金融機構反洗錢刻不容緩

孫英雋

洗錢行為使合理的經濟環(huán)境遭到人為破壞，擾亂了金融秩序，削弱了金融機構及監(jiān)管部門掌握控制金融秩序的能力。洗錢行為的過程和特征表明，金融機構作為資金活動的載體，客觀上容易成為洗錢活動的渠道。因此，金融業(yè)是洗錢的高發(fā)領域，也是反洗錢工作的主戰(zhàn)場。

洗錢對經濟的負面影響

20世紀中期以來，洗錢犯罪活動迅速蔓延，嚴重威脅各國的國家安全，危及全球經濟發(fā)展。洗錢這一黑色產業(yè)以極快的速度成為僅次于外匯和石油的世界第三大商業(yè)活動，已成為國際公害。而在我國，人們對洗錢的本質及其危害性的認識還比較模糊。

損害金融機構的信譽和效益。洗錢主要通過金融機構進行，大多數(shù)情況下，洗錢行為侵犯了國家對金融活動的監(jiān)管制度。信譽是金融業(yè)的生命所在，如果金融機構涉嫌洗錢或者被犯罪分子利用進行洗錢，那么其在公眾心目中的良好印象將毀于一旦，客戶為了保護自身的利益就會提取存款、轉讓股份、撤回投資，金融機構因此將失去很多客戶，甚至出現(xiàn)擠兌。

而金融業(yè)不是孤立的，其與工商企業(yè)、流通企業(yè)等社會經濟體系各環(huán)節(jié)密切相關，一個金融機構的不良行為很可能會產生“多米諾骨牌”效應，迫使政府采取一些非常規(guī)措施，諸如接管、強制合并乃至關閉金融機構、限制經營等，這會使金融機構面臨法律風險和經濟損失，也將極大地干擾社會正常的經濟秩序，嚴重地影響經濟和社會發(fā)展。

削弱宏觀經濟調控政策的效果。洗錢行為的首要目的不是盈利，而是將違法所得表面合法化，其投資領域不是回報高的地方，而是非法資金不易被發(fā)現(xiàn)的領域。因此，洗錢活動不遵循資金流向最有效益領域的基本經濟規(guī)律，破壞了資源的合理配置，客觀上干擾了國家宏觀經濟調控的政策效果，損害經濟穩(wěn)定和可持續(xù)增長。

同時，當一國的資本市場對外開放時，如果黑錢大量涌進，將引起資本外逃，惡化本國的國際貿易環(huán)境，造成對進出口的不利影響。大量黑錢人為地改變了資產和商品價格，導致資源分配不當，當局不能預見貨幣需求的變化，使國際資本流動、利率和匯率波動，引發(fā)幣值不穩(wěn)定，進而影響金融市場的穩(wěn)定，增加金融機構的運營風險。這些因素都可能削弱國家對宏觀和微觀經濟態(tài)勢的判斷出現(xiàn)偏差，導致本來健康合理的經濟政策和目標難以實現(xiàn)，嚴重危害經濟的健康發(fā)展。

引發(fā)經濟扭曲和不穩(wěn)定。洗錢造成資本外逃，導致社會財富流失。我國的非法資金經過清洗后，有相當一部分流出境外。用國際上最普遍的計算資本外逃規(guī)模的方法——貿易順差加資本凈流入與外匯儲備總額增加值之差來計算，我國資本外逃數(shù)量居世界第四位，僅次于委內瑞拉、墨西哥和阿根廷，造成我國資金匱乏。由于洗錢把資金轉移到容易隱匿其所得的低質量投資領域，經濟增長可能因此受到消極影響。例如，在一些國家，酒店業(yè)和房地產業(yè)在短期內被注入大量資金，不是因為有實際的需求，而是為了洗錢分子隱藏財產的需要。當這些行業(yè)不再是洗錢的目標時，撤離資金會造成產業(yè)的不穩(wěn)定狀態(tài)，引發(fā)整體衰退，而整個社會經濟也因此受影響。

洗錢還會助長和滋生腐敗，導致社會不公平，敗壞國家聲譽。腐敗分子把貪污的贓款移至境外，再以個人身份用投資的名義轉回國內，構成一個權力與金錢相互依存、里應外合的洗錢鏈，形成對國家和社會財富赤裸裸的循環(huán)侵占。

損害公平公正的經濟秩序。洗錢往往利用起掩護作用的前臺公司把非法所得和合法所得混在一起，從而隱藏非法所得。例如，美國的販毒組織曾利用意大利餡餅店作掩護，隱瞞走私海洛因的黑錢。這些前臺公司往往有大量的資金補貼，可以提供低于成本價的產品和服務，形成很明顯的競爭優(yōu)勢，進而可能把合法企業(yè)排擠出市場。

反洗錢存在的主要問題

在我國，近三年來每年洗錢數(shù)量巨大，大概緣于幾方面的原因。

強有力的法律體系的缺失。

我國的反洗錢立法剛剛起步，法律法規(guī)和規(guī)章之間存在一定的沖突，反洗錢規(guī)章適用范圍有限，履行反洗錢職能缺乏有力的法律保障。從我國反洗錢法律法規(guī)以及規(guī)章的適用范圍角度來看，除全國人大制定的《刑法》和國務院制定的《個人存款實名制》之外，其他諸如《金融機構反洗錢規(guī)定》等都是由中國人民銀行頒布的規(guī)章，這使反洗錢工作只能局限在金融領域的銀行業(yè)中進行，證券業(yè)、保險業(yè)的反洗錢工作目前還未開展。而金融機構之外，房地產、彩票、典當、貴金屬交易等行業(yè)的反洗錢工作還處于“真空地帶”，如果不對這些洗錢高風險行業(yè)進行監(jiān)管，其可能會成為洗錢的重災區(qū)。

從我國反洗錢法律法規(guī)及規(guī)章的法律效力角度來看，當前迫切需要解決的問題之一，就是《商業(yè)銀行法》為客戶保密的規(guī)定與反洗錢規(guī)章中諸如金融機構報告義務等條款之間的相互沖突。目前洗錢活動正日趨網(wǎng)絡化和智能化，具有較強的隱蔽性和技術性特征，如果沒有強有力的反洗錢職權，央行難以肩負起反洗錢重任。

對洗錢犯罪查處不力、緣于立法上的“畫地為牢”。“洗錢罪”早在1997年就已正式寫入刑法，但洗錢的上游犯罪僅被限定為“毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、走私犯罪”，盡管后來加上了一個“恐怖活動犯罪”，也只有四種，范圍明顯偏窄。就現(xiàn)實而言，貪污、受賄、販賣人口、制假售假、詐騙等犯罪的所得也同樣需要“清洗”，由此產生的洗錢行為更為普遍。凡此種種的“洗錢”，有的未被追究，有的被另定他罪，有的至今仍無法查處。只有建立完整的反洗錢罪法律體系，才能從根本上遏制打擊洗錢行為。美國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《反洗錢工作指引》規(guī)定了50多種識別可疑資金的情況，如公款私存、私款公存、客戶經常大量收發(fā)往來于離岸金融機構的電匯、銀行工作人員不愿休假或生活奢侈等。

商業(yè)銀行反洗錢積極性不高。

目前商業(yè)銀行之間業(yè)務競爭日趨激烈，強化反洗錢可能會造成市場份額減少、客戶和存款流失，部分商業(yè)銀行因此故意放松對反洗錢規(guī)定的執(zhí)行。大部分商業(yè)銀行迫于強制義務，按規(guī)定基本建立了反洗錢組織機構和內控制度，但制度仍然停留在表面。個別銀行反洗錢專門機構在組織和推動反洗錢工作方面缺乏實質性的內容，大部分內部控制制度未將反洗錢工作的開展情況作為考核指標和崗位任職資格的參考指標，也沒有將其納入內部稽核的業(yè)務范圍。

現(xiàn)金賬戶監(jiān)管薄弱。有關監(jiān)管部門檢查發(fā)現(xiàn)，有些銀行業(yè)金融機構對現(xiàn)金存取采取寬松的報告標準和審查制度，現(xiàn)金交易報告制度尚未真正落實，為不法分子通過現(xiàn)金交易洗錢提供了可乘之機。而且，銀行在實踐操作中也遇到不少技術障礙：數(shù)據(jù)提取手段落后，容易產生統(tǒng)計監(jiān)控數(shù)據(jù)失真；大額和可疑外匯資金交易的報告及其識別標準的科學性存在疑問；數(shù)據(jù)分析軟件的不完備使后續(xù)調查工作相當被動，直接影響反洗錢工作實際效果。

地方利益保護嚴重。

地方的經濟短視行為，也成為金融機構反洗錢工作的障礙，這種障礙有時顯得比立法上的欠缺更為致命。在中國經濟發(fā)展的大環(huán)境下，區(qū)域競爭日益激烈，各地均紛紛許諾以種種優(yōu)惠條件向外來資金示好，以投資為名的洗錢行為無疑將使接受方獲得一定的利益。不要說一般情況下地方政府并不會探究資金的真實來源，即使明知一筆大額資金在來源上可能有問題，在激烈的普遍以搶奪投資額為要務的經濟、政治環(huán)境中，想讓地方政府堅決抵制住大額資金的誘惑也將會是一件很難辦的事情。

在以經濟發(fā)展甚至以招到多少外來資金作為考核官員成績的體制下，地方官員不會因為反洗錢的成功而升遷，誰也不會因為可能是“黑錢”而拒絕一大筆巨額資金的投資。本地區(qū)的可疑資金流動，地方政府更不愿意主動插手。地下資金的流動規(guī)律總是從管制緊的地方流向管制松的地方，這種流動是地方政府要極力避免的。因此，以“經濟建設為中心”的話柄便經常性地被設置為金融機構反洗錢的障礙。

反洗錢監(jiān)測技術手段落后。

通過調研了解到，目前雖然人民幣大額資金的報表報送已經采用了從數(shù)據(jù)庫直接進行剝離采集的辦法，但人民幣和外匯可疑資金的報表，尚沒有開發(fā)出相應的程序對其進行篩選和采集，僅僅依靠各銀行工作人員對照兩個《辦法》的識別標準來甄別，經手工摘錄后逐級匯總上報。這種辦法不僅工作效率低下，而且由于識別可疑資金能力低，使許多真正有價值的線索可能被遺漏和忽略。監(jiān)測技術落后，工作效率低下，使人民銀行尤其是業(yè)務量巨大的大中城市人民銀行反洗錢統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析報告難以做到及時、準確和全面。

反洗錢專業(yè)人才缺乏。

我國反洗錢工作起步晚，當前特別缺乏專業(yè)的反洗錢人才，由此帶來甄別和分析可疑交易的能力明顯不足，很難適應嚴峻的反洗錢形勢和任務。因此，亟須開展全面、系統(tǒng)的專業(yè)培訓，商業(yè)銀行也應在反洗錢工作中培養(yǎng)專門人才，把反洗錢作為風險內控機制的一部分，盡快提高有關人員反洗錢專業(yè)素質和工作水平。

反洗錢對策

我國的反洗錢工作從多個角度看都處于起步階段，特別需要大力探索、不斷創(chuàng)新、不斷完善，使金融機構真正肩負起反洗錢的重任。

應該盡快出臺《反洗錢法》。

《反洗錢法》中需要進一步明確反洗錢的定義和范圍(也就是洗錢的概念)，確立反洗錢機關的設立模式、性質、職能及在金融機構中設立專門的反洗錢官員。明確金融機構在反洗錢上的義務，如臨柜人員的責任、交易報告等，這些措施必須用法律加以明確。還要明確人民銀行行政調查權與獲取輔助信息權，要明確中止交易與凍結賬戶權和單獨的行政處罰權。同時，要注意避免和刑法等法律的沖突。如《刑法》119條規(guī)定的洗錢罪只有四種上游罪，而洗錢行為涉及的犯罪范圍遠大于洗錢罪的范圍，而國際趨勢也表明洗錢罪的上游犯罪范圍日益擴大，所以應該盡快完善我國的反洗錢刑事立法，擴大上游犯罪的范圍。

我國正處于經濟體制改革時期，相關的法律制度還不完善，近幾年出現(xiàn)了大量的逃稅、詐騙、貪污、受賄和資本外逃等經濟犯罪。這些犯罪的隱蔽性較高，不易被發(fā)現(xiàn)，而反洗錢中采用的追蹤“黑錢的尾巴”的手段不失為一種較好的打擊經濟犯罪的方式。將這些犯罪納入洗錢罪上游犯罪，有利于防止和打擊這些犯罪。

建立反洗錢情報收集和分析的專門機構和機制。

我國應該借鑒國際先進經驗，建立中國金融犯罪情報收集和分析中心，要求金融機構向其報告大額現(xiàn)金交易和可疑金融交易。中心承擔的主要職責，是對報送的情況進行分析、整理；對可疑金融交易，報金融監(jiān)管部門調查，對有犯罪嫌疑的，向公安機關報告。中心可利用計算機等技術，建立相應的數(shù)據(jù)庫。公安機關根據(jù)法律規(guī)定，也可以進入該網(wǎng)絡進行調查獲取有關的信息和資料。

建立反洗錢聯(lián)席會議制度，負責討論、研究和制訂我國反洗錢戰(zhàn)略和政策，定期磋商有關反洗錢工作的重大和疑難問題。通過各部門的分工合作，形成強有力的反洗錢機制。在建設好專門的反洗錢機構的同時，盡快將通過銀行業(yè)金融機構監(jiān)控洗錢交易的模式擴展至包括證券、保險等非銀行金融機構在內的整個金融領域；改進手段，切實減輕金融機構反洗錢工作中的負擔，盡可能規(guī)避金融機構執(zhí)行反洗錢工作中的道德風險;創(chuàng)新技術，提高數(shù)據(jù)甄別和分析的高科技和智能化程度，盡快提升金融機構大額和可疑資金交易報告數(shù)據(jù)分析結果對反洗錢工作的指導作用。

商業(yè)銀行設立反洗錢專職部門。

建議修改《金融機構反洗錢規(guī)定》，明確要求商業(yè)銀行從總行到分支機構包括營業(yè)機構設立專職的反洗錢工作機構。同時建議在人民銀行大區(qū)行、省會城市中心支行設立反洗錢工作機構，具體負責轄內金融機構反洗錢工作。從組織上保障反洗錢工作的深入發(fā)展，理順反洗錢各職能部門的職能。反洗錢工作要同存款實名制、銀行賬戶管理、現(xiàn)金管理、支付結算管理、信貸登記管理以及外匯賬戶管理、外債登記、進出口外匯核銷等緊密結合，實現(xiàn)信息共享，促進反洗錢工作部門間的合作。建議建立一個綜合業(yè)務監(jiān)測系統(tǒng)，整合以上各職能部門的信息，提高信息報送的效率和質量，達到對本外幣資金交易的集中監(jiān)測。

加強對資金流動特別是跨境資金流動的監(jiān)測。

目前，我國反洗錢信息監(jiān)測中心已正式成立，并初步建立了反洗錢監(jiān)測分析系統(tǒng)。但這個系統(tǒng)目前還只是處于初級階段，今后應不斷加強和完善其功能，做到不僅要和各大金融機構聯(lián)網(wǎng)，還要逐步實現(xiàn)與各金融監(jiān)管部門、執(zhí)法部門，以及稅務、海關等與反洗錢相關部門的聯(lián)網(wǎng)。盡快建立并完善大額和可疑資金交易數(shù)據(jù)解讀軟件功能，使其滿足從程序中自動產生分析報告所需要的各種分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)，方便反洗錢工作人員進行數(shù)據(jù)分析，掌握大額和可疑資金交易的發(fā)生和分布情況，增強反洗錢監(jiān)測的及時性和有效性，以便快速查找涉嫌洗錢活動的線索。

針對洗錢多利用先進的技術和先進技術設備進行的特點，我國應該建立一個專門的部門用先進的電腦網(wǎng)絡技術打擊和防范洗錢犯罪，同時密切關注中國乃至全球的巨額資金流動情況，及時發(fā)現(xiàn)線索，提前預防。美國財政部1990年建立的“打擊金融犯罪網(wǎng)絡”就是一個聯(lián)合了財政、銀行、稅收、司法部門，用先進的技術打擊和防范洗錢的專門機構。

加強現(xiàn)金和賬戶管理。

促進商品生產和流通是現(xiàn)金管理的基本目的，但監(jiān)控利用現(xiàn)金進行違法犯罪活動也是不容忽視的任務。管理機構重點監(jiān)控大額或可疑現(xiàn)金交易，并按法律規(guī)定及時報告有關部門。充分利用計算機網(wǎng)絡等高科技手段，建立現(xiàn)金管理非現(xiàn)場的監(jiān)測系統(tǒng)，提高現(xiàn)金管理效能。以個人儲蓄存款實名制為基礎，在證券交易、保險交易、國債交易以及匯款、轉賬、銀行卡使用等方面嚴格實行實名制。開戶人必須出示能確認居民身份的有效證件，同時開戶人應填寫具體內容，有關機構應嚴格審查。建立銀行與公安等部門的信息交換系統(tǒng)，對身份證進行查驗比對。有關機構應在交易人開戶時，通過信息系統(tǒng)與身份證管理機關登記信息進行比對，核實身份證件的真?zhèn)巍４罅ν茝V非現(xiàn)金支付的結算手段，逐步提高非現(xiàn)金交易的比重。

完善反洗錢處罰機制。

目前，通過金融機構進行洗錢是犯罪分子最佳的洗錢渠道，為了防止金融機構被違法犯罪分子利用或者內外勾結從事洗錢活動，對金融機構完善反洗錢處罰機制，必須有更高、更全面的要求，督促金融機構一線人員落實反洗錢義務相當重要?！傲私饽愕目蛻簟笔鞘澜缃鹑谛袆有〗M向其成員國推薦的一種反洗錢制度，這一制度對發(fā)現(xiàn)和追查犯罪有重要的作用，但我國的法律還沒有要求金融機構承擔這一義務。

在實踐中，由于缺乏法律的規(guī)范和威懾，銀行職員為了攬儲，幫助客戶逃稅而銷毀交易記錄的情況時有發(fā)生。為了打擊洗錢犯罪，有必要借鑒“了解你的客戶”制度，要求銀行職員承擔一定的義務，違犯者將承擔法律責任。鑒于目前法律對金融機構違反反洗錢規(guī)定的處罰依據(jù)不明，操作性不強，建議有關部門根據(jù)實際需要，盡快制定出金融機構違反反洗錢規(guī)定的處罰細則，分責任和后果的大小不同給予處罰。

（作者單位: 上海理工大學管理學院)

責任編輯：王 瑋