劉錦春

近些年來，公共政策制定領(lǐng)域中的公民參與問題，已成為一個(gè)熱點(diǎn)話題。有學(xué)者認(rèn)為，“公民參與公共政策制定是公民政治參與的重要形式，是公共行政的公共精神與公民的民主權(quán)利的具體體現(xiàn)，在新形勢(shì)下也是推進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化和建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義政治文明的必然要求”。

公共決策民主化實(shí)際上是公民意愿表達(dá)和公民利益整合的過程，不僅“公共決策要體現(xiàn)和代表人民群眾的意愿和訴求”，而且“決策主體必須本著為公民服務(wù)的原則，建立民主參與機(jī)制，在重大決策制定中給予民眾廣泛參與決策的機(jī)會(huì)，在決策中幫助公民有效行使公民權(quán)利”。但目前的討論多局限于理論層面的剖析，缺乏對(duì)相關(guān)實(shí)踐層面的關(guān)注和對(duì)國(guó)外先進(jìn)公眾參與公共決策制定實(shí)踐工具的引進(jìn)和介紹。在公眾理解科學(xué)領(lǐng)域，歐洲國(guó)家率先發(fā)展了許多公眾參與科學(xué)技術(shù)決策制定的實(shí)踐模式，丹麥技術(shù)委員會(huì)創(chuàng)造的共識(shí)會(huì)議就是其中的典型代表。歐洲成熟的公眾參與科學(xué)事務(wù)的模式，對(duì)我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

１９８７年，丹麥技術(shù)委員會(huì)創(chuàng)造性地發(fā)明了一種公眾參與科學(xué)事務(wù)的新工具——共識(shí)會(huì)議（Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ Ｃｏｎｆｅｒ-ｅｎｃｅ）。自１９９４年英國(guó)開展共識(shí)會(huì)議以來，國(guó)際上對(duì)于共識(shí)會(huì)議的興趣越來越濃厚，共識(shí)會(huì)議得到很多其他歐洲國(guó)家如法國(guó)、荷蘭、挪威、瑞士、德國(guó)、英國(guó)、奧地利等的廣泛學(xué)習(xí)和借鑒。大約九年后，共識(shí)會(huì)議又開始被移植到歐洲以外的不少國(guó)家，如日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭、美國(guó)和加拿大等。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，２００３年之前，起源于歐洲的共識(shí)會(huì)議在全世界范圍內(nèi)已經(jīng)舉行過４４次之多，其中３１次都為歐洲國(guó)家所舉行。

共識(shí)會(huì)議到底凝聚了如何的魅力，能得到世界如此廣泛的青睞？

具有自由民主理性的丹麥技術(shù)委員會(huì)這樣定義共識(shí)會(huì)議：“共識(shí)會(huì)議是一種公眾參與、并使公眾在科學(xué)技術(shù)問題或相關(guān)問題領(lǐng)域的評(píng)估中扮演重要角色的方法?！蹦敲垂娋唧w是如何參與到科技評(píng)估中并扮演重要角色的呢？一般來說，丹麥技術(shù)委員會(huì)是共識(shí)會(huì)議的總體操控者，他們對(duì)共識(shí)會(huì)議的操作，包括以下幾個(gè)主要步驟。

１．選題。技術(shù)委員會(huì)首先選定一個(gè)社會(huì)突出關(guān)注的主題，這個(gè)主題要與國(guó)會(huì)將要審議的議題相關(guān)，且規(guī)模適中。

２．組建指導(dǎo)委員會(huì)。確定議題后，技術(shù)委員會(huì)組建一個(gè)指導(dǎo)委員會(huì)，來監(jiān)督會(huì)議的組織情況。典型的指導(dǎo)委員會(huì)成員一般包括一名科學(xué)家或技術(shù)專家、一名企業(yè)研究員、一名工會(huì)成員、一名公眾代表、一名來自于技術(shù)委員會(huì)的專職工作人員。其中來自技術(shù)委員會(huì)的工作人員作為會(huì)議全過程的調(diào)解者。

３．征集志愿者。技術(shù)委員會(huì)在丹麥全國(guó)地方報(bào)紙登出廣告，征集志愿參加者。候選人須提交文字材料說明其背景及參與原因。對(duì)候選人的要求是他們對(duì)會(huì)議主題沒有專業(yè)知識(shí)背景或者特定旨趣，職業(yè)不限。技術(shù)委員會(huì)從收到的１００到２００個(gè)信件中選出約１５人組成公眾小組。

４．召開第一預(yù)備會(huì)并組織專家小組。共識(shí)會(huì)議的核心是在國(guó)會(huì)大廈舉行的公眾討論會(huì)，討論會(huì)之前，召開兩次預(yù)備會(huì)議。第一預(yù)備會(huì)中，公眾小組在調(diào)解者的幫助下討論專業(yè)背景的文獻(xiàn)資料。該資料由技術(shù)委員會(huì)代理擬定，由指導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)放。然后，公眾小組提出他們關(guān)注的問題?；诠娦〗M的問題，技術(shù)委員會(huì)組織一個(gè)專家小組，對(duì)公眾小組提出的問題給出意見。專家小組包括權(quán)威的科學(xué)家和技術(shù)專家，也包括倫理或者社會(huì)科學(xué)方面的專家，還有利益相關(guān)群體中的有識(shí)之士代表，如工會(huì)、企業(yè)和環(huán)境組織中的代表。

５．召開第二預(yù)備會(huì)。會(huì)議中，公眾小組成員再次在調(diào)解者的幫助下，對(duì)指導(dǎo)委員會(huì)提供的更多背景資料進(jìn)行討論，并再度提出和提煉問題。這時(shí)，公眾小組成員如果愿意，可以對(duì)專家小組在第一預(yù)備會(huì)中給出的意見提供補(bǔ)充。同期，技術(shù)委員會(huì)指定專家小組成員準(zhǔn)備對(duì)公眾小組成員的問題進(jìn)行回答討論。回答可以是口頭或者書面的，但要用公眾小組成員能夠理解的語(yǔ)言表達(dá)。

６．召開公眾討論會(huì)。公眾討論會(huì)通常在國(guó)會(huì)大廈舉行，持續(xù)四天，由調(diào)解者擔(dān)任主席。技術(shù)委員會(huì)首先召集公眾小組和專家小組，還積極創(chuàng)建確保人們積極參加會(huì)議的條件和氛圍，極力引起國(guó)會(huì)成員、媒體和群眾的注意。媒體的參加可使討論結(jié)果即時(shí)公開。討論會(huì)第一天，每個(gè)專家發(fā)言２０到３０分鐘，然后對(duì)公眾小組成員提出的問題進(jìn)行答復(fù)，如果時(shí)間允許，可以同時(shí)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)觀眾提出的問題進(jìn)行答復(fù)。會(huì)后，公眾小組回避專家小組，對(duì)問題進(jìn)一步討論。第二天，公眾小組向?qū)＜倚〗M進(jìn)行交互式詢問，彌補(bǔ)漏洞，并就有歧義的方面進(jìn)一步探討。詢問結(jié)束后，專家小組和利益相關(guān)者代表即時(shí)退出。當(dāng)天其余時(shí)間及第三天，公眾小組準(zhǔn)備書面報(bào)告，總結(jié)他們能達(dá)成共識(shí)的議題，指出仍存在的分歧。技術(shù)委員會(huì)為他們提供秘書和編輯，但保留公眾小組對(duì)報(bào)告內(nèi)容的完整控制權(quán)。典型的報(bào)告約有１５到３０頁(yè)。第四天，專家小組在不對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容作任何評(píng)議的原則下，簡(jiǎn)要更正報(bào)告中的表述性錯(cuò)誤。然后，公眾小組直接在國(guó)家新聞發(fā)布會(huì)上公開報(bào)告。

７．組織更廣泛的討論。公眾小組公開報(bào)告后，技術(shù)委員會(huì)組織和推動(dòng)進(jìn)一步的討論，方式包括廣泛的地方爭(zhēng)論、發(fā)送傳單和放映電視錄像等。在生物技術(shù)共識(shí)會(huì)議中，技術(shù)委員會(huì)曾資助了６００多個(gè)地方討論會(huì)議。

從以上程序可以看出，共識(shí)會(huì)議一個(gè)突出的特點(diǎn)是外行公眾的參與，即讓公眾——非專家的外行人員，組成一個(gè)“公民小組”或稱“外行特別小組”，在共識(shí)會(huì)議整個(gè)過程中一直都擔(dān)任主要角色，他們就有爭(zhēng)議的科技議題向?qū)＜姨釂?，評(píng)估專家對(duì)此做出回應(yīng)，然后在新聞?wù)写龝?huì)上報(bào)告小組成員共識(shí)或者未共識(shí)的結(jié)論。丹麥技術(shù)委員會(huì)官方網(wǎng)站這樣描述這些公眾的特征：“與會(huì)的公眾是與會(huì)議主題沒有任何特殊關(guān)系的外行市民。換句話說，他們就會(huì)議主題不具有任何先在的專門知識(shí)和資格。”如此，丹麥技術(shù)委員會(huì)所創(chuàng)造的共識(shí)會(huì)議，其實(shí)應(yīng)該是“外行公眾參與的共識(shí)發(fā)展會(huì)議”的簡(jiǎn)稱?？傮w而言，可以用下面的詞語(yǔ)來概括丹麥共識(shí)會(huì)議的特點(diǎn)：與科學(xué)技術(shù)有關(guān)的具有爭(zhēng)議性的議題、普通公眾參與、專家與非專家的對(duì)話與協(xié)商、資訊即時(shí)公開、可能帶來對(duì)政府科學(xué)技術(shù)政策的影響等。

共識(shí)會(huì)議作為一種公眾參與科學(xué)技術(shù)決策制定的新模式，一經(jīng)出現(xiàn)就受到了學(xué)者的廣泛關(guān)注。不同學(xué)者對(duì)它的評(píng)價(jià)褒貶不一。其中一種重要的分析評(píng)價(jià)來自政治學(xué)的視角，強(qiáng)調(diào)公眾參與科技決策所帶來的民主性的發(fā)展。有學(xué)者基于共識(shí)會(huì)議的協(xié)商性特點(diǎn)指出，“與傳統(tǒng)的基于專家建議進(jìn)行的評(píng)估模式相反，這種技術(shù)評(píng)價(jià)模式（指共識(shí)會(huì)議——筆者注）兜售了更多的民主和平等，讓外行公民扮演了關(guān)鍵性角色”。也有學(xué)者將共識(shí)會(huì)議作為一種重要的、技術(shù)的民主控制的實(shí)踐模式，凸顯了它對(duì)增加公眾在社會(huì)生活中的參與、對(duì)于重建充滿活力的民主文化具有積極的意義。若論共識(shí)會(huì)議對(duì)民主建設(shè)可能發(fā)揮的作用，在于“不論共同體在什么地方遇到復(fù)雜的問題，共識(shí)會(huì)議都可能非常有用。從這個(gè)意義上來講，共識(shí)會(huì)議作為對(duì)于一般的民主生活可能也起到建設(shè)性作用”。當(dāng)然，共識(shí)會(huì)議所能發(fā)揮的“實(shí)踐作用將取決于眾多因素，包括專家和決策共同體對(duì)于玩這種獨(dú)特游戲的興趣”。

從前述對(duì)共識(shí)會(huì)議的評(píng)價(jià)中我們可以看出，盡管共識(shí)會(huì)議作為一種公眾參與科學(xué)事務(wù)的模式已經(jīng)得到全球化的發(fā)展，但可以說，它仍是一個(gè)需要完善的、發(fā)展中的模式，尤其當(dāng)它被與歐洲不同社會(huì)文化背景的國(guó)家所引入時(shí)，顯然需要與當(dāng)?shù)氐木唧w與境相適應(yīng)。具體到我國(guó)，可以說共識(shí)會(huì)議給予公眾參與科學(xué)事務(wù)的權(quán)利，其重視公眾參與重要決策的理念，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)正在發(fā)生、發(fā)展的公眾參與的民主文化的建設(shè)具有積極的借鑒意義。