“十一五”規(guī)劃的若干問題

　　 “十一五”規(guī)劃的編制在重視程度上、投入力量上、參與廣度上均是前所未有的，并且提出一系列新的規(guī)劃理念，引發(fā)了對規(guī)劃改革創(chuàng)新的熱潮和迫切需求。
　　
　　一、“十一五”規(guī)劃出現(xiàn)的重大變化
　　
　　（一）首次將計劃改為規(guī)劃
　　自1953年我國實行第一個五年計劃以來，至今已經(jīng)半個多世紀。隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，五年計劃的定位、職能、特點等已經(jīng)發(fā)生了很大的變化?！笆晃濉睍r期國家正式將計劃改為規(guī)劃，體現(xiàn)了政府經(jīng)濟管理理念和方式的轉(zhuǎn)變，也表明規(guī)劃的作用、性質(zhì)和體制將面臨迫切的調(diào)整。
　　計劃改為規(guī)劃主要體現(xiàn)為以下幾個方面的轉(zhuǎn)變：一是指令性向指導(dǎo)性轉(zhuǎn)變。規(guī)劃更加注重對經(jīng)濟社會發(fā)展的引導(dǎo)，盡量減少計劃經(jīng)濟時期的行政指令性色彩。二是微觀性向宏觀性轉(zhuǎn)變。規(guī)劃主要把握經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和重點領(lǐng)域，避免沉陷于煩瑣細碎的微觀領(lǐng)域。三是隨意性向約束性轉(zhuǎn)變。規(guī)劃更加強調(diào)對政府、企業(yè)、投資者的約束功能，提高規(guī)劃的規(guī)范性、權(quán)威性和嚴肅性。四是具體性向戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。規(guī)劃側(cè)重于未來五年及更長一段時期的戰(zhàn)略布局和安排，突出規(guī)劃重點和特色，避免小而全和面面俱到。
　?。ǘ┮?guī)劃期限趨于靈活
　　根據(jù)我國目前經(jīng)濟發(fā)展和體制運行的基本情況，各級總體規(guī)劃應(yīng)繼續(xù)保持5年一個周期，這個周期基本上符合我國基本國情，而且運行幾十年來已經(jīng)形成一種慣性和節(jié)奏，保持5年一個周期也便于各級規(guī)劃之間的相互銜接。但是各級各類專項規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃應(yīng)根據(jù)規(guī)劃的內(nèi)容、主體和地區(qū)，在規(guī)劃周期上靈活大膽地調(diào)整和嘗試，完全不一定囿于5年。一些生命周期較短、更新?lián)Q代較快的領(lǐng)域、行業(yè)，如信息、電子等高新技術(shù)行業(yè)，應(yīng)制定周期2—3年、甚至更短更快的專項規(guī)劃；而一些短時間內(nèi)不容易發(fā)生變化的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)建設(shè)、教育等，則需要制定周期8—10年、甚至更長時間的專項規(guī)劃。
　?。ㄈ┛茖W(xué)合理的規(guī)劃體系不斷建立完善
　　2005年公布的《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中明確提出，“十一五”時期逐步構(gòu)建由國家、省、市縣三級規(guī)劃、總體、專項和區(qū)域三類規(guī)劃組成的規(guī)劃體系，不斷增強規(guī)劃體系的全面完整性和科學(xué)合理性。國家、省和市縣按照行政等級層次構(gòu)建從上至下、從宏觀到微觀的縱向規(guī)劃體系，力求各級規(guī)劃的有機銜接；總體、專項和區(qū)域規(guī)劃則是按照規(guī)劃的功能和類型形成從整體到局部的橫向規(guī)劃體系，實現(xiàn)各類規(guī)劃之間的分工和相互補充。規(guī)劃體系的不斷健全和完善，將促進政府管理和調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，進一步增強規(guī)劃的科學(xué)性和實用性。
　　（四）強調(diào)推行規(guī)劃評估
　　“十一五”時期國家將繼續(xù)加強規(guī)劃評估工作，不僅包括中期評估，而且包括期末評估，充分發(fā)揮規(guī)劃評估對于規(guī)劃的引導(dǎo)和完善作用。通過加強規(guī)劃評估，為時機成熟時進一步實行規(guī)劃責任追究制度奠定基礎(chǔ)。
　?。ㄎ澹┨剿鏖_展區(qū)域規(guī)劃
　　“十一五”規(guī)劃明確提出建立由總體、專項和區(qū)域規(guī)劃組成的規(guī)劃體系，特別要加強打破行政區(qū)劃的區(qū)域規(guī)劃編制工作。目前，國家已經(jīng)在京津冀和長三角地區(qū)開展區(qū)域規(guī)劃的試點，目的就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排兩大區(qū)域內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、要素流動和資源配置、人才和信息共享等重大問題。在總結(jié)國家層面區(qū)域規(guī)劃試點的基礎(chǔ)上，鼓勵和促進有條件的省市制定區(qū)域規(guī)劃，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，逐步由過去單純注重產(chǎn)業(yè)行業(yè)規(guī)劃向產(chǎn)業(yè)行業(yè)規(guī)劃和區(qū)域空間規(guī)劃并重轉(zhuǎn)變。
　　此外，規(guī)劃的法制化水平逐步提高，社會各界參與廣度和深度明顯增強，有效地保障了“十一五”規(guī)劃最大程度地集聚社會各界的智慧和體現(xiàn)人民群眾的意愿。
　　
　　二、“十一五”規(guī)劃的指導(dǎo)方針和原則
　　
　?。ㄒ唬┴瀼睾吐鋵嵰匀藶楸镜目茖W(xué)發(fā)展觀
　　科學(xué)發(fā)展觀將成為“十一五”時期貫穿始終的主線，體現(xiàn)在各級各類規(guī)劃的編制和實施過程中。應(yīng)進一步明確發(fā)展的根本目的是促進人的全面發(fā)展，切實提高城鄉(xiāng)居民的生活水平和質(zhì)量。堅持發(fā)展是硬道理，用發(fā)展和改革的辦法解決前進中的問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會保持既快又好的發(fā)展。發(fā)展又必須是科學(xué)發(fā)展，努力轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高發(fā)展質(zhì)量，加強“五個統(tǒng)籌”，促進傳統(tǒng)的粗放式、外延型發(fā)展向集約型、內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。
　　（二）立足于兩種資源和兩個市場
　　 必須要從國際、國內(nèi)兩個方面和層次考慮功能定位、資源配置、要素流動、分工合作和空間布局，最大程度地適應(yīng)開放型經(jīng)濟的要求，獲取經(jīng)濟全球化的收益，規(guī)避相應(yīng)的風險。既要擴大對外開放，進一步提高利用外資質(zhì)量，優(yōu)化進出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)，又要積極地擴大內(nèi)需，優(yōu)化調(diào)整投資和消費結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌考慮國內(nèi)沿海與內(nèi)陸、城市與鄉(xiāng)村的資源組合和市場分工，加快形成內(nèi)外互動、開放有序的經(jīng)濟社會發(fā)展格局。
　　 （三）充分考慮國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程
　　宏觀層面，應(yīng)結(jié)合國家實施的西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起等重大發(fā)展戰(zhàn)略，進一步調(diào)整明確戰(zhàn)略方向和重點，加快構(gòu)建區(qū)域間協(xié)調(diào)互動機制，促進區(qū)域經(jīng)濟合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。微觀層面，應(yīng)結(jié)合國家及省市政府“十一五”期間開展的區(qū)域規(guī)劃，加強區(qū)域間重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局和關(guān)聯(lián)配套、資源配置和要素流動等一體化進程，促進區(qū)域板塊之間分工協(xié)作和競爭格局的形成。
　　（四）體現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的階段性特征
　　“十一五”時期，社會主義市場經(jīng)濟體制仍然處在建立和完善過程中，這是制定“十一五”規(guī)劃的一個基本前提。應(yīng)進一步消除計劃經(jīng)濟時期的桎梏，充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，改善和提高各級政府駕馭和調(diào)控社會主義市場經(jīng)濟的能力。加快鐵路、電力、航空、通訊等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的改革，吸引國內(nèi)外各類投資主體進入，促進產(chǎn)權(quán)多元化步伐。大力發(fā)展非公有經(jīng)濟，切實從法律地位、銀行信貸、財政擔保、技術(shù)扶持、稅收優(yōu)惠等方面創(chuàng)造有利于發(fā)展的環(huán)境。加快國有資產(chǎn)向事關(guān)國家經(jīng)濟命脈的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)集中，逐步退出競爭性、一般性行業(yè)和領(lǐng)域，切實增強國有經(jīng)濟的控制力，加快形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)權(quán)體系。
　?。ㄎ澹└叨戎匾曇再Y源節(jié)約和環(huán)境保護為重點的增長方式轉(zhuǎn)變
　　加快構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變將成為“十一五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的重點。應(yīng)加強土地、淡水、煤電、油氣等資源的集約利用，降低資源消耗總量，提高資源利用效率和效益。以“十一五”規(guī)劃建議中提出的2010年比2005年單位GDP能耗下降20%為重點，加快推進資源性產(chǎn)品價格機制改革，控制資源性產(chǎn)品出口，擴大利用境外資源性產(chǎn)品的規(guī)模和方式。加強生態(tài)保護和建設(shè)，控制水土流失、沙漠化、沙塵暴等自然災(zāi)害發(fā)生頻度。重點整治河流、湖泊等水體污染、廢氣及汽車尾氣排放、固體廢物、垃圾堆放等工業(yè)污染，合理控制農(nóng)業(yè)面源污染，加大污水和垃圾集中處理力度，打造生態(tài)宜居生產(chǎn)生活環(huán)境。
　?。┩怀鎏厣?、優(yōu)勢和重點
　　 應(yīng)立足于一個地區(qū)的自然、經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)和特征，著重在規(guī)劃中體現(xiàn)不同于其他地方的特色，利用特色獲取持續(xù)的競爭力。注重挖掘和發(fā)揮地區(qū)動態(tài)比較優(yōu)勢，依靠比較優(yōu)勢培育自身經(jīng)濟社會發(fā)展的增長點。應(yīng)確定對于經(jīng)濟社會發(fā)展最為關(guān)鍵和重要的領(lǐng)域和方面進行規(guī)劃，一些并不迫切和關(guān)鍵的領(lǐng)域方面應(yīng)少寫甚至不寫。通過突出特色、優(yōu)勢和重點，形成因地制宜、因時制宜、風格各異的規(guī)劃，切實破除規(guī)劃的“八股文”，提升規(guī)劃的可操作性和針對性。
　　
　?。ㄆ撸?zhàn)略前瞻和量力而行兼顧
　　 應(yīng)全面分析經(jīng)濟全球化對于世界經(jīng)濟社會發(fā)展格局的深刻和長遠影響，積極做好我國承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和應(yīng)對資本并購重組的準備；同時充分估計我國全面建設(shè)小康社會、努力構(gòu)建社會主義和諧社會對于國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)巨大影響，確保各項規(guī)劃適應(yīng)未來發(fā)展趨勢和要求。但是，應(yīng)牢固樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，正確處理眼前利益和長遠利益、整體利益和局部利益的關(guān)系，杜絕政績工程和形象工程，立足于自身的發(fā)展階段和基本國情，確保規(guī)劃量力而行和現(xiàn)實可行。
　?。ò耍┻B續(xù)穩(wěn)定和靈活調(diào)整并重
　　應(yīng)堅持以前規(guī)劃中被證明是正確的內(nèi)容，修改完善已經(jīng)不適應(yīng)最新形勢要求的內(nèi)容，剔除那些被證明不正確并給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來危害的內(nèi)容，使得最新制定的規(guī)劃建立在已有規(guī)劃基礎(chǔ)之上，但又超越原來的規(guī)劃，增加了適應(yīng)新形勢要求的亮點和內(nèi)容。同時，規(guī)劃的編制要留有余地，尤其在一些目標任務(wù)的確定上要保持靈活調(diào)整的空間，以備國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展形勢急劇變化而要求規(guī)劃進行及時的調(diào)整的可能，特別要充分應(yīng)對類似石油漲價、SARS、禽流感等突發(fā)事件帶來的被動和沖擊，最大程度降低風險沖擊和損害。
　　
　　三、“十一五”規(guī)劃需要正確處理的重大關(guān)系
　　
　　（一）政府職能與市場機制的關(guān)系
　　黨的十六大已經(jīng)明確提出，政府的職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面，十六屆四中全會又進一步強調(diào)政府職能應(yīng)重點加強社會管理和公共服務(wù)，并提出政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介機構(gòu)分開，積極培育有限政府、服務(wù)政府、法制政府的目標，這為“十一五”及今后一段時期理順政府職能與市場機制之間的關(guān)系明確了方向。
　　（二）國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟的關(guān)系
　　黨的十六大已經(jīng)明確指出，國有經(jīng)濟堅持有所為、有所不為的方針，堅決退出一般性、競爭性領(lǐng)域，保持與國家經(jīng)濟命脈息息相關(guān)的重點領(lǐng)域和行業(yè)的控制力，著力提升國有經(jīng)濟的競爭力和整體素質(zhì)，而不是注重占領(lǐng)過多的領(lǐng)域、行業(yè)和規(guī)模、數(shù)量。其他大量的競爭性、一般性領(lǐng)域，放手讓國內(nèi)外各類投資者進入，大力培育不同規(guī)模、類型和層次的民營企業(yè)，不斷增強民營經(jīng)濟的規(guī)模實力。國務(wù)院已經(jīng)頒布關(guān)于促進非公經(jīng)濟發(fā)展的36條，各級政府應(yīng)進一步在準入領(lǐng)域、信息服務(wù)、技術(shù)扶持、信貸擔保、稅收優(yōu)惠等方面制定各具特色的政策措施，促進民營經(jīng)濟大膽放心進入和茁壯成長。同時，加強對民營經(jīng)濟的法律、納稅、安全、文化等方面的引導(dǎo)和監(jiān)管，促進民營經(jīng)濟健康成長。
　　（三）經(jīng)濟增長與社會進步的關(guān)系
　　經(jīng)濟增長是社會進步的基礎(chǔ)，但是社會進步并不是經(jīng)濟增長的必然結(jié)果。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，長期處于社會主義初級階段，保持經(jīng)濟快速增長仍然是今后一定時期面臨的重要任務(wù)，因為這對于擴大我國綜合國力、解決就業(yè)具有重要意義。但是在保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長的同時，特別是我國目前處于人均GDP已經(jīng)超過1000美元以上、城鎮(zhèn)化水平達到40%的發(fā)展階段，應(yīng)更加注重社會事業(yè)的全面進步，更加注重促進人的全面發(fā)展，這不僅符合經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，而且適應(yīng)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的要求?！笆晃濉睍r期，國家將加大社會事業(yè)發(fā)展的投入，切實解決不少地區(qū)因忽視社會進步而形成的“短腿”現(xiàn)象，從根本上改善城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，滿足日益增長的物質(zhì)文化需要。
　?。ㄋ模┏擎?zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系
　　城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“十五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一，促進了我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進?！笆晃濉睍r期，國家進一步提出大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城市群建設(shè)步伐，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化進程。同時，中央又明確我國總體上進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展階段，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村，這標志著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)互動將成為“十一五”時期的重要特征。城鎮(zhèn)化的推進應(yīng)保持合理的速度穩(wěn)步推進，避免城鎮(zhèn)化的泡沫和無產(chǎn)業(yè)支撐的“虛城鎮(zhèn)化”；新農(nóng)村建設(shè)則應(yīng)按照各地實際情況明確建設(shè)重點和模式，確定現(xiàn)實可行建設(shè)目標和任務(wù)，試點先行，逐步推廣，量力而行，杜絕形成新的群眾運動和形式主義。
　?。ㄎ澹﹨f(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與控制地區(qū)差距的關(guān)系
　　“十一五”規(guī)劃建議中提出優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類空間管理的類型區(qū)域，明確今后將更加注重分區(qū)管理，避免簡單武斷的“一刀切”政策。而且提出建立包括市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制等在內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。這些都對我國自“九五”以來一直比較強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展增添了新的內(nèi)容，提出了新的任務(wù)和要求?！笆濉睍r期已經(jīng)實施的西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興等戰(zhàn)略將進一步推進，促進中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略在“十一五”將邁出實質(zhì)性步伐，浦東開發(fā)綜合配套體制改革穩(wěn)步推進，天津濱海新區(qū)建設(shè)進入加快發(fā)展階段，這些都是“十一五”時期協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的題中應(yīng)有之意。同時，國家將進一步控制地區(qū)差距擴大的勢頭，公平與效率兼顧，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進各地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化，特別是加大山區(qū)、老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等特殊類型地區(qū)的扶持力度，為區(qū)域協(xié)調(diào)、社會穩(wěn)定以及構(gòu)建社會主義和諧社會奠定基礎(chǔ)。
　?。┳灾靼l(fā)展與借助外力的關(guān)系
　　充分引進利用世界發(fā)達國家的資金、技術(shù)、管理和人才，實現(xiàn)自身經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，將是一項長期堅持的戰(zhàn)略方針。但是，隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增強，在充分利用和依靠外力加快發(fā)展的同時，一定要把加強自主發(fā)展、培育自主知識產(chǎn)權(quán)品牌放在突出位置，擺脫長期依賴國外和受制于人的狀況?！笆晃濉币?guī)劃建議中明確指出，加強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新，把提高自主創(chuàng)新能力作為轉(zhuǎn)變增長方式、結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面建設(shè)創(chuàng)新型國家，這為今后我國加強自主發(fā)展指明方向和要求。
　　（七）穩(wěn)步發(fā)展與跨越式發(fā)展的關(guān)系
　　“十一五”時期應(yīng)繼續(xù)保持經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，慎跨越式、超常規(guī)發(fā)展，扎扎實實地夯實經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)，逐步提高我國綜合國力和競爭力。但是，這并不是說我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展要放慢速度，更不是為一些地區(qū)經(jīng)濟增長乏力提供借口。在總體上保持經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展的同時，在個別領(lǐng)域、行業(yè)、部門和區(qū)域完全根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟社會基礎(chǔ)和發(fā)展階段特征，大力實施跨越式發(fā)展，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，以較短的時間、較低的成本、較新的模式實現(xiàn)快速飛躍和進步，如IT行業(yè)、新興的資源性特色行業(yè)、擁有潛在經(jīng)濟優(yōu)勢的領(lǐng)域、具有區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域等都是可能實現(xiàn)跨越式發(fā)展的備選考慮。
　　 （作者單位：國家發(fā)展改革委國土地區(qū)所）