì)民族主義也較之參議院更為濃厚。

最后，在中美經(jīng)貿(mào)存在問題時，負(fù)向提案更多，國會對華貿(mào)易保護(hù)主義情節(jié)尤重。從表1看，102屆、105屆、109屆、110屆國會對華經(jīng)貿(mào)負(fù)向提案最多，這主要是102屆國會嚴(yán)重關(guān)注中國人權(quán)問題，對是否給予中國最惠國待遇問題反應(yīng)激烈。105屆國會面臨國內(nèi)“中國威脅論”議題，提出事關(guān)中美貿(mào)易諸方面的提案，試圖阻礙中美貿(mào)易自由的流動。109屆國會議員對中國人民幣議題抓住不放，110屆國會出現(xiàn)了中國輸美產(chǎn)品安全質(zhì)量問題。追究原因，主要由于國會議事結(jié)構(gòu)是公開的，此外，更多的國會委員會和小組委員會介入，在出現(xiàn)摩擦?xí)r，這些不斷增加的路徑點(diǎn)為公眾增加了游說路徑，降低了游說成本。

2國會實(shí)質(zhì)性對華貿(mào)易保護(hù)主義少。這說明了國會制度稀釋了上述濃厚的經(jīng)濟(jì)民族主義。

(1)參眾兩院各院通過的負(fù)向議案數(shù)量極少?？v觀102屆至110屆國會，從整體上看，參眾兩院共提出負(fù)向議案189個，分別在兩院通過的共計15個，通過率為7.9％。從各院看，眾議院共有130個負(fù)向議案提出，在眾議院通過的僅有11個，約占整個提案的8.5％；參議院提出負(fù)向議案的總數(shù)為59個，其中，有4個通過，約占總數(shù)的6.8％。

(2)參眾兩院一致通過的負(fù)向提案與成為公共法律的議案更為稀少。兩個視角可以使我們得出上述結(jié)論：從負(fù)向提案自身看，自1991年至2008年，歷經(jīng)9屆國會，參眾兩院一致通過的負(fù)向提案僅僅有2個，約占全部負(fù)向提案189個的1.06％；成為公共法律的僅有1個：110屆國會的H.R.4040：2008年消費(fèi)品安全促進(jìn)法(Consum—er Product Safety Improvement Act of 2008)，這一提案與189個提案總和的比率僅為0.53％。

與正向提案比較看，自102屆至110屆國會，雖然正向提案總數(shù)比較小，僅有6個，但是，參眾兩院各有1個在各院通過，正向提案的通過率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)向提案。同期，成為公共法律的亦有1個，通過率為16.67％，比較負(fù)向提案的通過率0.53％，是負(fù)向提案通過率的3 100多倍。兩相比較，這些數(shù)據(jù)充分說明了國會立法者的意圖，因?yàn)橐粋€議案通過與否完全掌握在議員自身手中，而不是其他。

(3)兩院各自通過或者一致通過的負(fù)向提案性質(zhì)也說明了立法者的意圖，即重在表達(dá)保護(hù)主義情緒而不是使保護(hù)主義成為政策現(xiàn)實(shí)。有鑒于兩院一致通過的提案和成為公共法律的提案需首先在國會參眾兩院通過，因此，分析參眾兩院通過的負(fù)向提案的議案類型，就可充分說明立法者的意圖。自102屆國會至110屆，共有11個負(fù)向議案在眾議院通過，參議院的數(shù)目為4，兩院一致通過的有2個(參見表2)。上述11個負(fù)向議案中，就議案類型而言，基本屬于決議案的類型，占全部通過數(shù)的63.64％，只有4個提案屬于法案類型(H.R.5318、H.R.3283、H.R.4040、H.R.2474)，占全部通過數(shù)的30.77％。決議案不同于法案，前者重在表達(dá)兩院對某一問題的看法，而法案的目的重在立法。因此，當(dāng)在兩院通過的基本屬于決議案時，意味著立法者重在表明觀點(diǎn)，而不是旨在立法。

四、結(jié)論

冷戰(zhàn)后，我國學(xué)界加強(qiáng)了對美國國會與美國貿(mào)易政策的研究，但對于國會與美國貿(mào)易保護(hù)主義的專題分析還是非常薄弱，同時，已有研究存在著過于夸大國會作用的傾向，本文試圖厘清國會在美國貿(mào)易保護(hù)主義中的真實(shí)作用。為論證這一問題，筆者從理論與實(shí)證兩個不同的緯度加以分析。

從理論上看，根據(jù)路徑點(diǎn)理論，國會繁蕪的政治結(jié)構(gòu)為美國選民貿(mào)易保護(hù)主義影響國會提供了游說路徑，它形成了國會濃郁的保護(hù)主義氣氛。但是，這種保護(hù)主義情緒并不能有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的國會貿(mào)易保護(hù)主義，這主要是國會先天擁有的否決票制和后天自我創(chuàng)造的快車道授權(quán)阻擊了國會保護(hù)主義傾向，使議員改變現(xiàn)行貿(mào)易政策難以成功。

為證明上述理論推論的有效性，我們亦從實(shí)證的視角考察了國會與美國貿(mào)易保護(hù)主義。通過分析102屆國會至110屆國會的對華貿(mào)易提案，國會對華負(fù)向提案眾多，但實(shí)質(zhì)性通過的對華貿(mào)易保護(hù)主義法案少之又少。這一實(shí)證結(jié)果與我們的理論分析吻合。

由此可以看出，國會只是從表面上放大了公眾貿(mào)易保護(hù)主義，表現(xiàn)為國會山上濃郁的保護(hù)主義氛圍，而實(shí)際上，國會稀釋了自身貿(mào)易保護(hù)主義的情緒，最終出籠的國會保護(hù)主義提案甚少。國會實(shí)際上對公眾貿(mào)易保護(hù)主義情緒起到了一個緩壓器的作用。

從歷史的角度看待問題是有益的。這種有益性就表現(xiàn)在它可以有效地預(yù)測未來。展望未來，111屆國會對華經(jīng)貿(mào)必將經(jīng)歷保護(hù)主義喧囂的時代，而不是“這里的黎明靜悄悄”。但是，盡管如此，國會實(shí)質(zhì)性對華貿(mào)易保護(hù)主義輸出仍將數(shù)量稀少，自由貿(mào)易將占據(jù)國會主流。