甘肅嘗試“公民立法”

韓　永

甘肅人大將公民提出立法建議項目的權利，用法規(guī)的形式確認下來。這個看上去的“一小步”，但卻在激活“沉默的大多數(shù)”?！澳阌袥]有想到這一規(guī)定會產(chǎn)生如此大的反響?”

“沒想到。”

“你是否認為這一規(guī)定具有破冰的意義?”

“我不這樣認為?！?/p>

這是本刊記者與甘肅省人大常委會法工委主任楊興昌的一段對話。

甘肅省人大常委會因為9月27日通過的一個地方性法規(guī)——《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則(修正案)》在國內引發(fā)諸多關注。被人們認為“具有破冰意義”的，在于該修正案第四條中的一句話：“其他機關、企事業(yè)單位、社會團體、公民均可直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目?！?/p>

以法規(guī)的形式確認公民擁有直接向人大常委會提出立法建議項目的權力，在國內尚屬首次，被一些媒體評論為“開啟了公民立法的新時代”。

不是提案權 而是提議權

“媒體似乎有一個混淆，”甘肅省人大常委會法工委主任楊興昌在接受本刊采訪時說，“這是一個提議權，而不是提案權?！?/p>

提案權指將法規(guī)案提交人民代表大會表決的權利，這是一部法規(guī)產(chǎn)生的最后一個環(huán)節(jié)，因而提案的主體被嚴格限定，《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則(修正案)》第八和第九條規(guī)定，只有“省人民代表大會主席團、省人民代表大會常務委員會、省人民政府、省人民代表大會專門委員會、一個代表團或者十名以上的代表聯(lián)名，可以向省人民代表大會提出法規(guī)案?！?/p>

“即便是全國人大常委會主任，也沒有提案權，”楊興昌表示。

提議權則是對要立什么法向人大常委會提出建議的權利，這是一部法規(guī)產(chǎn)生的最初環(huán)節(jié)，因而強調權利主體的廣泛性，上述修正案第四條規(guī)定：“省人民代表大會代表、各專委員會、常務委員會工作部門、省人民政府各部門、省高級人民法院、省人民檢察院，可以向常務委員會提出制定地方性法規(guī)的建議項目。其他機關、企事業(yè)單位、社會團體、公民均可直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目。”

在澄清了不是提案權而是提議權后，這條法規(guī)的突破性意義為兩點：一、以法規(guī)的形式確認公民具有法規(guī)提議權；二、公民提議的形式大大放開——從前國內普遍的做法是，在法規(guī)草案征求公眾意見時公民方去參與提議，而現(xiàn)在可以隨時向省人大常委會提出自己認為應該立法的項目。

“這使法規(guī)反映民意的路徑更為暢通，”楊興昌認為，“而一部法規(guī)反映人民群眾的意見越準確、越廣泛，其立法質量就越高?！?/p>

在甘肅這條探索民主立法的道路上，既有實踐上的推動，也有理論上的推動，這兩方面都有代表人物，前者有徐輝，她因一份《黃河甘肅段水污染防治辦法》的立法建議而為業(yè)內稱道；后者有張有亮，他是《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則(修正案)》的主要起草者。

徐輝：一個人的立法通道

徐輝現(xiàn)為蘭州大學經(jīng)濟學院教師，而提出那份立法建議的2002年9月份時，她還是一個蘭州大學法學院研三的學生。

“提交這個《黃河甘肅段水污染防治辦法》的立法建議，既有偶然性，也有必然性，”徐輝告訴記者。徐輝是蘭州本地人，對流經(jīng)蘭州市內的黃河有很深的感情，但像國內大多數(shù)流經(jīng)市區(qū)的河流一樣，黃河甘肅段污染嚴重，不僅有上游的化工企業(yè)帶來的工業(yè)污染，還有居民的帶來的生活污染。

對黃河污染的持續(xù)關注加上法律專業(yè)背景，徐輝將碩士論文選題的方向定為“如何用法律的手段進行黃河甘肅段污染防治”，她當時的思路是，“既然可以依法治國，為什么不可以依法治水呢?”到了2002年8月份，資料的積累已經(jīng)非常豐富。

這時，當?shù)貓蠹埳弦粋€有關甘肅省人大常委會征集立法建議的通告吸引了她。“這是一個機會，”她決定試一試，畢竟將個人的關注對象和研究成果轉化為可能的法律，對任何一個研究人員來說，都是一個巨大的誘惑。

于是，她花了一個多月的時間，趕在通告截止日期之前將一份長達70多條的《黃河甘肅段水污染防治辦法》建議稿送到了省人大法工委。

“看了之后，我們覺得非常不錯，”甘肅省人大常委會法工委副主任萬宗成告訴記者。當時，正值當屆人大常委會任期的最后一年，法工委面臨著要為下一屆人大常委會制定五年立法規(guī)劃的任務，考慮到黃河治污的問題非常緊迫，就將徐輝的建議稿列入了五年立法規(guī)劃中。

一份公民的建議稿被列入立法規(guī)劃，在甘肅省還是第一次。

但接下來怎么走?法工委和徐輝本人都不清楚。建議稿顯然還不完善，需要進一步研究。“這條路子是對的，還得繼續(xù)往前走，”萬宗成回憶當時的想法時說。最后，考慮到“單位和個人畢竟不太好銜接，”法工委在2005年將這一項目委托給蘭州大學法學院繼續(xù)研究，并在此基礎上寫出草擬稿來。

委托立法在當時是一個新的嘗試，與蘭州大學一同成為受托單位的，當年還有包括西北師范大學、蘭州理工大學在內的五所甘肅省內高校。徐輝的建議稿在這個過程中充當了拋磚引玉的角色。

蘭州大學法學院于2006年完成黃河甘肅段污染防治的進一步研究并寫出草擬稿，但蘭州大學不能作為提案單位，法工委的下一步工作就是如何讓這一草擬稿走上提案程序，于是找到了省人大環(huán)境資源保護委員會。

“環(huán)境資源保護委員會認為草擬稿還是不錯的，但是目前時機尚不成熟，”萬宗成告訴記者，困難主要集中在兩個方面，一是甘肅省地下管網(wǎng)很不配套，污水無法匯集；二是資金短缺?！包S河甘肅段治污，不僅甘肅受惠，內蒙古、寧夏也跟著受惠，但巨額的資金卻只有甘肅一個省出，負擔很重?！?/p>

“這并不意味著這一草擬稿已經(jīng)走到了盡頭，”萬宗成說，“它的出路有兩個，一是在條件成熟時轉化成地方性法規(guī)，在這一通道受阻的情況下，還可以以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)?！?/p>

“即便是最終沒有轉化為法律性文件，對我們來說也是一個很大的進步，”萬宗成說，“畢竟公民參與立法的通道已經(jīng)打通了?！?/p>

張有亮：直接民主的間接試驗

蘭州理工大學法律系副教授張有亮，是甘肅省公民參與立法理論上的先行者。

他領導的團隊是《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則(修正案)》的起草者，“公民可直接提出立法項目”的規(guī)定正是出自于他們之手。

張有亮與法工委建立合作關系的過程應了一句老話：不打不相識。2004年底，在甘肅省第一屆地方立法研討會上，應邀出席的張有亮對《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》提出了尖銳的批評，“主要就是指出其與《中華人民共和國立法法》的抵觸之處，”卻取得了意想不到的效果，博得法工委主任楊興昌、副主任萬宗成的贊賞，后者干脆將對《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》修訂的項目交給張有亮團隊，并將修訂的主題定為“民主立法”。

“我們當時的一個指導思想是，探索從間接民主向直接民主轉化的有效形式，”張有亮說。這顯然是一個敏感話題，但他認為這是和諧社會的應有之義，“和諧社會提倡一種公民參與的精神，立法參與正是對此的一個有力詮釋，”“以前實行代議制，其背景是公民直接參與的條件尚不成熟，”張有亮說，這里的條件有二，一是公民有沒有參與的意識，二是有沒有參與的能力。

“目前，這兩個條件都已經(jīng)基本具備，一方面公民民主參與的意識不斷覺醒，另一方面，信息的渠道逐漸暢通，以前由政府部門獨占的信息，現(xiàn)在已為越來越多的人共享，公民直接參與的信息源瓶頸已經(jīng)大大緩解?！?/p>

原來的立法建議多從政府部門中征集，部門利益法律化的現(xiàn)象比較嚴重，現(xiàn)在立法建議取之于民，從源頭上找到了民意的依歸。

張有亮甚至設想能建立一種民意自動生成機制，“由法工委建立一個立法建議庫，立法時，就從這個建議庫中尋找民眾呼聲最高的直接納入立法規(guī)劃?！?/p>

而將公民可以提出立法建議項目寫入修正案，其實只是走了“一小步”，“原來省人大常委會內部有個文本，規(guī)定社會團體可以提出立法建項目，我們想既然社會團體可以提，公民也應該可以提，”于是就將公民納入可以直接提出立法建議項目的權利主體中，這一看似不經(jīng)意的“一小步”，卻激活了原來“沉默的大多數(shù)”。

從這條規(guī)定的性質來看，并非如張有亮所愿的“直接民主”，公民的建議仍然要走代議各種程序，“但起碼它直接反映了民意，”張有亮說。

跟楊興昌一樣，張有亮也沒有意識到這一規(guī)定的重大突破及由此帶來的強烈反響，“說實話，當時有些忐忑不安，”張有亮坦陳，“一是考慮能不能通過，二是考慮在制度尚不成熟的情況下，這樣的規(guī)定會不會流于形式。”

張所說的尚不成熟的制度，是指公民全程參與立法的制度，“現(xiàn)在的情況是兩頭已經(jīng)放開了，中間還是一片空白。”中間(主要是指法案的審議階段)這一塊的公民參與要解決一些棘手的問題，“比如現(xiàn)在法案的審議階段法律顧問可以旁聽，那普通公民可不可以旁聽?可不可以發(fā)言?發(fā)言怎么處理?怎樣在制度中體現(xiàn)?”“比如說我就是表示反對，這個反對是一個什么樣的話語權?”

“中間參與的環(huán)節(jié)如果不解決，民主參與就有流于形式的危險，”張有亮說。

不過，法工委在這方面的態(tài)度倒是很堅決，鼓勵他對公民全程參與大膽地進行制度設計，“這個難度不小，主要是我國的人大開會是封閉式的，而不是開放式的。”

這些法律專業(yè)人士們很渴望將自己的研究與現(xiàn)實的需要結合起來，這讓他們價值實現(xiàn)的渠道更為直觀，而不再是看上去僅僅是文字游戲。

然而最終，很多讓張有亮引以為傲的制度比如回避制度、反饋制度最終都沒有出現(xiàn)在定稿中，因為這些制度無一例外地在審議階段引起了激烈的爭論，張認為，與其將包含這些爭議巨大的條款放入修正案，并在被否決并被擱置的可能性較大的情況下提交表決，還不如暫時擱置這些爭議，以免因這些爭議延誤了法案其他條款的實施。

渠道通了，水會來嗎?

楊興昌不愿將公民直接提出立法項目的作用看得很大，還有一個擔憂，“公民有沒有足夠的熱情?能不能提出高質量的建議?”

正是出于這種擔心，修正案中的這一條在審議環(huán)節(jié)引來了一些爭議，“我的觀點是，首先是我們給沒給這個渠道，”張有亮說。

“渠道修通了，到底水有多少，不好說，估計剛開始不會太多，”楊興昌說。

對于這個問題，甘肅省人大常委會法工委法規(guī)一處副處長張子軍給出了樂觀的答復。早在2000年，甘肅省白銀市農業(yè)局的一位職工，就提出了比較系統(tǒng)的防沙治沙的建議，建議的很多內容后來成為甘肅省防沙治沙地方性法規(guī)的組成部分。

蘭州市的一位老人，捐獻器官心切，卻被很多醫(yī)院以無法律依據(jù)為由拒絕，最后拿著一個紙片找到法工委門上，紙片上草草地寫滿了有關器官捐贈的立法建議。“民間并非缺乏這樣的熱情，”張子軍說。

自發(fā)的熱情在參與的初期可以依賴因新鮮感激發(fā)出來的個人榮譽感進行維持，但要可持續(xù)地保持這種熱情則要借助于必要的激勵機制，“電視臺為什么能有那么多好看的節(jié)目?懸賞機制是其中的一個重要因素，”張有亮說。

法工委認為目前建立這種獎勵機制還有難度，“主要是標準不好把握，你說是(表決)通過的建議給獎勵還是不通過的給獎勵?不通過不代表質量不好，也不代表作用就小，”“實踐中不大好操作，”萬宗成說。