鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式探析

尹藝煒　周玉鋒　張振夏

摘要 通過(guò)對(duì)湖南省洞口縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織運(yùn)行現(xiàn)狀的主要弊端進(jìn)行分析，借鑒西方地方治理理論，提出了“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”治理模式構(gòu)想，并分析了該模式的必然性和可行性。認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織改革的關(guān)鍵是走上法治的軌道，明確劃分各方主體的關(guān)系，依法推行該治理模式，這樣會(huì)大大推動(dòng)我國(guó)基層民主政治的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 政治體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；政權(quán)；改革；自治

我國(guó)自2006年1月1日起全面廢止農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著中國(guó)從此進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。同時(shí)，為切實(shí)解決“三農(nóng)問(wèn)題”，國(guó)家開(kāi)始采取“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的政策，農(nóng)村基層政權(quán)的職能也從“汲取式”整合轉(zhuǎn)向“供給式”整合，改革固有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織成為了一項(xiàng)嶄新的課題。本文以作為全國(guó)農(nóng)業(yè)縣和小康縣的湖南省洞口縣為例，努力探索一種能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的農(nóng)村基層政權(quán)的有效運(yùn)行機(jī)制。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織運(yùn)行現(xiàn)狀的主要弊端

根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組成。但是，由于在我國(guó)共產(chǎn)黨是法定的執(zhí)政黨，與政權(quán)機(jī)構(gòu)之間存在著政治上、思想上和組織上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)中，事實(shí)上離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)[1]。目前，湖南省洞口縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織基本上是在此制度框架內(nèi)構(gòu)建并得以有效運(yùn)行，但由于具體制度不健全和缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織在實(shí)踐中出現(xiàn)了某種程度的異化現(xiàn)象，其暴露的主要弊端有以下兩個(gè)方面：

1.1高度集權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行機(jī)制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府失效”現(xiàn)象同時(shí)并存

廢除人民公社體制、重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的目標(biāo)就是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基層政權(quán)體制、改變集權(quán)主義的傳統(tǒng)、建立社會(huì)主義民主政治。但是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式并沒(méi)有得到根本性改觀，甚至出現(xiàn)黨委書(shū)記專(zhuān)權(quán)、“一言堂”現(xiàn)象；另一方面，黨的路線、方針、政策不能得到有效貫徹，信仰的缺失、鄉(xiāng)村債務(wù)的積重難返、計(jì)劃生育政策執(zhí)行的偏差等就是重要表現(xiàn)。這樣既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大作用的發(fā)揮，也不利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也容易滋生腐敗現(xiàn)象。缺少分權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行機(jī)制明顯有悖于現(xiàn)代民主政治的發(fā)展方向，不利于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的治理。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有到位，管理色彩較濃，服務(wù)意識(shí)較弱

按照地方治理理論，地方政府是一個(gè)公共服務(wù)型政府，提供私人或者社會(huì)不愿意提供，或者沒(méi)有能力提供的公共產(chǎn)品的組織。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)普遍是對(duì)上負(fù)責(zé)的目標(biāo)管理型，具體可體現(xiàn)為諸多的“一票否決制”，如：計(jì)劃生育“一票否決制”、綜合治理“一票否決制”。經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終是重中之重，由此衍生出許多“政績(jī)工程”、“形象工程”，缺少的是“民心工程”。由于體制上的原因，雖歷經(jīng)多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻并沒(méi)有成為一級(jí)完整的地方政權(quán)。上受制于“縣政”，下與村民委員會(huì)只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)域供養(yǎng)能力維持不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是依靠上級(jí)有限的財(cái)政供給去被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。對(duì)于留下的巨大財(cái)政缺口懾于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的壓力只好利用政府信譽(yù)舉債，在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債經(jīng)營(yíng)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織根本不可能主動(dòng)地去為人民群眾提供有效服務(wù)?！吧厦媲Ц€，下邊一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織負(fù)有協(xié)調(diào)“條”、“塊”關(guān)系的責(zé)任。但是由于“條條”實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，成為其深入鄉(xiāng)村社會(huì)的“吸管”，從鄉(xiāng)村直接汲取利益或資源；無(wú)利可圖的“塊塊”被當(dāng)作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此困境下只能努力地去尋求自我的生存空間，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效、有為、人本的地方治理。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織改革的實(shí)現(xiàn)模式

公共服務(wù)型政府實(shí)施的應(yīng)該是一種有效治理，而不僅僅是統(tǒng)治和管理。治理，強(qiáng)調(diào)在新的社會(huì)條件下，政府、非政府組織及公民均可擔(dān)負(fù)起管理社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任，成為各個(gè)不同社會(huì)層面的權(quán)力中心，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的有序發(fā)展，是一種基于民主的現(xiàn)代政府理念。在現(xiàn)代地方治理模式中，政府由人民直接授權(quán)組成，并代表社會(huì)行使職權(quán)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期要在鄉(xiāng)村實(shí)施民主化治理，我們認(rèn)為，“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)”加“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織治理模式是一種可行的實(shí)現(xiàn)模式。

2.1“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式構(gòu)想

憲法和有關(guān)法律都規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)，在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中針對(duì)后農(nóng)業(yè)時(shí)代的新形勢(shì)人們提出了不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。根據(jù)湖南洞口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀，為克服其暴露的主要弊端，基于“縣政”、“鄉(xiāng)治”的地方治理理念，我們構(gòu)想了一種“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織治理模式。所謂“縣政”，是指縣作為一級(jí)地方政權(quán)，設(shè)立縣級(jí)政權(quán)組織，具有承上啟下的治理功能。所謂“鄉(xiāng)治”，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的簡(jiǎn)稱(chēng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)依法實(shí)行選民政治，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主?？h級(jí)派出機(jī)構(gòu)就是縣級(jí)政權(quán)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，接受縣級(jí)政權(quán)組織的委派，專(zhuān)事縣級(jí)政權(quán)組織委托的任務(wù)。民政、司法、國(guó)土、計(jì)育、教育、衛(wèi)生、公安派出所等縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、人事管理隸屬相關(guān)的縣級(jí)主管部門(mén)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)他們各自獨(dú)立，只設(shè)立縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)委員會(huì)，或稱(chēng)為“鄉(xiāng)公所”，常務(wù)委員由“縣政”委派或由縣直各職能部門(mén)推選產(chǎn)生，設(shè)立1名常務(wù)委員會(huì)主任或鄉(xiāng)公所所長(zhǎng)主持“縣政”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織由現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府、政協(xié)及其聯(lián)系的社會(huì)組織組成，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期具有基層政權(quán)組織性質(zhì)。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)、政府是執(zhí)行機(jī)關(guān),政協(xié)是參與機(jī)關(guān),在縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)推行“以事養(yǎng)人”機(jī)制，在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上促成精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員。

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的人、財(cái)、物三權(quán)都受制于“縣政”，從某種程度上說(shuō)“鄉(xiāng)政”本來(lái)就具有“縣派”性質(zhì)。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織改革，將縣派人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府等政權(quán)組織中剝離出來(lái)，整合到縣直職能部門(mén)或縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，執(zhí)行“縣政”職能。“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”治理模式作為后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全自治的一種過(guò)渡形式，其中縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織相互獨(dú)立、相互制約而又相互合作，實(shí)現(xiàn)“官民共治”、“官民合作”。

現(xiàn)代社會(huì)的政治普遍是政黨政治，在我國(guó)也不例外。發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用是我國(guó)政權(quán)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良傳統(tǒng)，構(gòu)建“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的組織原則，既要保持高度的集中，又要充分發(fā)揚(yáng)民主。要以黨內(nèi)民主帶動(dòng)黨外民主，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”。具體表現(xiàn)就是：從縣黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委到基層黨支部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，村支書(shū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記從黨內(nèi)選舉產(chǎn)生，而不是上級(jí)黨委進(jìn)行遴選、考察和推薦產(chǎn)生，上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委提供理論指導(dǎo)，對(duì)下級(jí)黨委進(jìn)行事前、事后的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的產(chǎn)生可遵循“政黨提名”、“人大通過(guò)”的政治慣例，但必須改變由縣委考察推薦的慣例，防止選舉留于形式，真正還權(quán)于民。

2.2“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式的必然性和可行性論證

2.2.1推行“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式的必然性。20世紀(jì)80年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理變革運(yùn)動(dòng)方興未艾，其核心是通過(guò)地方行政改革運(yùn)動(dòng)來(lái)理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，以充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在地方治理過(guò)程中的功能。英國(guó)學(xué)者威廉姆·米勒（W.Miller）、馬爾科姆·迪克森（M.Dickson）等認(rèn)為，根據(jù)主導(dǎo)價(jià)值觀這一標(biāo)準(zhǔn)，目前世界上存在四種類(lèi)型的地方治理模型，他們分別為傳統(tǒng)地方主義型、個(gè)人主義型、社會(huì)動(dòng)員型和集權(quán)主義型。來(lái)自英國(guó)英格蘭大學(xué)的學(xué)者托尼·波伏爾德（Tony Bovaird）依據(jù)歐洲地方治理的經(jīng)驗(yàn)，從兩個(gè)方面提出了地方治理質(zhì)量的評(píng)估框架：一是評(píng)估生活質(zhì)量結(jié)果的方法；二是分析利益相關(guān)者互動(dòng)的過(guò)程對(duì)于他們形成一致的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的影響程度[3]。對(duì)照這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人們的生活質(zhì)量有了顯著的提高，但利益相關(guān)者的互動(dòng)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此迫切需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織進(jìn)行改革，建立利益相關(guān)者互動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式不失為一種切實(shí)而有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，必然要求推進(jìn)政治體制改革和創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義民主。實(shí)踐證明，中國(guó)從下而上的經(jīng)濟(jì)體制改革是成功的。家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的普遍推行催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的恢復(fù)。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是我國(guó)進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代以來(lái)，人民公社體制時(shí)代的集權(quán)主義鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式已經(jīng)失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但集權(quán)主義傳統(tǒng)所帶來(lái)的慣性仍相當(dāng)頑固，黨政一體化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行機(jī)制所引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的異化就是表現(xiàn)之一。針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)下擴(kuò)張有余、對(duì)上依附過(guò)度、廣大農(nóng)民政治參與不夠的現(xiàn)狀，建立“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)＋鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的過(guò)渡模式，順應(yīng)了“從歷史上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出高度分化和高度綜合兩種相反相成的趨勢(shì)[4]”，有助于擴(kuò)大基層民主，完善基層民主管理制度，發(fā)揮社會(huì)自治功能，保證人民依法直接行使民主權(quán)利。

2.2.2“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式的可行性?！翱h級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式既是對(duì)現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)，又是對(duì)現(xiàn)實(shí)的超越。我國(guó)現(xiàn)行憲法第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”；第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從此確立了“鄉(xiāng)政村治”二元制模式[5]。“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式具有“縣政鄉(xiāng)治”的性質(zhì)，是對(duì)“鄉(xiāng)政村治”模式創(chuàng)造性的發(fā)展。鄧小平曾指出，“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主[6]?！睆泥l(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始的由下至上的、以民為本的、主權(quán)在民的改革是政治體制改革的合理起點(diǎn)。在村民自治的推動(dòng)和要求下，鄉(xiāng)、村兩級(jí)關(guān)系必然會(huì)做出新的調(diào)整，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就有一種自下而上的內(nèi)驅(qū)力[7]。遵循漸進(jìn)式的“村推縣退”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式必將大大推動(dòng)中國(guó)“草根民主”政治的發(fā)展。

3結(jié)論

推行“縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式必須厲行法治，法治是自治的保障。我國(guó)憲法規(guī)定：國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民；我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。根據(jù)《地方人大和政府組織法》和《選舉法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使選舉權(quán)、立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政?！翱h級(jí)派出機(jī)構(gòu)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織”模式就是要在法律規(guī)定的制度框架內(nèi)，力圖改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在運(yùn)行當(dāng)中因認(rèn)識(shí)上的偏差或具體制度的不完善造成的異化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體由單一向多元的轉(zhuǎn)變，治理理念由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，治理職能由微觀向宏觀的轉(zhuǎn)變，治理目標(biāo)由汲取向供給的轉(zhuǎn)變。而這些職能的轉(zhuǎn)變有賴(lài)于黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是黨政不分、以黨代政，

更不能搞黨委書(shū)記個(gè)人負(fù)責(zé)制，一切包辦，失去從下而上的監(jiān)督。轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式必須實(shí)行依法執(zhí)政，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)黨外民主，既堅(jiān)持法定的縣鄉(xiāng)關(guān)系，又徹底割斷不正常的縣鄉(xiāng)人事關(guān)聯(lián)，改變“單軌政治”的局面。

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