我國從1999年開始在稅收制度、財政支出制度和預算管理制度等方面不斷地進行體制性的重大改革。這一系列的改革都不同程度地具有公共財政的性質，但大多只是“外圍戰(zhàn)”，尚未觸及公共財政的核心——預算監(jiān)督制度。這就決定了當前我國的財政體制雖已初步具備公共財政的輪廓，但離真正的公共財政尚有相當距離。因此，完善預算監(jiān)督制度，強化人大預算監(jiān)督，增強權力之間的監(jiān)督與制約，使政府依法履行人民賦予的神圣職責是我國公共財政建設的當務之急。
　　
　　一、公共財政中預算監(jiān)督的必要性
　　
　　所謂公共財政，是指政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是建立在“公共產品”理論和“市場失靈”理論基礎上的與市場經濟相適應的一種財政類型，其在經濟本質上是對于市場缺陷的一種回應，在制度本質上是一種“取之于民”、“用之于民”的公共機制。從這個意義上說，公共財政必然是，而且應該是一種民主財政?！肮藏斦敝允桥c市場經濟相適應的財政類型，不僅在于它所具有的與市場經濟體制的相融性，更在于它是受市場約束和規(guī)范的財政。而政府預算是公共財政的制度基礎，也是市場對政府經濟行為進行約束的基本手段?？梢哉f現(xiàn)代政府預算制度就是公共財政存在的具體表現(xiàn)形式和載體[1]，它只在公共財政的框架下才存在，也只有建立起現(xiàn)代政府預算制度才有可能建立真正的公共財政體系。
　　預算，究其本質來說，是納稅人及其代議機構控制政府財政活動的機制，是作為配置資源的公共權力在不同主體之間的分配，是一個民主政治程序。具有獨立財產權利的納稅人，他們擔負著國家的財政供應，就必然要求控制國家的財政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，同時用法律保障個人的財產權利不受政府權力擴張的侵犯。預算狀況的優(yōu)劣實實在在地決定著公共需要的滿足程度，也實實在在地決定著財政活動范圍的界定與選擇?？傊?，預算作為公共權力配置資源的規(guī)則，是公共財政運作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎，其價值核心是民主財政[2]。從公共財政的視角而言，政府預算是公共財政支出的合法性依據(jù)，代議機關對政府預算法案進行監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督、控制政府財政開支的主要途徑，也是實施民主財政的關鍵。下面，我們不妨通過博弈論的方法分析公眾是如何通過代議機關的預算監(jiān)督機制來支配政府的財政決策過程的：
　　這是一種典型的序貫博弈。第一階段，公眾通過投票選舉了一屆政府。第二階段，政府執(zhí)行一項預算，比如撥款修建某項基礎設施。政府更清楚這筆撥款是否得到了有效使用，而公眾或者無法得到這一信息，或者雖然可以得到這一信息，但需要花費的成本與其個人得到的收益相比并不合算。第三階段，在年度財政預算報告制度下，公眾利益的代表——代議機關的議員通過政府財政預算報告得知了修建這項基礎設施的撥款使用情況，并通過一系列科學分析判斷該項撥款是否得到了有效使用。第四階段，公眾根據(jù)政府的作為，通過代議機關決定是否繼續(xù)支持本屆政府。
　　在第二階段，政府在執(zhí)行預算時，勢必要考慮：如果這項預算不能有效執(zhí)行，那么公眾在第三階段得知這一信息后將在第四階段對自己投不信任票，導致自己失去執(zhí)政的機會。因此，雖然存在短期的信息不對稱，但是政府的最優(yōu)選擇仍是嚴格、有效地執(zhí)行財政預算。通過這種重復的博弈過程，更廉潔高效的政府被挑選出來，這樣就會遏制財政腐敗，同時也為政府引入了競爭機制，進而提高了效率。
　　從以上的分析中，我們可以看出：預算資金表面上是屬于政府的，但實際上是歸社會公眾所有，政府是在代全社會理財；政府預算本質上是政府和社會公眾之間就政府的活動范圍和方向所形成的委托—代理關系。但由于代理人（政府）和委托人（社會公眾）不是同一行為主體，兩者的行為目標不完全一致，并且由于代理過程中不可避免地存在不確定性和信息不對稱，代理人有可能偏離委托人的目標，很容易造成預算資金的使用不能夠充分代表公眾利益的局面。故為了防范由于公共資產來源與使用主體分離所帶來的風險，約束政府的機會主義行為，必須要建立和強化預算監(jiān)督，最大限度地緩解代理人和委托人之間的信息不對稱，以切實有效地維護公共利益，保證公共目標的實現(xiàn)。我國預算監(jiān)督的主體主要有各級人大、各級財政部門和審計部門等。但正如美國公共支出管理專家艾倫?希克所說：“政府在能夠安全地轉向內部控制之前必須初步建立起外部控制，而且它必須在擁有了健全的內部控制之后，才能將處理資源和產出的廣泛靈活性和責任交付給管理者?！?[3]因此，在我國，最能代表和反映人民意志的國家權力機構——各級人大是實施預算監(jiān)督的當然主體，其承擔的責任自不待言。
　　
　　二、當前我國人大預算監(jiān)督制度的主要缺陷
　　
　　1982年《憲法》已授權各級人大對政府預算進行監(jiān)督，全國人大及其常委會分別于1994年和1999年通過了《預算法》和《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，又為各級人大及其常委會對預算進行審查監(jiān)督提供了具體的法律依據(jù)。到目前為止，我國的人大預算監(jiān)督制度已經建立并逐步完善，形成了貫穿預算管理全過程的監(jiān)督體系。但由于種種原因，人大的預算監(jiān)督在實踐中并沒有得到有效的實施，實際監(jiān)督效果并不盡如人意。其主要問題反映在以下四個方面：
　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行法規(guī)不完善，導致預算監(jiān)督無法可依
　　盡管我國憲法和法律法規(guī)對各級人大及其常委會的審查批準和預算調整權都作了明確規(guī)定，但在內容上大都比較原則、模糊，對于審批監(jiān)督的范圍界定、主要內容、實施程序和操作方法，以及與之相適應的機構設置、人員配備等，都沒有配套規(guī)定。這使得人大對預算的監(jiān)督無法規(guī)范化、程序化，實際監(jiān)督工作難以有效開展。例如，《預算法》規(guī)定的對預算草案的主要內容進行初步審查，這其中“主要內容”該怎樣理解，什么是主要內容，什么不是主要內容，如何界定，由誰來界定？又如，《預算法》規(guī)定的預算調整前提之一是預算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，這“特殊情況”的含義是什么？哪些特殊情況需要通過調整預算來解決？哪些需要通過動用“特殊用途”的預備費來解決？這些問題都不是很清楚，勢必存在較大的隨意性空間。因此，需要進一步健全完善相關法律，以便人大及其常委會對預算進行實質性監(jiān)督。
　?。ǘ╊A算編制科學性低、缺乏透明度，弱化了預算監(jiān)督的基礎
　　目前，我國預算監(jiān)督不力與預算編制質量不高有直接的關系。首先，從時間上看，存在預算先執(zhí)行后編制的問題。我國預算年度采用歷年制，而我國各級人民代表大會一般都在2月下旬3月初才召開。這使得尚未批準的預算已先期執(zhí)行了兩三個月，此種預算先執(zhí)行后編制再審批的做法，盡管《預算法》允許，但嚴重削弱了年度預算作為法律文件的權威性，影響對預算執(zhí)行的監(jiān)督。其次，從內容上看，一方面，預算編制的項目過粗、透明度太低、預算報表所列的科目級次太少，而且普遍沒有收支明細表和詳細說明，這使得代表們既看不出每一筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理，預算是否科學及這些支出能否帶來相應的社會效益和經濟效益，最終無法進行實質性監(jiān)督；另一方面，預算編制內容不完整，我國編制的預算案僅反映預算內資金的分配情況，還有大致相當于預算內資金總量的制度外收入和預算外資金游離于政府預算之外，這弱化了政府預算的科學性和合理性，削弱了政府財稅政策的宏觀調控能力，同時也使得預算監(jiān)督范圍縮小。此外，預算編制的層層代編，也容易使預算不夠真實、準確，增加了對預算執(zhí)行監(jiān)督的難度。
　　
　?。ㄈ╊A算審批機構不到位，審議程序簡單，審查監(jiān)督流于形式
　　預算是國民收入分配的主渠道，涉及面廣，具有較強的專業(yè)性和技術性，即使是專業(yè)人員要搞清楚它也絕非易事。從各級人大目前的機構設置來看，除全國人大已設立了預算工作委員會外，地方人大尚沒有專門的專業(yè)化的預算審批機構，而通常是由財經委員會對預算進行審查，其組成人員難以承擔預算審查這一專業(yè)性極強的工作，這使得審查監(jiān)督浮于表面，難以深化。
　　我國《預算法》規(guī)定，各級政府財政部門應當在本級人民代表大會會議召開的一個月前，將本級政府預算草案的主要內容提交本級人大相關專門委員會或常委會進行初步審查，但由于大部分地方政府編制時間短，預算草案遲遲無法編出，人大代表往往在開人大會議時才拿到預算報告。在會期短、議程多、任務重的情況下，人大代表難以對預算草案進行全面、具體和深入的審查監(jiān)督，結果只能履行表決程序。同時我國預算的表決方式實行的是一次性表決，一次性通過，沒有審批辯論程序，這樣就使得即使有代表對預算草案部分內容有質疑，在表決時陷入既不能全部否決、也不能發(fā)表意見的兩難境地。
　　（四）預算執(zhí)行監(jiān)督不力，缺乏剛性的約束機制
　　年度預算實際上是年度內政府開展各項活動的財力保障，一旦得到立法機構通過，實質就是年度立法，不得任意改動。而在我國預算執(zhí)行過程中，變更頻繁，隨意性大。這使預算審查的權威性大打折扣，預算執(zhí)行的約束力軟化。這種現(xiàn)狀，既與政府向人代會提交的預算本身不科學有關，上述粗糙而簡略的預算到了執(zhí)行環(huán)節(jié)彈性自然很大，預算資金可以在各個科目之間隨意流動；同時也反映了預算執(zhí)行的透明度不高，人大對預算執(zhí)行情況缺乏了解，日常性監(jiān)督不力。除此之外，人大預算監(jiān)督權威性不足的另一個重要原因，是我國尚未建立起強有力的預算問責機制，而這一點是由我國決算監(jiān)督不力和違反預算的法律責任不明確所致。
　　決算監(jiān)督是人大預算監(jiān)督的重要組成部分。在實踐中，主要是先由各級審計機關對預算執(zhí)行情況進行審查，再由本級政府向本級人大提出決算審計工作報告，然后由本級人大審查并決定是否批準決算。但由于審計機關是政府的一個職能部門，同時受本級行政首長和上一級審計機關的領導，很難做到完全的獨立性、公正性。在實際審批過程中，審計工作報告往往要經過政府的過濾處理，這就無形中限定了審計機關的作用，影響對預算執(zhí)行中違法行為的披露深度，進而弱化了人大決算監(jiān)督的力度。同時，我國《預算法》對違反預算的法律責任規(guī)定的范圍太窄，處罰力度不夠，僅就預算執(zhí)行中的三種違法行為加以原則性規(guī)定，而且其責任承擔也限于行政責任，沒有經濟賠償和刑事責任的規(guī)定。這就使得違反預算的責任主體得不到嚴格有力的懲罰并承擔相應的責任，削弱了人大的權威。
　　
　　三、完善我國人大預算監(jiān)督制度的路徑
　　
　　在現(xiàn)代西方國家，預算監(jiān)督是代議機關監(jiān)督和制約政府的主要手段，同時也構成了政府合法性的“經濟前提”。美國著名學者愛倫?魯賓曾言：“大多數(shù)公共預算能夠相當精確地代表政府的活動和支出決策，因而它們提供了一個相當有利的位置來觀察政府，并提供了一種維護政府可信度的方法?！盵4]針對上述我國人大在預算監(jiān)督過程中存在的種種問題，為建立一個真正體現(xiàn)公共財政本質的現(xiàn)代代議機關預算監(jiān)督體系，我們可以借鑒西方國家的一些有益經驗，并結合我國實際，從以下四個方面來完善我國人大預算監(jiān)督：
　　（一）加強相關法規(guī)建設，增強預算監(jiān)督權威
　　法治原則是預算管理所必須堅持的一項基本原則。我國必須建立起與社會主義市場經濟相適應的一整套預算監(jiān)督方面的法律法規(guī)，以增強預算監(jiān)督的權威性。為此，我們建議：（1）制定《財政監(jiān)督法》，以法律形式規(guī)定預算監(jiān)督主體的地位、職責、權力，突出人大預算監(jiān)督的權威性，以使我國的預算監(jiān)督工作盡快走上法治化、規(guī)范化的軌道；（2）盡快修訂完善《預算法》，明確人大審批監(jiān)督預算的范圍和內容，對預算監(jiān)督工作過程中的程序和方法作出更為嚴格的操作性強的規(guī)定，增強其科學性和實效性，從法律上減少預算審查監(jiān)督制度的漏洞。如可借鑒《立法法》的做法，在預算審議中實施“三讀”制度?！耙蛔x”時，由財政部門代表政府就預算草案作出說明，預算委員會提出審查意見；“二讀”時，預算委員會開始審查部門預算，就各部門收支科目的合理性進行討論；“三讀”時，就政府整體預算草案形成預算委員會的初步審查決議[5]。
　?。ǘ└倪M和規(guī)范預算編制，調整預算科目設置
　　科學、翔實的預算編制是人大監(jiān)督政府財政收支的前提和基礎，而我國預算編制的科學性和透明性欠缺，也直接導致了人大預算監(jiān)督效果不理想。為了保證預算審批監(jiān)督能有效深入地開展，應對我國的預算編制制度做出如下改革：（1） 調整預算財政年度，將預算年度由歷年制改為跨年制。可根據(jù)各級人代會每年開會的時間，確定全國與地方各級預算年度的起始時間，以消除時間差。建議中央預算以每年4月1日至下一年3月31日為一個預算年度，省級預算以每年的3月1日至下一年的2月底為一個預算年度，這樣就能保證各級政府在新的年度一開始就執(zhí)行被批準的預算，增強預算約束力。（2）規(guī)范預算編制程序，調整預算科目設置。一是改進預算編制方法，采取科學的方法測算收支。在收入方面，運用“標準收入測算法”編制收入預算；在支出方面，全面推行“零基預算法”。二是建立以經濟預測為基礎的預算編制模式。在編制預算時，除了要了解以前年度的預算執(zhí)行情況，還要對將來若干年度的宏觀經濟前景進行科學的預測，以決定是否對現(xiàn)行政策進行調整。三是調整預算編制時間。建議將預算編制提前一年著手準備。并按照自下而上逐級推遲的順序來確定各級人大的召開時間，以避免層層代編的現(xiàn)象，以保證最終形成的預算準確。四是細化預算科目。在預算大類、款的基礎上，設立分項目、分部門的數(shù)據(jù)并附以必要的文字說明材料，以增強預算的透明度。五是將各部門的各類收支統(tǒng)一納入預算，特別是“制度外收入”和“預算外資金”，以保持預算的完整性和權威性。
　　（三）完善人大預算監(jiān)督機構，改進審批程序
　　預算審批監(jiān)督是一項法律性、政策性、技術性都非常強的工作，因此缺乏相應的機構和人員，就難以對預算進行實質性監(jiān)督。為了強化預算監(jiān)督的力量，全國人大常委會在1998年已經設立了預算工作委員會。為此，有必要在地方各級人大也成立預算工作委員會，配備充足的專業(yè)人員，專司與預算編制、預算審議、預算執(zhí)行有關的預算論證、審查和監(jiān)督的職責，實行真正的“內行監(jiān)督”。此外，還可以借助外力，在人大內部設立預算審議專家咨詢機構，由具有豐富經驗的預算管理專家和學者協(xié)助人大代表審查政府預算。
　　在歐美國家，通常用一年以上的時間來做次年的年度財政預算，經過各個部門的研究，其討論相當成熟。建議在提前預算編制的基礎上保證預算初審，政府要嚴格依照《預算法》規(guī)定，將預算草案在人代會召開前一個月提交人大相關專門委員會或常委會進行初審。人大相關專門委員會或常委會要盡量安排專題會議對預算落實進行細致、深入的初審，以彌補人代會審議時間短的不足。同時，可嘗試推行政府預算草案的結構化審議與分項表決制度，即就某一項預算支出加以專門審議、逐項表決，并引入辯論、聽證、修改、宣讀、投票等批準程序，使人大代表的意見得到充分表達，全面提升人大預算審議的規(guī)范化和科學化水平。
　?。ㄋ模┘訌婎A算執(zhí)行監(jiān)督，建立預算問責機制
　　公開是監(jiān)督的開始，政府花錢只有進入人大的視野，人大才可能對其進行有效監(jiān)督。因此，必須增強預算執(zhí)行的透明度，逐步實現(xiàn)預算內容定期、定例公布，公布的內容應細化到一定程度的部門預算和每個項目，這方面廣東省人大財經委實現(xiàn)與政府財政部門聯(lián)網(wǎng)的做法就值得提倡。同時，在審批預算調整中，嚴格把握“特殊情況”，并規(guī)定緊急情況下批準預算調整的特別程序，防止和杜絕隨意追加追減、破壞預算嚴肅性的行為。同時，人大要通過多種形式深入調查了解，追蹤監(jiān)督預算執(zhí)行情況，及時糾正發(fā)現(xiàn)違反預算的行為。另外，我們還可以借鑒美國派駐監(jiān)察代表對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督的做法，人大向各個政府部門派駐監(jiān)察代表。監(jiān)察代表按月或季度向人大常委會送交監(jiān)察報告，匯報所駐部門工作中存在的問題，并提出改進意見。
　　另外，我國財政預算支出隨意化的一個重要原因是缺乏相應的問責機制。為此，應從強化決算審批監(jiān)督、健全預算責任制度入手，構建我國的預算問責機制。我國“行政型”的審計模式已嚴重影響了人大決算監(jiān)督的質量，阻礙了審計、人大在預算監(jiān)督中的有效結合。建議按照國際慣例將各級審計機關劃歸同級人大管轄，對人大負責，作為人大的審計職能機構，向人大提供具體、翔實的預、決算審計意見書。這樣可使審計部門擺脫政府的干涉和制約，更獨立、客觀地發(fā)揮其審計作用，披露預算執(zhí)行中存在的問題，為人大審批并監(jiān)督政府決算提供科學依據(jù)。歷次“審計風暴”披露的問題重復出現(xiàn)，已充分說明沒有法律后果的監(jiān)督是蒼白無力的。建議應對整個預算過程中違法行為的法律責任作出全面、明確的規(guī)定，在此基礎上，加大處罰力度，對違法者除要求其承擔行政責任外，還應依其行為的性質及程度不同，要求其分別承擔經濟賠償以及刑事責任。
　　
　　注釋：
　　[1]龐香萍：《淺議政府預算改革與公共財政》，載《市場論壇》2005年第4期。
　　[2]焦建國：《民主財政論：財政制度變遷分析》，載《社會科學輯刊》2002年第3期。
　　[3]【美】艾倫??？耍骸豆仓С龉芾矸椒ā?，經濟管理出版社2000年版，第113頁。
　　[3]【美】愛倫?魯賓：《公共預算中的政治:收入