董群群

新中國(guó)成立以來(lái),從中央到地方對(duì)于政治體制改革進(jìn)行了艱難曲折的探索,雖然十一屆三中全會(huì)以來(lái),在這些方面取得一些成果,但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷分化,公民民主意識(shí)的逐步增強(qiáng)以及黨政官員中存在著一定腐敗現(xiàn)象,公民對(duì)政治體制改革的深度和廣度要求越來(lái)越迫切。政治體制改革勢(shì)在必行,改革首先要“黨政分開,解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題,這是關(guān)鍵,要放在第一位?！雹僦袊?guó)政治體制改革嘗試黨政分開,也就是“黨組織主要從事政治決策和政治錄用等政治功能,各級(jí)人民政府主要承擔(dān)政策執(zhí)行等行政功能?！雹诶眄橖h政關(guān)系,明確黨政職責(zé)對(duì)當(dāng)今政治體制改革具有重要的意義。本文重點(diǎn)以X省委和X省政府的關(guān)系為例分析黨政不分現(xiàn)象。

一、黨內(nèi)重要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任X省政府重要職務(wù)

2007年,出席中共X省第九次代表大會(huì)的838名代表以無(wú)記名投票方式,選出由85名委員、15名候補(bǔ)委員組成的中國(guó)共產(chǎn)黨X省第九屆委員會(huì)。筆者只對(duì)其中的85名委員會(huì)委員身份職務(wù)進(jìn)行分析整理,做出以上圖表,由于時(shí)間關(guān)系沒(méi)有統(tǒng)計(jì)15名候補(bǔ)委員。值得說(shuō)明一點(diǎn):現(xiàn)在85名委員中的兩名委員已經(jīng)調(diào)離X省,所以他們不在統(tǒng)計(jì)之列。通過(guò)表圖可以看出,在83名省委委員中,擔(dān)任X省政府和地級(jí)政府職務(wù)的黨員所占比例高達(dá)32.53%,并且這些黨員都是擔(dān)任省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、或廳長(zhǎng)的政府高級(jí)官員。由此可見(jiàn),該省黨內(nèi)很多重要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任了X省政府高級(jí)職務(wù)。

二、X省委對(duì)X省各級(jí)政府官員的任免權(quán)

省委對(duì)省政府官員的任免決定權(quán),由來(lái)已久。省委組織部考察選拔干部,提交省委討論,然后黨組織擬定人員遞交省人大,選舉通過(guò)人事任免。從中央黨組織到地方組織一貫采用此方式。政府沒(méi)有權(quán)利任免政府官員。下面不妨分析下中央委員會(huì)或X省委任命的該省政府官員,今年根據(jù)國(guó)務(wù)院實(shí)行大部制改革,X省政府機(jī)構(gòu)也相應(yīng)有所調(diào)整,省政府原有行政機(jī)構(gòu)52個(gè),這次改革后共設(shè)置工作部門42個(gè),其中辦公廳和組成部門24個(gè),直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)(省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)),直屬機(jī)構(gòu)17個(gè)。由于部門改制還未全部完成,筆者對(duì)這17個(gè)直屬機(jī)構(gòu)中的3個(gè)機(jī)構(gòu)不了解,沒(méi)有找到相關(guān)信息,文章主要對(duì)其中39個(gè)工作部門的最高領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分析。在這39個(gè)廳局級(jí)干部中,只有兩個(gè)屬于民主黨:省衛(wèi)生廳廳長(zhǎng)來(lái)自農(nóng)工黨,省計(jì)生委主任來(lái)自民盟,其余37名高級(jí)干部全部是共產(chǎn)黨員,比例高達(dá)94.87%。

三、黨政雙軌行政結(jié)構(gòu)

“當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程,在執(zhí)行方面一個(gè)顯著特點(diǎn)是存在著行政的雙軌結(jié)構(gòu)——功能體系,即中國(guó)共產(chǎn)黨組織與以國(guó)務(wù)院為首的人民政府都具有政策執(zhí)行的功能?！钡胤绞∥≌泊嬖谶@樣的關(guān)系。

(一)省委取代政府機(jī)關(guān)直接行使執(zhí)行功能或與省政府一起履行行政職能

省委參與行政經(jīng)常采用同政府相應(yīng)部門聯(lián)合下發(fā)文件的形式,比如, 1998年9月17日,中共X省委組織部,該省人事廳共同頒布的《關(guān)于X省新錄用國(guó)家公務(wù)員和機(jī)關(guān)工作人員試用期間管理工作的暫行規(guī)定》 [1998]181號(hào)。2002年9月4日,省委組織部、省人事廳關(guān)于印發(fā)《X省專業(yè)技術(shù)人員和管理人員流動(dòng)暫行規(guī)定》的通知,[2002] 40號(hào)。中共X省委、X省人民政府《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》,[2005] 13號(hào)。

(二)省委與省政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交錯(cuò)

機(jī)構(gòu)重疊是指政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)械排列造成不同的職能機(jī)構(gòu)履行著相似的職能,機(jī)構(gòu)重疊必然導(dǎo)致職能交錯(cuò)。比如省委的政法委員會(huì)同政府的司法機(jī)關(guān)之間、省委組織部同政府的人力資源和社會(huì)保障廳之間、省委宣傳部同政府的文化廳,省廣播電視劇,省新聞出版局三者之間、省委外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組同省政府外事僑務(wù)辦公室之間、省委農(nóng)業(yè)辦公室同農(nóng)業(yè)廳之間,省委高校工委同教育廳之間、省紀(jì)委同省政府監(jiān)察廳等部門之間都存在機(jī)構(gòu)重疊與職能交錯(cuò)的問(wèn)題。并且省委內(nèi)部自身還存在權(quán)利分散,職能交錯(cuò)的現(xiàn)象。

天變不足畏,祖宗不足法,人言不足恤,中國(guó)政治體制改革之路任重而道遠(yuǎn),中國(guó)政治體制改革是一次前無(wú)古人后無(wú)來(lái)者的嘗試,執(zhí)政黨需要具備大無(wú)畏的魄力,排除萬(wàn)難勇敢迎接這次挑戰(zhàn)。

注釋:

①鄧小平文選(第三卷)[M].人民出版社出版,1993.

②胡偉.政府過(guò)程[M].浙江人民出版社,1998.

(作者單位:華中師范大學(xué)政法學(xué)院)