新聞中國(guó)三月論壇“改革與公眾參與”

左微微

江平：改革需要聽取不同利益群體的聲音

改革總是有風(fēng)險(xiǎn)的。改革的過程可能出現(xiàn)失誤，重要的是要分析這些失誤究竟是全局性的還是局部性的。從目前情況看，局部失誤是有的，而全局性的、總的方向是要肯定的。

改革總是有代價(jià)的，但是也不能讓社會(huì)中的一部分人完全享受改革的利益，而讓另一部分人來(lái)完全承擔(dān)改革所要付出的代價(jià)。

改革是一場(chǎng)制度的變革，制度變化必然會(huì)有痛苦，我們現(xiàn)在需要思考一下，我們的某些制度改變究竟帶來(lái)的是陣痛還是永痛。改革涉及眾多人的利益，需要協(xié)調(diào)不同的利益群體，如果只考慮某一部分人的利益，甚至忽視了弱勢(shì)群體，就必然會(huì)出現(xiàn)問題。

關(guān)于改革的公眾參與，我認(rèn)為：

第一，改革需要充分聽取不同利益群體的聲音。改革意味著社會(huì)利益的重新分配，目前看起來(lái)往往是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)發(fā)表意見機(jī)會(huì)大，改革中往往是弱勢(shì)群體的利益受損，這是由于他們沒有更多的機(jī)會(huì)參與改革，沒有充分聽取這部分人的意見。在這個(gè)意義上說(shuō)，公眾參與就是要讓每一項(xiàng)改革措施里涉及到的所有利益群體都有充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。

第二，改革需要完善公眾參與的渠道，從世界各國(guó)來(lái)說(shuō)，公眾參與的渠道主要有以下三種：第一個(gè)就是民意代表制，我們國(guó)家的人大和政協(xié)就是這樣的機(jī)構(gòu)。目前光依靠這個(gè)渠道還不能完全實(shí)現(xiàn)公眾的利益均衡：第二個(gè)渠道是代表不同利益階層的社會(huì)組織，但由于各種原因，這類組織在中國(guó)的發(fā)展受到很多條件的限制，第三個(gè)就是通過專家學(xué)者精英，在世界各國(guó)，這一渠道都是最能夠喚起社會(huì)公正、公平的，更注意保護(hù)各個(gè)不同利益群體的。而在這方面，我們現(xiàn)在需要做的確實(shí)還比較多。

如果我們能夠做到有相應(yīng)的民意代表的機(jī)制，有各種社會(huì)團(tuán)體和學(xué)者精英們的積極參與，我認(rèn)為是可以有足夠的公眾參與渠道的。

第三，改革需要科學(xué)、民主的決策機(jī)制。中國(guó)特有的情況往往是聽取意見時(shí)是一種機(jī)制，進(jìn)行決策時(shí)是另外一種機(jī)制。所以當(dāng)改革過程中出現(xiàn)了一些問題，有人提出質(zhì)疑的時(shí)候，現(xiàn)在的學(xué)者在某些問題上成為了替罪羊，這是在爭(zhēng)論改革問題時(shí)很不公正也很不應(yīng)該的現(xiàn)象。

蔡定劍：改革決策與公眾參與的缺失

公眾參與是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，當(dāng)前改革中出現(xiàn)的問題與公眾參與的缺失有關(guān)。如果有些改革措施在設(shè)計(jì)之初就經(jīng)過公眾的參與、社會(huì)的討論和人大的表決，可能不會(huì)出現(xiàn)一些需要反思的結(jié)果。醫(yī)療改革的問題出在什么地方?我說(shuō)醫(yī)療改革就在于改革方案缺少人大會(huì)議的討論，少數(shù)部門拍板就決定了，這樣出現(xiàn)問題是必然的。

比如國(guó)企改革中出現(xiàn)的有些問題很不公正，我認(rèn)為這是因?yàn)檎l(shuí)來(lái)代表國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的問題沒有在立法層面解決。國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)該由各級(jí)人大來(lái)代表行使，而不是政府部門，只有這樣才能解決處分國(guó)有財(cái)產(chǎn)的程序公正問題。特別是涉及到產(chǎn)權(quán)變更時(shí)必須通過人大討論決定，具體操作由政府部門來(lái)執(zhí)行。如果國(guó)有資產(chǎn)的處分都經(jīng)過一個(gè)公開充分的討論，能夠聽取涉及到的各個(gè)利益群體的意見，可能出現(xiàn)的許多問題就可以避免，關(guān)于這項(xiàng)改革的爭(zhēng)議就少了許多。

要把公眾參與具體化的關(guān)鍵，就是要建立具體的參與規(guī)則。我們?cè)诹⒎▽用嬉呀?jīng)開始了公眾參與這個(gè)過程，這兩年人大政協(xié)兩會(huì)越來(lái)越活躍，越來(lái)越多的人大代表在網(wǎng)站上征求意見，有一些律師、NGO和記者在起草一些法律草案通過人大代表來(lái)提出，這應(yīng)該視為一個(gè)好事，要正視和承認(rèn)社會(huì)利益集團(tuán)對(duì)決策的影響。在行政決策上，包括制度規(guī)劃的決策和具體行政行為的決定這兩個(gè)層面，也應(yīng)該有公眾來(lái)參與討論。這些年，中國(guó)社會(huì)公眾參與的廣度和深度在不斷加大，這是一個(gè)漸進(jìn)的過程?，F(xiàn)在全社會(huì)特別是政府，應(yīng)該去推動(dòng)和完善這些制度，把非制度化的東西植入到制度里面去，把法律程序完善，以保證這個(gè)參與是健康的，能夠落實(shí)到位，起到應(yīng)有的作用。在這里，政府對(duì)公眾參與的支持起著更重大的責(zé)任。

康曉光：公眾參與不等于解決了公眾利益問題

“公眾參與”的核心問題是“弱勢(shì)群體的權(quán)利與利益能不能得到表達(dá)和維護(hù)”，認(rèn)為增加公眾參與的途徑就可以改善這一問題，我沒有這么樂觀，公眾參與了并不等于公眾利益的問題就能得到解決。

民意代表、非政府組織和精英代表這三種公眾參與的方式，只是西方民主制度下表達(dá)民意的一種工具。但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)邏輯之下，這種工具更容易被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所掌握，既然窮人可以用它來(lái)表達(dá)自己的利益，富人也同樣可以用來(lái)表達(dá)他們的利益，而且可能表達(dá)得更好。我們可以看到：首先，民意代表的機(jī)制，這是需要選舉的，否則代表無(wú)從產(chǎn)生，而且農(nóng)民選出來(lái)的民意代表并不一定就代表農(nóng)民的利益。其次，非政府組織，這是社會(huì)集團(tuán)捍衛(wèi)自己權(quán)利的工具，弱者會(huì)用強(qiáng)者同樣會(huì)用，而且會(huì)用得更到位。在權(quán)利有限開放的背景下，不同群體利用權(quán)利的狀況是不完全一樣的，權(quán)利也是不平等的開放的，這種工具反而會(huì)進(jìn)一步加劇這種不平等。再次，精英代表也不是什么天使，精英自私的程度不比任何人差。精英可以代表弱者的利益，但精英更容易代表自己的利益。因此，這些東西只是提供了一些公眾參與的方式，但在當(dāng)前的環(huán)境下，不見得人們參與了自身的利益就會(huì)變得更好。

我認(rèn)為，今天現(xiàn)實(shí)中弱勢(shì)群體的利益受到損失，并不是改革所造成的失誤，而是一些不可避免的結(jié)構(gòu)性的力量所帶來(lái)的必然結(jié)果。當(dāng)今現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的邏輯是一切格局都由力量所決定，強(qiáng)者的利益往往優(yōu)先于弱者得到實(shí)現(xiàn)。在這一邏輯下，道德對(duì)人的行為已經(jīng)起不到任何約束作用，道義感的缺失是這個(gè)社會(huì)最大的問題。

因此要真正解決弱勢(shì)群體的利益問題，最重要的我認(rèn)為還是要重建這個(gè)時(shí)代的道德文化，否則別的都無(wú)從談起。至于是否能通過搞個(gè)公眾參與來(lái)改變現(xiàn)實(shí)，公眾參與是不是就有那么幾種形式，我認(rèn)為這些只是我們所面對(duì)的問題，不要把問題當(dāng)成答案。

李稻葵：公眾可望成為改革新的支持力量

公眾參與討論改革決策，尤其是通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行討論這是一種新事物，在前兩輪關(guān)于改革的討論中都沒有。公眾參與對(duì)改革是必要的，但公眾參與的形式很多，目前這種參與的形式只是其中的一種，還應(yīng)當(dāng)有其他各種各樣的形式。對(duì)于改革的基本共識(shí)，我認(rèn)為是存在的，即發(fā)展的問題還是首要問題。如果把大量可能從未來(lái)的改革當(dāng)中取得收益的人納入這場(chǎng)討論中來(lái)，就會(huì)取得更多的共識(shí)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最主要的矛盾是農(nóng)民問題，解決好了這個(gè)問題，也就尋找到了改革新的支持力量。

學(xué)者精英要加強(qiáng)對(duì)成熟的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的再認(rèn)識(shí)。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，有大量的非營(yíng)利組織存在，包括大學(xué)、醫(yī)院、文藝團(tuán)體等等。如果認(rèn)為市場(chǎng)化的改革傾向就是把所有這樣的組織都變成營(yíng)利組織，那對(duì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定是很不利的。

利益集團(tuán)的合法化公開化，我持一定的悲觀態(tài)度。因?yàn)楦母镏械纳鐣?huì)，是不斷形成新的利益集團(tuán)、新的利益集團(tuán)不斷戰(zhàn)勝落后的利益集團(tuán)的過程。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革過去27年最成功的就是，我們對(duì)改革中如何打破原有的利益集團(tuán)有了一定的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在提出利益集團(tuán)機(jī)制公開化合法化為時(shí)過早，對(duì)改革有不好的影響。如果利益集團(tuán)過于復(fù)雜，有可能成為改革深化的阻力。當(dāng)然，對(duì)于弱勢(shì)群體需要的利益集團(tuán)可以非對(duì)稱的處理，予以一定的照顧扶持。

孫立平：分享式改革須引入公眾參與機(jī)制

我們看到，在這場(chǎng)關(guān)于改革的討論中實(shí)際上新達(dá)成的共識(shí)遠(yuǎn)比表現(xiàn)出的分歧大，這就是：新階段的分享式的改革必須引入公眾參與機(jī)制。過去的改革之所以出現(xiàn)種種問題，實(shí)際上是和這個(gè)機(jī)制的缺失有密切的關(guān)系，建立參與機(jī)制是今后改革減少失誤非常重要的制度保障。

公眾參與實(shí)際上是社會(huì)當(dāng)中不同的利益群體的要求如何在改革過程中進(jìn)行表達(dá)的問題。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入利益分化的社會(huì)，這時(shí)候需要一種新思維：不同利益之間可能相互矛盾，但是只要這樣的利益本身不違法就都是正當(dāng)?shù)摹Ｎ覀儎倓偨?jīng)歷了以意識(shí)形態(tài)為主導(dǎo)的社會(huì)，還缺少一個(gè)進(jìn)入利益博弈時(shí)代表達(dá)自己利益時(shí)比較吸引人的話語(yǔ)，也缺少一個(gè)特定的規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，個(gè)人的利益訴求應(yīng)當(dāng)通過一個(gè)凝聚的過程，能夠逐步接近決策層面。

真正完整的利益表達(dá)不僅是一個(gè)游說(shuō)的過程。同時(shí)也有一個(gè)施加壓力的過程，現(xiàn)在需要建立一個(gè)代價(jià)小反應(yīng)快的制度安排，為公眾的利益表達(dá)和公共參與提供制度化的保障。只要準(zhǔn)確判斷出現(xiàn)在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，我們就應(yīng)當(dāng)有信心去建立這樣的利益表達(dá)和公眾參與機(jī)制。