“釣魚”須叫停，治本應(yīng)加強(qiáng)

何藹妍

摘要備受爭議的“釣魚執(zhí)法”案件最近引起極度關(guān)注,透過現(xiàn)象看本質(zhì),這涉及到非法營運(yùn)與行政執(zhí)法問題。本文首先分析非法營運(yùn)形成原因及負(fù)面影響,列舉打擊中存在的問題,結(jié)合法理法律法規(guī)指出“釣魚”執(zhí)法不可取,提出應(yīng)從源頭上根治,加強(qiáng)治本之策。

關(guān)鍵詞非法營運(yùn) 釣魚執(zhí)法 治本加強(qiáng)

中圖分類號(hào):D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-194-02

汽車自誕生以來,帶來了財(cái)富、效率和便利,也帶來了種種交通問題。近幾年,非法營運(yùn)現(xiàn)象猖獗,屢次發(fā)生交通事故,危害人身和財(cái)產(chǎn)安全,嚴(yán)重?cái)_亂交通運(yùn)輸市場秩序。為規(guī)范道路交通運(yùn)輸市場秩序,不少地方開展了打擊和取締非法營運(yùn)的整治行動(dòng)。非法營運(yùn)問題層出不窮,成為了重點(diǎn)、難點(diǎn),因其調(diào)查取證非常棘手,交通部門費(fèi)盡心思,早在幾年前就開始通過“設(shè)餌釣魚”、“放倒鉤”行為,利用“線人”協(xié)助其打擊非法營運(yùn)。近日,上海交通部門幾起涉嫌非法營運(yùn)的查處引起了廣泛關(guān)注和爭議。

一、非法營運(yùn)概述

(一)情況介紹

2009年10月,上海一司機(jī)陷入“釣魚門”,為證清白,孫中界竟然砍斷一手指,“釣魚執(zhí)法”成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)話題,此類案件不斷曝光,各種批評(píng)和責(zé)罵聲涌向了“釣魚者”。

大家對(duì)“釣魚執(zhí)法”并不陌生,其在前幾年已出現(xiàn),《現(xiàn)代金報(bào)》于2005年報(bào)道,浙江紹興市道路運(yùn)輸管理處被以“‘設(shè)餌釣魚式行政執(zhí)法行為違法”告上法庭,因車主自述被“職業(yè)線人”引誘上鉤,因“非法營運(yùn)”被罰款。據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》2005年載,浙江某縣交通局工作人員攔住駕車行駛的李某,以乘客身份要求送至某地,到達(dá)后表明身份并扣留該車,以李某無證營運(yùn)為由對(duì)其罰款1萬元。李某不服,向法院提起訴訟,認(rèn)為交通局工作人員利用誘騙方法收集、取得證據(jù)程序不合法,請(qǐng)求判決撤銷交通局作出的行政處罰決定……

近年來同類案件不斷發(fā)生,在間接說明我國非法營運(yùn)問題嚴(yán)重的同時(shí),也提出行政執(zhí)法部門“設(shè)餌釣魚”執(zhí)法行為是否恰當(dāng)?

(二)非法營運(yùn)形成的原因

近年來,車輛非法營運(yùn)屢禁不止,不能徹底整治,治標(biāo)不治本,原因在于:

1.隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,相應(yīng)的道路設(shè)施、交通運(yùn)輸服務(wù)也緊跟步伐,發(fā)展很快,新狀況必將導(dǎo)致新問題的產(chǎn)生,監(jiān)管體系稍有滯后,就讓有意找空子、企圖從事非法營運(yùn)之人找到一定的生存空間。

2.出租車系統(tǒng)尚不完善,部分出租汽車不愿意出城或者出城就叫高價(jià),這無疑為非法營運(yùn)者提供一定的市場。

3.非法營運(yùn)的車輛類型種多,有小貨車、面包車、摩托車、三輪車及無牌無照的報(bào)廢車等,這些都不符合客運(yùn)條件,其運(yùn)行成本低造就了一些人專門從事非法營運(yùn)來獲利。

4.一些無業(yè)、下崗人士在沒找到合適工作時(shí),也會(huì)從事成本低、投資少的非法客運(yùn)。

5.部分人的交通安全意識(shí)不強(qiáng),沒有考慮或根本不知道乘坐非法營運(yùn)車輛帶來的后果,貪圖方便就坐了,認(rèn)為是你情我愿的事情,客觀上也為非法營運(yùn)車輛提供了不斷客源。

(三)非法營運(yùn)引發(fā)的負(fù)面影響

非法營運(yùn)車輛,俗稱“黃魚車”、“黑車”,是沒有依法取得合法經(jīng)營客運(yùn)或者貨運(yùn)資格許可,沒有依法取得經(jīng)營客運(yùn)資質(zhì)許可和經(jīng)營道路許可的非法車輛。車主不需繳交任何規(guī)費(fèi)和稅費(fèi),也沒有嚴(yán)格的管理制度。非法營運(yùn)對(duì)小部分低收入家庭的生活起到了一定的幫助,一定程度上方便了群眾出行,但從長遠(yuǎn)角度來看是不可取的,因其存在安全隱患,擾亂交通秩序,與建立完善的法制社會(huì)極不吻合,同時(shí),它帶來的負(fù)面影響不容忽視:

1.更易引發(fā)交通事故。大部分從事非法營運(yùn)者駕駛技術(shù)有限,安全意識(shí)弱,不遵守交通法規(guī),擔(dān)心檢查,錯(cuò)中出亂,乘客的安全很難保證。從近幾年的交通事故報(bào)表中可以知道涉及非法營運(yùn)的交通事故不在少數(shù),甚至有肇事車無牌無證,肇事后一逃了之,受害者沒有得到應(yīng)有賠償。

2.極大影響交通秩序。大部分從事非法營運(yùn)者交通安全意識(shí)弱,不遵守交通法規(guī),闖紅燈、越黃線、并排行駛、闖禁區(qū)、掉頭猛拐、逆向行駛、違章載客、亂停亂放、駕駛拼裝和報(bào)廢車輛上路等是常見的交通違法行為,影響正常交通的秩序,擾亂人們生活,制造了安全隱患。

(四)打擊非法營運(yùn)面臨的問題

執(zhí)法部門在執(zhí)法中存在取證難、保密難、聯(lián)合難、執(zhí)行難等問題。隨著法制建設(shè)不斷健全,行政執(zhí)法更應(yīng)講究證據(jù)、程序,但由于非法營運(yùn)具有一定隱秘性,不少乘坐非法營運(yùn)車輛者法律意識(shí)弱,不愿意與執(zhí)法部門配合,造成取證困難。從事非法營運(yùn)者或多或少受過執(zhí)法部門的處罰,為逃避懲罰,其形成合作關(guān)系,稍有風(fēng)吹草動(dòng),互相通風(fēng)報(bào)信,容易就聞風(fēng)而逃;有的一旦被查,便進(jìn)行群體圍攻,公然對(duì)抗執(zhí)法工作甚至毆打執(zhí)法人員。交通部門側(cè)重于打擊非法營運(yùn),處罰力度雖大,但取證難;公安城管部門則側(cè)重于“占道停車”或者是“違章停車”,處罰力度顯然不足。多家能管,但誰也管不徹底,聯(lián)合整治難度很大。因從事非法營運(yùn)者流動(dòng)性大,對(duì)他們的處罰執(zhí)行時(shí)比較困難。

正因通過正當(dāng)途徑難以查處,交通部門常采取“釣魚”方式來打擊交通違法行為,但這種做法不利于國家法治進(jìn)程的推進(jìn),對(duì)其應(yīng)加大管理力度。

二、法理法律法規(guī)分析

在古代專職社會(huì),基本原則是:“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”。國家王法主要是管百姓,而不是管政府自己。在現(xiàn)代社會(huì),這種狀況已發(fā)生變化,依法治國,要求政府嚴(yán)格守法,與政府最為密切就是行政法。目前,為何“民告官”案件越來越多?既反映了國民法律意識(shí)逐步提高,是否又反映了行政執(zhí)法部門在執(zhí)法中存在的問題有待解決呢?現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在不少專門從事非法營運(yùn)者,對(duì)其如何處理成為一大難題。如沒有足夠證據(jù)對(duì)其作出相應(yīng)處罰,其便逍遙法外,再接再厲;若采取非完全合法、合程序的途徑收集證據(jù),則構(gòu)成行政行為的程序不合法,無效。如何平衡兩者關(guān)系?這值得深思。

法治社會(huì)有座界碑:對(duì)于公權(quán)力,法無授權(quán)不得為;對(duì)于公民,法無禁止皆可為。對(duì)于一般公民、法人或者其他組織來說,法無明令禁止即合法;而對(duì)政府機(jī)關(guān)的公務(wù)行為來說,法無明確規(guī)定即違法。

《西方社會(huì)的法律價(jià)值》中說到:“作為法律的首要目的,恰是秩序、公平和個(gè)人自由這個(gè)基本價(jià)值。”這個(gè)目的是要建立一種行為標(biāo)準(zhǔn),建立社會(huì)秩序。不可否認(rèn),有人在利誘面前會(huì)做違法之事,在譴責(zé)他們的時(shí)候,是否也應(yīng)譴責(zé)利誘之人,特別是政府部門,其所應(yīng)該做的,并不是非把他人違法的“心思”挖掘出來不可。

從執(zhí)法依據(jù)看,對(duì)于公權(quán)力,法無授權(quán)不得為,法律何時(shí)允許通過“職業(yè)線人”對(duì)他人進(jìn)行“設(shè)餌釣魚”執(zhí)法呢?《行政訴訟法》第32條規(guī)定:被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。第33條也規(guī)定:在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。這就要求行政機(jī)關(guān)在當(dāng)處查處某一具體案件,作出某一具體行政行為時(shí),必須是有充分的證據(jù)與法律依據(jù),否則起訴到法院時(shí)再收集證據(jù)就要承擔(dān)敗訴的后果?！督煌ㄐ姓幜P程序規(guī)定》第15條規(guī)定:“交通管理部門必須對(duì)案件情況進(jìn)行全面、客觀、公正地調(diào)查,收集證據(jù)?！币虼?“設(shè)餌釣魚”不客觀不公正,通過此方式調(diào)查和收集的證據(jù),不能作為有效證據(jù)。

從執(zhí)法手段看,《行政處罰法》第30條規(guī)定:“依法進(jìn)行行政處罰時(shí),行政機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),違法事實(shí)不清的,不得給予行政處罰。”行政執(zhí)法的目的既要警示避免違法,也要在一旦發(fā)生違法后及時(shí)糾正,在違法嚴(yán)重到一定后果時(shí)要予以制裁?！霸O(shè)餌釣魚”的手段,脫離其目的,而是直接引導(dǎo)到違法嚴(yán)重的程度,這手段不值得肯定。

從執(zhí)法目的看,《行政處罰法》第3條規(guī)定:“沒有法定依據(jù)或不遵守法定程序的,行政處罰無效。”行政行為要遵守合法性和合理性原則,采取措施應(yīng)符合法律的目的。“設(shè)餌釣魚,”為了“罰”還是證明嚴(yán)格執(zhí)法呢?很明顯,這是不明智的。

行政法制建設(shè)應(yīng)更應(yīng)關(guān)注以人為本、保障人權(quán),但現(xiàn)狀并不盡如人意,因此“釣魚”式取證應(yīng)當(dāng)休矣,應(yīng)通過合法有效的方式取證,開展合法合序的執(zhí)法活動(dòng)才符合法律的目的。

三、應(yīng)加強(qiáng)治本措施

懲罰是一個(gè)必要的惡,如果說非法營運(yùn)是惡,打擊非法營運(yùn)是凈化運(yùn)輸市場的必須之惡,就得警惕這種惡,對(duì)其進(jìn)行約束。人類為了保證社會(huì)有序發(fā)展,總是用各種規(guī)范來約束人們的行為,并對(duì)違反社會(huì)規(guī)范的行為給予各種制裁。到了現(xiàn)代,對(duì)法律行為的制裁不再是實(shí)行報(bào)復(fù)主義,而是懲罰與教育、改造相結(jié)合,而且對(duì)法律制裁規(guī)定得更加人道和科學(xué)。

上海浦東新區(qū)終結(jié)孫中界“釣魚”式執(zhí)法案并向公眾公開道歉;閔行區(qū)張暉事件執(zhí)法取證不正當(dāng),區(qū)政府將依法撤銷原處罰決定。這是對(duì)原來行政執(zhí)法行為的一個(gè)否定,得不償失!這也提示行政執(zhí)法治標(biāo)更要治本,整治非法營運(yùn),應(yīng)從源頭上抓、對(duì)癥下藥,現(xiàn)擬提出以下治本之策:

1.多部門聯(lián)合整治。交通、城市管理、公安等部門多管齊下,各負(fù)其責(zé),不應(yīng)互相推讓,其目標(biāo)一致,做好交接工作。

2.采取多種措施。日常整治與突擊整治、定點(diǎn)檢查與流動(dòng)檢查、白天巡查和晚上圍堵相結(jié)合等措施,盡可能壓縮非法營運(yùn)車輛的生存空間。

3.調(diào)查摸底。在整治非法營運(yùn)行動(dòng)之前,對(duì)群眾反映較為強(qiáng)烈、非法營運(yùn)較為猖獗的重點(diǎn)路段、地段明察暗訪,確定非法營運(yùn)車輛集中地、準(zhǔn)確停放位置、出行時(shí)間,根據(jù)相關(guān)信息制定相應(yīng)的、有效的方案。

4.取消“釣魚”取證。采取“釣魚”方式打擊交通違法行為不可取。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中,必須有法可依,從程序到實(shí)體一定依法進(jìn)行。

5.加強(qiáng)宣傳。印發(fā)宣傳單、張貼公告,通過廣告、報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體作宣傳,利用各種案例,向廣大群眾宣傳非法營運(yùn)車輛的危害性和危險(xiǎn)性。強(qiáng)調(diào)沒有買方市場,非法營運(yùn)車輛便沒有生存的空間。只有廣大群眾支持打擊和取締非法營運(yùn)的行動(dòng),不乘坐非法營運(yùn)車輛,保障自身合法權(quán)益,共同維護(hù)社會(huì)秩序,才能早日淡出視線。

6.建立舉報(bào)有獎(jiǎng)制。依靠群眾,走群眾路線,鼓勵(lì)群眾舉報(bào)監(jiān)督非法營運(yùn),對(duì)舉報(bào)、協(xié)助取證配合交通部門成功查處非法營運(yùn)者予以獎(jiǎng)勵(lì),并保證對(duì)舉報(bào)人資料保密。舉報(bào)方式可為:電話、信箱、電子郵件等。

7.依法處罰。所謂有懲有罰,過罰相當(dāng),對(duì)非法營運(yùn)行為應(yīng)作出相應(yīng)處罰。當(dāng)然,這是在依法取證的前提下,而且執(zhí)法人員不能濫用職權(quán),應(yīng)實(shí)事求是,公正處理。

8.在立法上下功夫。針對(duì)目前新形勢、新狀況,制定相關(guān)立法,彌補(bǔ)在這一領(lǐng)域的空白,盡快堵住漏洞,讓非法運(yùn)營者受到應(yīng)有懲處。

9.做好教育工作。對(duì)于違法者,更應(yīng)對(duì)其進(jìn)行不斷的教育和改造,以增強(qiáng)法律意識(shí),不再重蹈覆轍。

只有相關(guān)法律制度不斷完善,全社會(huì)大力支持,人民群眾積極參與,才能成為維護(hù)社會(huì)秩序的有利武器,非法營運(yùn)才可能退出歷史舞臺(tái),我們期待著法制社會(huì)走向更高的臺(tái)階。

參考文獻(xiàn):

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