劉利民

堅持“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求?！稗k好每一所學(xué)校，關(guān)注每一個孩子”，有效縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間的教育差距，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，努力促進(jìn)教育公平，是當(dāng)前我國義務(wù)教育工作的重心和著力點，也是當(dāng)前教育系統(tǒng)學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀的根本要求。北京市作為首善之區(qū)，大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，無疑具有更為重大的意義。

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展的實踐探索。

（一）樹立新的教育發(fā)展觀，把均衡發(fā)展確立為當(dāng)前和今后較長一段時期內(nèi)北京市義務(wù)教育發(fā)展的基本價值。

實施均衡發(fā)展的義務(wù)教育，關(guān)鍵在政府，政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體。近年來，北京市改革完善了“地方負(fù)責(zé)、分級管理、區(qū)縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，進(jìn)一步明確了市、區(qū)（縣）兩級政府義務(wù)教育發(fā)展的職責(zé)和任務(wù)。

在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，北京市建立和完善了保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的公共財政體制，著重圍繞中小學(xué)校布局調(diào)整、城區(qū)薄弱學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化改造、教師培訓(xùn)與城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村、搭建教育資源共享平臺等方面開展工作，制定了一系列促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策與措施，主要有：《北京市中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》、《北京市義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r督導(dǎo)評價實施方案（試行）》、《進(jìn)一步加強(qiáng)郊區(qū)農(nóng)村教育工作的意見》、《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務(wù)教育的暫行辦法》等。

（二）加大教育經(jīng)費投入及其傾斜力度，遠(yuǎn)郊區(qū)縣農(nóng)村學(xué)校與城區(qū)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件得到有效改善。

義務(wù)教育發(fā)展不均衡實質(zhì)上表現(xiàn)為義務(wù)教育資源配置的不合理與不均衡。為此，市財政加大了對義務(wù)教育的投入力度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，小學(xué)生均教育事業(yè)費由2001年的2437.81元提高到2007年的7316.16元，增長了2倍；初中生均教育事業(yè)費則由2001年的2840.43元提高到2007年的10402.03元，增長了2.66倍。同時，小學(xué)生均公用經(jīng)費由2001年的566.92元提高到2007年的2951.59元，增長了4.21倍；初中生均公用經(jīng)費則由2001年的871.95元提高到2007年的5018.37元，增長了4.76倍。

在加大義務(wù)教育經(jīng)費投入的同時，北京市還加大了經(jīng)費的傾斜力度，堅持新增經(jīng)費主要用于農(nóng)村，新增城市教育費附加主要用于城區(qū)薄弱學(xué)校改造。2004年北京市對農(nóng)村教育的投入超過8億元，2005年對農(nóng)村教育投入達(dá)到9.5億元。近兩年，在加快中小學(xué)布局調(diào)整的同時，北京市先后啟動了城近郊區(qū)基礎(chǔ)薄弱學(xué)校建設(shè)工程、遠(yuǎn)郊區(qū)縣普通中學(xué)規(guī)范化學(xué)校建設(shè)工程、邊遠(yuǎn)山區(qū)中小學(xué)校建設(shè)工程、初中學(xué)校建設(shè)工程、小學(xué)規(guī)范化建設(shè)工程等重大項目，大大改善了農(nóng)村學(xué)校與城區(qū)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。

北京市高度重視對弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)，不僅對常住戶籍的困難家庭學(xué)生實施“兩免一補(bǔ)”政策，而且還按照“各級政府負(fù)責(zé)、公辦接收為主”的原則加大了對來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育的支持力度。自2004年秋始，對就讀于北京市公立中小學(xué)并符合條件的來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女免收借讀費。在過去3年里，北京市已相繼為來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育投入了6800萬元、6900萬元和8000萬元專項補(bǔ)助經(jīng)費。

（三）基本完成中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，為就近入學(xué)政策的貫徹落實提供了更好的條件。

結(jié)合北京市城市發(fā)展規(guī)劃與學(xué)齡人口變化的基本趨勢，我們加快了中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度。2006年全市基本完成了中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃工作。通過布局調(diào)整，加上基礎(chǔ)薄弱學(xué)校改造和中小學(xué)校達(dá)標(biāo)建設(shè)工程的推進(jìn)，基本實現(xiàn)了在各區(qū)縣范圍內(nèi)每個服務(wù)片都有優(yōu)質(zhì)學(xué)校，縮小了學(xué)校之間的發(fā)展差距，為“就近入學(xué)”政策的貫徹落實與義務(wù)教育均衡發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村學(xué)校和城區(qū)薄弱學(xué)校教師的培訓(xùn)與管理，推動了師資交流與均衡發(fā)展的進(jìn)程。

農(nóng)村教師培訓(xùn)與提高是北京市師資培訓(xùn)工作的重點。2004年啟動的“綠色耕耘行動計劃”，現(xiàn)已對9000多人次的農(nóng)村教師進(jìn)行了免費系統(tǒng)培訓(xùn)。2005年，市教委還專門制定頒布了《北京市城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育暫行辦法》，對城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作作了統(tǒng)籌安排。同年，北京市開始實施“十百千萬工程”，采用多種形式支持農(nóng)村教育。從2007年起，每年組織一定數(shù)量的北京高校應(yīng)屆本科（含）學(xué)歷以上畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)開展支教活動。而針對城區(qū)薄弱學(xué)校師資問題，2006年初啟動了“春風(fēng)化雨”培訓(xùn)工程，對城區(qū)獨立設(shè)置的初中學(xué)校和部分中小學(xué)校長和學(xué)科骨干教師進(jìn)行培訓(xùn)。2008年啟動了農(nóng)村教師研修工作站建設(shè)，旨在提升農(nóng)村教師的教育教學(xué)能力。

在教師管理上，近年來北京市堅持在教師晉級、職稱評定、評選市級骨干教師和學(xué)科帶頭人等方面向農(nóng)村地區(qū)傾斜，并于2004年實現(xiàn)了評選市級骨干教師和學(xué)科帶頭人城鄉(xiāng)比例基本均衡的目標(biāo)。

（五）搭建多種形式的教育資源共享平臺，初步建立了促進(jìn)區(qū)域教育資源共享的運作機(jī)制。

義務(wù)教育均衡發(fā)展問題主要表現(xiàn)為人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源日益增長的需求與優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足之間的矛盾。這一矛盾的解決，在一定程度上可以通過搭建各種形式的教育資源共享平臺，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射作用來實現(xiàn)。

目前，教育資源共享機(jī)制在北京市得到了較快發(fā)展，主要措施有：一是發(fā)揮示范校的輻射和帶動作用。二是在區(qū)域內(nèi)以建立“名師工作室”、“名師指導(dǎo)團(tuán)”等方式，使名師與特級教師充分發(fā)揮其“傳、幫、帶”的作用。三是建立區(qū)域間和校際間的教育對口交流制度。四是實行校長和教師輪崗制度，促進(jìn)學(xué)校間在校長水平與教師素質(zhì)方面的均衡。五是通過搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺，整合了教育資源，促進(jìn)了教育資源的互通與共享。

二、義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的問題及其原因。

（一）城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間與校際之間教育經(jīng)費投入的差距還比較大，對農(nóng)村教育投入的傾斜力度還有待加強(qiáng)。

盡管進(jìn)入新世紀(jì)以來，北京市一直在不斷加大教育財政投入的總量，并堅持將新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村和城區(qū)薄弱學(xué)校的發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育投入的差距依然還比較大，這種差距集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學(xué)校之間生均義務(wù)教育經(jīng)費的差距上，甚至在某些經(jīng)費指標(biāo)上還出現(xiàn)差距不斷擴(kuò)大的趨勢。

原因主要有兩個方面：一是當(dāng)前北京市城鄉(xiāng)之間、各區(qū)縣之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，這是阻礙北京市義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本原因。二是各級政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的職責(zé)還不夠明確和清晰，市級財政對財政困難區(qū)縣及農(nóng)村教育的轉(zhuǎn)移支付力度還不夠。

（二）城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間教師質(zhì)量差距仍比較大，教師流動的阻力還比較明顯，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)任務(wù)艱巨。

目前，北京市城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的教師質(zhì)量差距是比較明顯的，具體表現(xiàn)為農(nóng)村學(xué)校在名師、特級教師、市區(qū)級骨干教師、學(xué)科帶頭人以及高學(xué)歷教師的擁有量上遠(yuǎn)不及城區(qū)與城鎮(zhèn)學(xué)校。

造成城鄉(xiāng)教師質(zhì)量差距的原因主要有：一是城鄉(xiāng)教師待遇相差很大，這是影響教師質(zhì)量差距的最重要的原因。農(nóng)村教師在工作條件、生活環(huán)境、專業(yè)發(fā)展諸方面無法與城區(qū)教師相比。二是公立學(xué)校教師在人事與工作關(guān)系方面實際上依然表現(xiàn)為學(xué)校單位所有而不是區(qū)縣所有，使得就職于優(yōu)質(zhì)學(xué)校的優(yōu)秀教師流動比較困難，而農(nóng)村學(xué)校和城區(qū)薄弱學(xué)校中的一部分優(yōu)秀教師又想方設(shè)法向城區(qū)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校調(diào)動，使教師無法實現(xiàn)雙向、有序流動。三是農(nóng)村學(xué)校、遠(yuǎn)郊區(qū)學(xué)校以及城區(qū)薄弱學(xué)校教師參加培訓(xùn)與進(jìn)修的機(jī)會非常少，難以與時俱進(jìn)地獲得專業(yè)發(fā)展。

（三）校際間辦學(xué)質(zhì)量的差距依然比較大，擇?，F(xiàn)象依然是一個重要的社會問題，義務(wù)教育質(zhì)量的均衡面臨更大的挑戰(zhàn)。

校際間辦學(xué)質(zhì)量差距的形成，除了辦學(xué)條件的差距和歷史因素外，其背后有著更深層的原因：一是現(xiàn)階段中小學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)過于單一，與素質(zhì)教育發(fā)展相適應(yīng)的招生考試與教育評價制度還沒有真正建立起來，致使人們實質(zhì)上依然拿升學(xué)率與學(xué)生的考試成績作為衡量學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的尺度。二是中小學(xué)校辦學(xué)理念與辦學(xué)功能趨同化現(xiàn)象嚴(yán)重，創(chuàng)建特色學(xué)校意識淡薄。

（四）來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作還有待深入，要更好地履行流入地政府的責(zé)任，切實保障公民的平等受教育權(quán)。

來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育仍存在不少問題。一是來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女大都集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，按就近入學(xué)原則，公立學(xué)校接納這些學(xué)生存在結(jié)構(gòu)性矛盾。二是相當(dāng)一部分來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的自辦學(xué)校條件簡陋無法達(dá)到北京市辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。三是這些自辦學(xué)校在管理上存在問題。

原因主要有兩方面：一是北京市流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費投入缺乏制度保障，而且經(jīng)費缺口仍然比較大。二是部分流動兒童借讀政策尚不完善，借讀生的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)有適當(dāng)放寬的空間。

三、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策選擇。

（一）進(jìn)一步明確和落實各級政府的職責(zé)，完善促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度建設(shè)。

首先，北京市各級教育行政部門要認(rèn)真貫徹《首都教育2010發(fā)展綱要》精神，結(jié)合北京作為國家首都與首善之區(qū)以及現(xiàn)代國際大都市的定位，從北京市未來學(xué)齡人口發(fā)展趨勢與首都基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化的發(fā)展實際出發(fā)，從城鄉(xiāng)一體化與區(qū)域均衡發(fā)展的角度進(jìn)一步作好制度設(shè)計，對轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)教育進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)和調(diào)控，合理調(diào)整中小學(xué)校布局，努力辦好每一所學(xué)校，服務(wù)好每一個孩子，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。同時，北京市各級教育行政部門應(yīng)把全面推進(jìn)素質(zhì)教育、全面提高教育質(zhì)量作為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本任務(wù)來抓，鼓勵和促進(jìn)學(xué)校不斷探索內(nèi)涵式的發(fā)展道路。

二是進(jìn)一步創(chuàng)新和完善基礎(chǔ)教育管理體制。目前，迫切需要在現(xiàn)行“地方負(fù)責(zé)、分級管理、區(qū)縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制下，進(jìn)一步明確北京市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在義務(wù)教育發(fā)展中的辦學(xué)職責(zé)。

三是繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化促進(jìn)北京市義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策，加大教育經(jīng)費投入和政策的傾斜力度。

2007年，北京市起草了《北京市實施〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉辦法（草案）》，制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，以規(guī)范義務(wù)教育的實施，繼續(xù)完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)督和保障機(jī)制。北京市各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要以《北京市義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r督導(dǎo)評價實施方案（試行）》為基本依據(jù)，定期考察各區(qū)縣的教育經(jīng)費支出、學(xué)校布局調(diào)整、干部教師隊伍建設(shè)、優(yōu)質(zhì)教育資源整合與共享等工作，把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為督導(dǎo)評估各區(qū)縣人民政府教育工作的重要內(nèi)容，其督導(dǎo)評估結(jié)果要向社會公布，接受社會的廣泛監(jiān)督，并將之作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容和進(jìn)行表彰獎勵的依據(jù)。

要遏制區(qū)縣間、校際間教育投入差距拉大的趨勢，并不斷走向均衡，市政府更應(yīng)該在增加義務(wù)教育投入總量的同時，繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付的力度?！笆晃濉逼陂g，各級政府要繼續(xù)調(diào)整教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大市財政對財政困難區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，堅持新增教育經(jīng)費70%以上用于農(nóng)村，主要用于改善農(nóng)村辦學(xué)條件和師資培訓(xùn)，堅持城市教育費附加優(yōu)先用于薄弱學(xué)校改造，優(yōu)先保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所需資金。

同時，在繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)有對困難群體資助政策的基礎(chǔ)上，要隨著財政支付能力的提高不斷增加資助額度，并力爭2009年在全市義務(wù)教育階段農(nóng)村公立學(xué)校中全面取消住宿費，為農(nóng)村學(xué)生創(chuàng)造更好的受教育條件。

（二）認(rèn)真執(zhí)行《北京市中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》，推動農(nóng)村學(xué)校與城區(qū)薄弱學(xué)校辦學(xué)條件的達(dá)標(biāo)和辦學(xué)質(zhì)量的提高。

在基本完成中小學(xué)校布局調(diào)整后，要按照新頒布的《北京市中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》，通過經(jīng)費與政策的雙重傾斜，重點幫助和扶持農(nóng)村學(xué)校與城區(qū)薄弱學(xué)校改善辦學(xué)條件，使之達(dá)標(biāo)，并不斷提高辦學(xué)質(zhì)量。為此，要繼續(xù)深化初中建設(shè)工程的實施，繼續(xù)以每年1億元左右的經(jīng)費支持，重點完成遠(yuǎn)郊區(qū)縣和城八區(qū)各100所薄弱學(xué)校達(dá)標(biāo)建設(shè)。同時要通過2007年啟動的小學(xué)規(guī)范化建設(shè)工程來改善小學(xué)辦學(xué)條件。2008年，全市要努力完成中小學(xué)校達(dá)標(biāo)工作。

在均衡發(fā)展過程中，要采取激勵措施，充分調(diào)動優(yōu)質(zhì)學(xué)校的積極性，繼續(xù)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過多種形式擴(kuò)大其服務(wù)范圍，更大程度地發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射作用，支持和幫助農(nóng)村學(xué)校、城區(qū)薄弱學(xué)校提高辦學(xué)水平與教育質(zhì)量。

在資源整合與共享平臺的建設(shè)上，政府尤其應(yīng)著力解決兩個方面的問題。一是教師流動與提高問題，要繼續(xù)探索建立校長任職期限制度與教師輪崗制度。二是網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)問題。各區(qū)縣要進(jìn)一步完善中小學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，搭建好資源共享的信息庫與網(wǎng)絡(luò)平臺，有效整合基礎(chǔ)教育資源，促進(jìn)教育資源的共享。

為了促進(jìn)學(xué)校的均衡發(fā)展，當(dāng)前還亟需進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)行為。一是在總結(jié)規(guī)范辦學(xué)體制改革校試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大試點面，重點清理規(guī)范部分產(chǎn)權(quán)清晰、公辦學(xué)校特征明顯的體制改革試點校，將之轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。在此基礎(chǔ)上，對辦學(xué)體制改革學(xué)校開展全面清理規(guī)范工作。二是繼續(xù)深入貫徹實施素質(zhì)教育，嚴(yán)禁義務(wù)教育階段擇校收費，依法取消任何形式的重點校、重點班，嚴(yán)格執(zhí)行小學(xué)、初中免試就近入學(xué)規(guī)定，反對任何學(xué)校進(jìn)行與入學(xué)掛鉤的考試、測試以及要求報名者提供各類榮譽證書和學(xué)科類競賽、等級考試等證書、證明，并以之作為錄取的依據(jù)。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)對以來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女為主要服務(wù)對象的簡易學(xué)校的改造與監(jiān)管。

（三）積極采取多種措施保障弱勢群體的平等受教育權(quán)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展與教育公平目標(biāo)的實現(xiàn)。

弱勢群體教育問題主要涉及兩個方面：一是來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育問題。我們要切實承擔(dān)起《義務(wù)教育法》所規(guī)定的流入地政府的責(zé)任與義務(wù)，認(rèn)真做好這一民心工程。為此，各級政府應(yīng)繼續(xù)充分利用好現(xiàn)有公辦中小學(xué)的辦學(xué)潛力，在確保辦學(xué)質(zhì)量的前提下盡可能接納更多的來京務(wù)工農(nóng)民子女到公立學(xué)校中接受義務(wù)教育。同時，在市、區(qū)兩級財政的支持下，根據(jù)接收學(xué)校接納來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女?dāng)?shù)量給予學(xué)校相應(yīng)的經(jīng)費支持，并繼續(xù)幫助一部分尚未達(dá)標(biāo)的簡易學(xué)校逐步達(dá)到《北京市中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》，使來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女能夠順利完成義務(wù)教育。

二是殘疾與智障兒童義務(wù)教育問題。各區(qū)縣政府應(yīng)按照“全納教育”的理念和要求，努力為普通中小學(xué)校創(chuàng)造一定條件，使之具備接收殘疾與智障兒童在普通班里受教育的條件，為每一個兒童提供平等的受教育機(jī)會。同時，也要為那些需要特殊幫助和服務(wù)的殘疾與智障兒童舉辦特殊學(xué)校，為他們提供更加適宜的受教育條件，幫助他們完成義務(wù)教育的學(xué)習(xí)，獲得自身的發(fā)展。