重化工業(yè)階段產(chǎn)業(yè)政策取向思考

　　近年來我國經(jīng)濟增長的一個重要特點，就是重化工業(yè)化特征日益明顯。
　　重化工業(yè)階段的到來一方面為我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了機遇，比如，以汽車、機械制造、石油化工、鋼鐵、有色金屬等為龍頭的一批重化工業(yè)以及住宅業(yè)高增長產(chǎn)業(yè)群的形成，至少為我國經(jīng)濟在今后相當長時期內(nèi)保持較快的增長速度搭建起了一個基礎平臺，但重化工業(yè)階段的到來也引發(fā)部分行業(yè)突然投資過度、資源約束矛盾突出、環(huán)境污染壓力加大、就業(yè)壓力加重等許多經(jīng)濟結構性矛盾和社會問題，從而帶來諸多挑戰(zhàn)。如何正確迎接、應對重化工業(yè)化階段的到來理應成為我國經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要任務，更應成為國家產(chǎn)業(yè)政策工作的首要任務。
　　
　　一、當前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結構特征及主要問題
　　
　　第一，產(chǎn)業(yè)增長不均衡，“二元結構”特征明顯。一是工業(yè)“偏熱”、服務業(yè)“偏冷”并存。服務業(yè)占GDP的比重，按2005年40.3%來衡量，仍然低于全世界平均64%的水平，也低于低收入國家平均45%的水平。這種“冷”、“熱”并存的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，一方面使經(jīng)濟增長過于依賴工業(yè)的推動，缺乏可持續(xù)性；更重要的是，服務業(yè)不發(fā)達，就不能為國民經(jīng)濟提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務，影響國民經(jīng)濟的整體效益。二是工業(yè)內(nèi)部能源和基礎原材料等上游行業(yè)緊缺、消費品等下游行業(yè)相對過剩并存。2000年以來，投資拉動重化工業(yè)的快速增長，形成了對能源和原材料行業(yè)的巨大需求，使得原材料和石油與電力等能源出現(xiàn)供不應求的緊張局面。上游行業(yè)近年來雖快速增長，但仍滿足不了需求的增長，成為工業(yè)發(fā)展的重要制約因素。與上游行業(yè)供應緊缺相反，消費品等下游行業(yè)卻表現(xiàn)出相對過剩的特征。三是部分工業(yè)產(chǎn)品結構與市場需求仍不完全適應，供過于求與供不應求并存。一方面，一些高技術、高附加值的關鍵工業(yè)產(chǎn)品仍滿足不了國內(nèi)需求，進口量居高不下，而另一方面部分中低檔產(chǎn)品產(chǎn)能過剩、供大于求。
　　第二，產(chǎn)業(yè)增長對投資和資源消耗高度依賴。近年來，我國產(chǎn)業(yè)增長，特別是重化工業(yè)的快速增長在很大程度上還是主要依靠資金等生產(chǎn)要素的大量投入實現(xiàn)的。以固定資產(chǎn)投資為例，按照與國際可比的支出法計算，我國資本形成占GDP的比重，2000、2001、2002分別為36.4%、38%、39.4%，2003年更是高達42.7%，呈不斷攀升的趨勢，產(chǎn)業(yè)增長越來越依賴資本投入的拉動。產(chǎn)業(yè)增長依靠高投入的同時，消耗也逐年攀升。
　　在我國正處于重化工業(yè)階段的背景下，產(chǎn)業(yè)增長表現(xiàn)出對投資和資源的高度依賴特征，是發(fā)展中的問題，有其必然性，但依賴程度過高，已經(jīng)超出經(jīng)濟承受能力。一是加劇資源短缺矛盾。由于國內(nèi)資源不足，許多資源已經(jīng)不得不依靠大量進口。過高的資源消耗不僅國內(nèi)資源難以支撐，也會引發(fā)國際資源矛盾，并且惡化我國資源進口貿(mào)易條件。二是造成經(jīng)濟運行繃得過緊，煤電油運超負荷運轉(zhuǎn)。三是造成環(huán)境污染。高消耗換來的高增長，必然是高排放和高污染。我國廢棄物排放水平大大高于發(fā)達國家，每增加單位GDP的廢水排放量比發(fā)達國家高4倍，單位工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生的固體廢棄物比發(fā)達國家高10倍多。
　　第三，制造業(yè)吸納就業(yè)的能力呈現(xiàn)下降趨勢，社會就業(yè)壓力空前加大。20世紀90年代以來，全球制造業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了產(chǎn)值增長而就業(yè)減少的趨勢。據(jù)美國經(jīng)濟學家對全球20個主要經(jīng)濟體的就業(yè)趨勢進行的研究，發(fā)現(xiàn)1995年至2002年期間，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)減少了2200萬，降幅超過11%。 其中，減少的幅度，美國為11%，巴西為20%，日本為16%。
　　而與世界其他國家相比，我國制造業(yè)就業(yè)下降的速度更快、程度更深。相對規(guī)模即制造業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比重一直在11%左右徘徊。隨著體制創(chuàng)新進程的加快，制造業(yè)勞動生產(chǎn)力將進入“加速提高”時期，制造業(yè)就業(yè)的下降趨勢仍將繼續(xù)存在。
　　第四，制造業(yè)“代工化”現(xiàn)象嚴重，產(chǎn)業(yè)結構升級動力不足。一是OEM（委托加工，俗稱“貼牌生產(chǎn)”）制造方式在我國制造業(yè)中方興未艾。近年來，OEM制造方式在我國服裝、鞋業(yè)、機電尤其是IT業(yè)幾乎無處不在，IBM、三星、英特爾、AMD等業(yè)界巨頭都在我國進行不同程度的貼牌生產(chǎn)。二是制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈“兩端在外”，我國承接的只是發(fā)達國家轉(zhuǎn)移的低附加值產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。制造業(yè)是一個由設計、研發(fā)、加工、營銷服務等產(chǎn)業(yè)鏈組成的有機整體，但在整個產(chǎn)業(yè)鏈上，我國目前承接的只是發(fā)達國家轉(zhuǎn)移的低附加值產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。目前制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，但附加值還相當?shù)?，在全球制造業(yè)的生產(chǎn)鏈上，依然處于中低檔產(chǎn)品以及中低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)，所謂“中國制造”主要還停留在低技術水平層次上的組裝業(yè)上。三是多數(shù)行業(yè)和企業(yè)的核心技術和關鍵設備，基本上依賴國外，缺乏具有自主知識產(chǎn)權的關鍵性技術和技術裝備。
　　我國已經(jīng)進入重化工業(yè)階段，當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展表現(xiàn)出來的基本特征也符合重化工業(yè)階段的基本規(guī)律，因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，有其產(chǎn)生的客觀必然性。我國工業(yè)化進程的歷史路徑和當前所處的現(xiàn)實環(huán)境已和先行工業(yè)化國家不同。一是我國工業(yè)化是從20世紀50年代建國后開始的，走的是一條由計劃調(diào)節(jié)向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變的道路，具有體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特征。二是更開放的市場環(huán)境取代了過去較為封閉的環(huán)境，但當今世界經(jīng)濟秩序仍是以發(fā)達國家為主導的世界，現(xiàn)有的世界優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源的開采權也大都掌握在發(fā)達國家的跨國公司手中。我國在國際事務中只能按照和堅持和平共處原則行事，在國際經(jīng)濟往來中我國必須通過市場，也只能通過市場進行交易。三是面臨適應適當接納全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，與世界產(chǎn)業(yè)結構融合、接軌的形勢和任務。并且，要考慮到在知識經(jīng)濟條件下世界產(chǎn)業(yè)分工風帶來的威脅。所以，現(xiàn)實的難題和困境要求我們對今后走什么樣的工業(yè)化道路必須重新做出戰(zhàn)略選擇：既不能違背工業(yè)化進程的一般規(guī)律，也不能對資源能源的過量消耗、環(huán)境污染和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)能力減弱等問題視而不見，要走出一條與發(fā)達國家傳統(tǒng)工業(yè)化不同的新型工業(yè)化道路。
　　
　　二、今后我國產(chǎn)業(yè)政策制定的取向思考
　　
　?。ㄒ唬┗舅悸?br/>　　在重化工業(yè)階段，產(chǎn)業(yè)政策的基本思路是：樹立和落實科學發(fā)展觀，堅持政府調(diào)控市場、市場引導企業(yè)的基本原則，制定和完善政策體系，增強政策執(zhí)行效力，把政策指向更多地從“發(fā)展什么”轉(zhuǎn)移到“如何發(fā)展”上來，把政策著眼點更多地從“選擇性優(yōu)惠”轉(zhuǎn)移到“功能性規(guī)范”上來，把政策重點更多地從“改善供給”轉(zhuǎn)移到“供需調(diào)整相結合”上來，合理引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級步伐；推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，緩解資源和環(huán)境壓力；促進產(chǎn)業(yè)技術進步，增強產(chǎn)業(yè)國際競爭力；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局，推動地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)國民經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
　　第一，堅持市場調(diào)節(jié)和政府引導、調(diào)控相結合。強調(diào)市場的基礎性作用，并不等于放棄政府的引導和調(diào)控，反而要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，加強政府的引導和調(diào)控。一些外部性極強的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，需要政策引導和支持；落后的技術、工藝和產(chǎn)品也不會自動退出市場，需要政府采取適當?shù)男姓侄螐娭频靥蕴?；產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場秩序，也需要政府嚴格準入條件，加強監(jiān)管。此外，一些關系國民經(jīng)濟命脈的產(chǎn)業(yè)，需要國家保持控制力。
　　第二，政策指向從“發(fā)展什么”轉(zhuǎn)移到“如何發(fā)展”?！叭绾伟l(fā)展”就是說，產(chǎn)業(yè)政策既要關注優(yōu)先“發(fā)展什么”，更要優(yōu)先考慮如何優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進產(chǎn)業(yè)結構升級；既要引導和調(diào)控政策對象按照“發(fā)展什么”的政策導向進行投資生產(chǎn)，更要引導和調(diào)控政策對象加快技術進步，推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。
　　
　　第三，政策著眼點從“選擇性優(yōu)惠”轉(zhuǎn)移到“功能性規(guī)范”。產(chǎn)業(yè)政策應減少對特定產(chǎn)業(yè)的直接投資和政策優(yōu)惠，逐步淡化差別對待不同產(chǎn)業(yè)的色彩，“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策應集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共基礎設施及技術支撐領域，同時應更多地關注著眼于調(diào)整、強化、改善和規(guī)范市場機制，以提供信息、建立健全市場秩序、維護經(jīng)濟安全為主要內(nèi)容的非傾斜式的“功能性”政策，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境。
　　第四，政策重點從“改善供給”轉(zhuǎn)移到“供需調(diào)整相結合”。產(chǎn)業(yè)政策的重點在考慮優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、改善供給的同時，要拓寬作用領域，在創(chuàng)造、刺激和調(diào)整社會需求方面有所作為，改善市場需求的條件和質(zhì)量。
　　
　?。ǘ┊a(chǎn)業(yè)政策的方向和重點
　　一是要按照走新型工業(yè)化道路的要求，推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級。鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎地位，加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。加快能源、交通、水利和信息化等基礎設施建設，增強對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。以振興裝備制造業(yè)為重點，以增強自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)整體競爭力為目標，發(fā)展先進制造業(yè)，加快工業(yè)結構優(yōu)化升級，發(fā)揮制造業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐作用。把加快對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造作為實施“信息化帶動工業(yè)化”的突破口，鼓勵運用高新技術和先進適用技術改造、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，全面提高制造業(yè)水平。推進科技創(chuàng)新，加快發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)，進一步增強高技術產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的帶動作用。優(yōu)先發(fā)展集成電路、數(shù)字電視等信息產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)和民用航空、航天產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)。鼓勵高新技術產(chǎn)業(yè)集聚，推動高技術產(chǎn)業(yè)基地的建設，加快培育具有競爭優(yōu)勢的高技術產(chǎn)業(yè)群。深化體制改革，放寬市場準入，促進服務業(yè)全面快速發(fā)展。
　　二是抓大促小、促進競爭，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結構。提高企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟水平，提高產(chǎn)業(yè)集中度。根據(jù)產(chǎn)業(yè)技術經(jīng)濟特點和我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，對規(guī)模經(jīng)濟效益顯著的產(chǎn)業(yè)，應鼓勵形成以少數(shù)大型企業(yè)（集團）為競爭主體的市場結構；對產(chǎn)品由大量零部件等組成的產(chǎn)業(yè)，應支持形成大、中、小企業(yè)合理分工協(xié)作的市場結構；對規(guī)模經(jīng)濟效益不顯著的產(chǎn)業(yè)，應鼓勵扶持中小企業(yè)的發(fā)展，形成競爭性市場結構。推動中、小企業(yè)與大企業(yè)形成分工協(xié)作關系，提高生產(chǎn)專業(yè)化水平，以大企業(yè)的力量帶動中、小型企業(yè)的技術進步和產(chǎn)業(yè)升級，促進大型企業(yè)與中、小型企業(yè)融合發(fā)展。積極鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展，改進服務和監(jiān)管，不斷提高非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)層次和企業(yè)素質(zhì)。健全規(guī)范競爭秩序的法律和政策體系，從法制化、規(guī)范化的層面打破地方和部門保護主義，打破和消除地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷，對競爭性產(chǎn)業(yè)，要規(guī)范競爭秩序，公平競爭；對壟斷性產(chǎn)業(yè)，要進一步深化改革，放寬市場準入，提高市場開放程度，合理引導重組，促進市場有效競爭格局的形成。
　　三是加強自主創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)技術進步，推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。在信息、生命、新材料等基礎研究和高科技前沿領域，支持建立國家層次的科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化體系，力爭在關鍵科技領域和若干科技發(fā)展前沿擁有一批自主知識產(chǎn)權。繼續(xù)推動產(chǎn)、學、研結合，建立科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化的新體制和新機制，促進科技與經(jīng)濟的有效結合。建立產(chǎn)業(yè)層次的科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化體系，重點解決關聯(lián)度大的產(chǎn)業(yè)的技術研發(fā)問題，對產(chǎn)業(yè)關鍵技術和共性技術進行聯(lián)合開發(fā)，建立產(chǎn)業(yè)層次的科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化平臺。發(fā)揮企業(yè)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化的主體作用，通過財政貼息、加速折舊、無償資助等方式，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。繼續(xù)鼓勵外商轉(zhuǎn)移國外先進技術、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才，支持外商在我國成立研發(fā)總部和相應的研究機構，支持企業(yè)對引進技術的消化吸收和合理再創(chuàng)新，加大技術外溢成效。
　　四是區(qū)別對待、分類指導，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局。從資源條件和市場潛力出發(fā)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極推動生產(chǎn)要素合理流動和配置，促進產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。堅持推進西部大開發(fā)，支持西部地區(qū)有優(yōu)勢資源、有市場的地方優(yōu)先發(fā)展能源、交通和資源加工項目。加快東北地區(qū)等老工業(yè)基地的振興，積極推進采煤沉陷區(qū)治理和資源枯竭城市轉(zhuǎn)型，加快培育新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。立足中部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，促進中部地區(qū)崛起。鼓勵東部地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結構升級步伐，促進具有區(qū)域特色和較強競爭力的基礎產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、先進裝備產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)帶的形成。實現(xiàn)東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展。
　　五是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化進程。繼續(xù)把資源節(jié)約和綜合利用作為產(chǎn)業(yè)政策工作的一項重要內(nèi)容。實施清潔生產(chǎn)，降低資源消耗，減少廢物產(chǎn)生，實現(xiàn)廢物資源化和再生資源回收利用，提高資源利用效率，鼓勵和支持企業(yè)開展節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和資源綜合利用等方面的技術改造。進一步通過法律和經(jīng)濟手段逐步淘汰浪費資源、污染環(huán)境的落后生產(chǎn)能力和工藝。鼓勵通過科技創(chuàng)新，大力推廣先進技術，提高資源和能源使用效率。支持共性關鍵技術的研發(fā)和創(chuàng)新，重點注重突破節(jié)約資源和環(huán)境保護方面的技術瓶頸。鼓勵鋼鐵、石油化工、建材等重化工業(yè)開發(fā)和應用新工藝、新流程，提高生產(chǎn)效率，降低水、能源等資源消耗。
　　六是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。逐步統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收政策，形成國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)的平等競爭地位。已經(jīng)向外資開放的領域要加快向內(nèi)資開放，鼓勵國有企業(yè)和民營企業(yè)與外資企業(yè)競爭。在競爭性領域建立統(tǒng)一、規(guī)范、公開的行業(yè)準入制度，在外資仍受限制的行業(yè)，率先對內(nèi)開放，打破行業(yè)壟斷，降低準入限制，通過國內(nèi)競爭和整合，提高內(nèi)資企業(yè)的競爭力。
　　七是擴大社會就業(yè)，促進和諧社會建設。充分發(fā)揮我國人力資源豐富的優(yōu)勢，鼓勵和促進勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力扶持中小企業(yè)，加快服務業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮其吸納就業(yè)的主渠道作用。通過運用就業(yè)獎勵、勞動成本補貼、減免稅收等政策，鼓勵創(chuàng)造就業(yè)，維護社會穩(wěn)定，促進和諧社會建設。
　　(作者單位:國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)政策司)