陳 斌

[摘要]在次貸危機(jī)的沉重壓力下,美國(guó)金融監(jiān)管體制改革已是大勢(shì)所趨,美國(guó)金融監(jiān)管體系一向具有“危機(jī)導(dǎo)向”的歷史特征, 總是因應(yīng)各類金融市場(chǎng)動(dòng)蕩或危機(jī)而作出相應(yīng)的調(diào)整?《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》正是次貸危機(jī)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物?藍(lán)圖在梳理現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上, 提出了目標(biāo)監(jiān)管原則,并且給出短期?中期和長(zhǎng)期的金融監(jiān)管改革框架, 統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)?監(jiān)管框架和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn), 以提高金融監(jiān)管的有效性?但該藍(lán)皮書(shū)僅僅論述了如何改進(jìn)監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)框架,仍未觸及監(jiān)管法規(guī)層面,還無(wú)法成為一個(gè)完整的體系,僅表明了監(jiān)管改革的方向,其具體的實(shí)施效果還有待于在實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善?

[關(guān)鍵詞]次貸危機(jī);金融監(jiān)管;現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)

[中圖分類號(hào)] F830.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)12-0039-04

2007年初以來(lái)爆發(fā)的次貸危機(jī),成為美國(guó)金融監(jiān)管體制改革的新誘因?次貸危機(jī)的爆發(fā)顯示了現(xiàn)代金融市場(chǎng)蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)?從市場(chǎng)發(fā)展的角度來(lái)看,次貸危機(jī)對(duì)監(jiān)管當(dāng)局提出一個(gè)重大的命題:面對(duì)日益綜合化的金融機(jī)構(gòu)以及金融產(chǎn)品,如何建立和完善對(duì)全面市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制?次貸危機(jī)明顯暴露了美國(guó)監(jiān)管機(jī)制的落后以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力的弊病?各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的割據(jù)化管理模式是次貸危機(jī)爆發(fā)的重要肇因?經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的調(diào)查和研討,2008 年3月31 日,美國(guó)財(cái)政部正式公布了名為《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)的改革計(jì)劃,被視為自上世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條以來(lái)規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計(jì)劃,對(duì)美國(guó)乃至全球金融市場(chǎng)都具有深遠(yuǎn)意義?作為持續(xù)發(fā)展的全球金融中心,美國(guó)金融市場(chǎng)的監(jiān)管體制隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展而經(jīng)歷了復(fù)雜的歷史變革進(jìn)程,具有典型的危機(jī)驅(qū)動(dòng)特征?從歷史的角度來(lái)看,該藍(lán)皮書(shū)是對(duì)1999 年金融現(xiàn)代化法案以來(lái),美國(guó)金融監(jiān)管體制改革的繼續(xù)和深化,是監(jiān)管體制對(duì)于金融市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)與產(chǎn)品雙重轉(zhuǎn)型趨勢(shì)的回應(yīng)?

一?美國(guó)金融監(jiān)管體系現(xiàn)狀①

美國(guó)的金融體系是當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)的金融體系,主要由存款性金融機(jī)構(gòu)?保險(xiǎn)公司?證券公司?共同基金以及財(cái)務(wù)金融公司等構(gòu)成?目前,美國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量之多,居世界之最?除了商業(yè)銀行,美國(guó)還有許多其他類型的金融機(jī)構(gòu)?據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年末,受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)為5,245家,受美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)907家,受貨幣監(jiān)理署監(jiān)管的1,933家,受儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室監(jiān)管的機(jī)構(gòu)866家;受證監(jiān)會(huì)(SEC)和自律組織監(jiān)管的經(jīng)紀(jì)商6,300家;各州監(jiān)管的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為8,794家?②美國(guó)擁有當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)的金融體系,也是當(dāng)今世界上擁有最多金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家,美國(guó)金融監(jiān)管體系的特點(diǎn)可以用六個(gè)字來(lái)概括:雙軌?分業(yè)多頭?所謂雙軌,是指美國(guó)聯(lián)邦和州都設(shè)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu);所謂分業(yè),是指美國(guó)銀行業(yè)?證券業(yè)?保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管;所謂多頭,是指美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為數(shù)眾多,具有機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相混合的特征?

在銀行監(jiān)管方面,美國(guó)對(duì)存款性金融機(jī)構(gòu)(商業(yè)銀行?儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)以及信用社)承擔(dān)主要監(jiān)管職責(zé)的聯(lián)邦級(jí)和州級(jí)機(jī)構(gòu)有6家,其中聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有5家?美聯(lián)儲(chǔ)(FRS)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管在各州注冊(cè)的聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行?1999年11月《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》經(jīng)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)批準(zhǔn)后,美聯(lián)儲(chǔ)又增加了作為金融持股公司傘式監(jiān)管者的職能?聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要負(fù)責(zé)監(jiān)管在各州注冊(cè)的非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行,對(duì)它們和已投保的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)?非現(xiàn)場(chǎng)檢查并采取相應(yīng)的糾正行動(dòng);同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行保險(xiǎn)基金(BIF)和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)基金(SAIF)的運(yùn)作;當(dāng)投保的存款機(jī)構(gòu)倒閉時(shí),扮演接收?理賠及清理不良資產(chǎn)的功能?貨幣監(jiān)理署(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊(cè)的國(guó)民銀行和外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)?儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室(the Office of the Thrift Supervision,OTS)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有屬于儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)基金的聯(lián)邦和州注冊(cè)的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)?國(guó)民信用社管理局(the National Credit Union Administration,NCUA)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用社?除貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室在行政上隸屬財(cái)政部外,其余3家均為獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)?除了聯(lián)邦級(jí)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),每個(gè)州又都設(shè)有銀行監(jiān)管部門?聯(lián)邦與州的監(jiān)管分工,基本上是按照聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)有權(quán)核準(zhǔn)執(zhí)照和監(jiān)管權(quán)的雙重制度(Dual Supervisory System)?對(duì)商業(yè)銀行而言,主要由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管,要視其成立的執(zhí)照是由聯(lián)邦還是由州核準(zhǔn),由誰(shuí)核準(zhǔn)則日后由誰(shuí)負(fù)責(zé)主要的監(jiān)管?如為聯(lián)邦核準(zhǔn)銀行,則由貨幣監(jiān)理署(Office of Comptroller of Currency)監(jiān)管;如為州注冊(cè)銀行,則由州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管;如加入FRB會(huì)員,因享有FRB的貼現(xiàn)窗口(Discount Window Facility)和其聯(lián)邦支付系統(tǒng)(Federal Wire)的當(dāng)日透支額度權(quán)利,則必須再接受FRB監(jiān)管;如又為FDIC會(huì)員,又必需接受FDIC的監(jiān)管?由于幾乎所有的州注冊(cè)銀行都參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn),因此這些銀行也同時(shí)接受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)督,即同時(shí)接受聯(lián)邦和州兩級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管?

在證券監(jiān)管方面,聯(lián)邦有美國(guó)證監(jiān)會(huì),各州也有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)證券監(jiān)管?美國(guó)沒(méi)有聯(lián)邦一級(jí)的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),保險(xiǎn)公司由各州實(shí)施監(jiān)管?此外,聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)和商品期貨貿(mào)易委員會(huì)也都是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)?在美國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮著十分重要的作用,如投資公司協(xié)會(huì)?全國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)NASD以及全國(guó)信用社協(xié)會(huì)等?

二?美國(guó)金融監(jiān)管體系的歷史沿革

美國(guó)金融監(jiān)管史,可以說(shuō)是一部應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的歷史,縱觀美國(guó)金融法規(guī)的變化,可以看到其應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而生的特征?美國(guó)最早的銀行監(jiān)管及法律法規(guī)主要集中在對(duì)銀行支付系統(tǒng)的能力的關(guān)注?從1863年~1864年的《國(guó)民銀行法》廢止了州特許銀行的銀行券發(fā)行開(kāi)始創(chuàng)立統(tǒng)一貨幣算起,至1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》的頒布,貫穿其中的重要一點(diǎn),就是對(duì)銀行流動(dòng)性的關(guān)注?《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》授權(quán)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)作為清算機(jī)構(gòu)和最后貸款人,現(xiàn)代意義上的美國(guó)中央銀行從此開(kāi)始?1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》頒發(fā)的目的在于確保銀行的流動(dòng)性,但它卻并沒(méi)有解決銀行的擠兌問(wèn)題(Friendman and Schwarz,1963)?③1930年~1933年美國(guó)發(fā)生了三次銀行倒閉風(fēng)潮,嚴(yán)重挑戰(zhàn)了以往的監(jiān)管法規(guī)?此后頒布的《格拉斯-斯蒂格爾法》則是應(yīng)對(duì)銀行倒閉風(fēng)潮的直接產(chǎn)物,奠定了美國(guó)現(xiàn)代銀行體系發(fā)展及監(jiān)管體制的基石,在此后的60多年中美國(guó)金融監(jiān)管沒(méi)有出現(xiàn)大的變動(dòng),但由于金融市場(chǎng)的快速發(fā)展和金融全球化,美國(guó)金融業(yè)日益要求放開(kāi)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制,1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的頒布則是對(duì)美國(guó)金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的承認(rèn)和推動(dòng),標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管的理念從最早的規(guī)范金融交易行為?強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和規(guī)范,發(fā)展到放松金融管制以促進(jìn)金融業(yè)的跨業(yè)經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng),其根本目的是提高美國(guó)金融服務(wù)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?1999年的現(xiàn)化化法案面對(duì)市場(chǎng)的根本性變化,對(duì)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式進(jìn)行了改革,提出建立所謂的功能性監(jiān)管體制(functional regulation),即基于金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能,以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來(lái)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則,強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)?跨市場(chǎng)的監(jiān)管?與同期英國(guó)?日本?德國(guó)等國(guó)建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的是,美國(guó)的功能性監(jiān)管體制是在不觸動(dòng)現(xiàn)有監(jiān)管體制的前提下,促進(jìn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)調(diào)?信息溝通以及執(zhí)法合作,本質(zhì)上仍然未級(jí)能脫離分業(yè)監(jiān)管的桎梏,其主要原因現(xiàn)化化法案為了盡量降低改革成本,在原則性地安排監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作關(guān)系的同時(shí),功能性監(jiān)管卻沒(méi)能賦予主要監(jiān)管者明確的授權(quán),并沒(méi)有提供明確的制度構(gòu)建和授權(quán)支撐?

三?美國(guó)金融監(jiān)管體系的革故鼎新——現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)圖

隨著現(xiàn)代化法案的出臺(tái),美國(guó)金融業(yè)打破了分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局,開(kāi)始迅速向綜合化轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)型歷程包含了機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品兩個(gè)維度?機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型就是指,傳統(tǒng)的單業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)自生(organic)或者并購(gòu)的路徑進(jìn)行組織擴(kuò)張,成為開(kāi)展綜合性業(yè)務(wù)的金融控股集團(tuán)?所謂產(chǎn)品轉(zhuǎn)型,即在金融工程技術(shù)的支持下,傳統(tǒng)上局限于間接融資性質(zhì)的銀行金融產(chǎn)品突破原有界限,在功能上融合了信貸融資?證券投資?信用支持等,在市場(chǎng)上溝通了間接融資?直接融資?擔(dān)保市場(chǎng)等,在流程上覆蓋了多個(gè)金融市場(chǎng)環(huán)節(jié)的綜合性的衍生金融產(chǎn)品?對(duì)于金融市場(chǎng)而言,機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)品轉(zhuǎn)型是兩股并行不悖?相互影響的變革維度?一方面,“產(chǎn)品轉(zhuǎn)型”溶解了原有的市場(chǎng)隔閡,增加了金融企業(yè)實(shí)行“機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的壓力與動(dòng)力,也為其開(kāi)展“機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型”提供了現(xiàn)實(shí)的業(yè)務(wù)通路;另一方面,“機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型”實(shí)現(xiàn)了金融企業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)張,使其能夠全面參與轉(zhuǎn)型后的衍生產(chǎn)品的各個(gè)市場(chǎng)環(huán)節(jié)?這種雙重轉(zhuǎn)型大大增加了金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)暴露的廣度和深度,革命性地改變了金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的范圍和性質(zhì),構(gòu)成了全面市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),即由于業(yè)務(wù)的綜合性而可能受到多個(gè)金融市場(chǎng)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的直接影響?而美國(guó)功能性監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相并存的多頭監(jiān)管體系下,沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管部門擁有全部信息和權(quán)威以監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),無(wú)法識(shí)別并制約個(gè)別金融機(jī)構(gòu)危害整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定以及影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)行為,這在本次次貸危機(jī)中得到明顯印證?④

在次貸危機(jī)的沉重壓力下,美國(guó)金融監(jiān)管體制改革已是大勢(shì)所趨,美國(guó)金融監(jiān)管體系一向具有“危機(jī)導(dǎo)向”的歷史特征, 總是因應(yīng)各類金融市場(chǎng)動(dòng)蕩或危機(jī)而作出相應(yīng)的調(diào)整?《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱藍(lán)皮書(shū))正是次貸危機(jī)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物?對(duì)于美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的改革和強(qiáng)化路徑,藍(lán)皮書(shū)指出有四種模式:一是維系1999年法所制定的基于功能性監(jiān)管的現(xiàn)行模式,即按照歷史慣例把金融市場(chǎng)劃分為銀行?保險(xiǎn)?證券和期貨等四大產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行分別監(jiān)管(這種模式其實(shí)還保留了強(qiáng)烈的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管的色彩);二是建立更強(qiáng)調(diào)功能性監(jiān)管的系統(tǒng)監(jiān)管模式, 按照金融服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)而不是機(jī)構(gòu)分類進(jìn)行監(jiān)管; 三是模仿英國(guó)建立金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu);四是學(xué)習(xí)澳大利亞和荷蘭,建立基于目標(biāo)的監(jiān)管模式,依據(jù)主要的監(jiān)管目標(biāo)來(lái)建立監(jiān)管架構(gòu)?在評(píng)估了上述模式后,藍(lán)皮書(shū)指出,目標(biāo)性監(jiān)管模式是未來(lái)的最優(yōu)選擇,基于目標(biāo)的監(jiān)管模式的最大優(yōu)勢(shì)是,可以整合監(jiān)管責(zé)任以發(fā)揮自然合力?據(jù)此,美國(guó)金融監(jiān)管體制確定了面向目標(biāo)性監(jiān)管架構(gòu)的演進(jìn)路徑?考慮到實(shí)際情況,藍(lán)皮書(shū)制定了近期?中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段的改革計(jì)劃,對(duì)整體金融市場(chǎng)的監(jiān)管原則?監(jiān)管主體?監(jiān)管權(quán)限等都提出了較為詳盡的構(gòu)想?

1.強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制的近期監(jiān)管改革計(jì)劃

藍(lán)皮書(shū)的近期監(jiān)管計(jì)劃不會(huì)限制或降低現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職權(quán),而是通過(guò)強(qiáng)化或者創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)盡快實(shí)現(xiàn)緊要的改革目標(biāo),針對(duì)目前的信貸和房屋抵押市場(chǎng)動(dòng)蕩,建議采取措施,加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局的合作,強(qiáng)化市場(chǎng)的監(jiān)管,以推動(dòng)金融市場(chǎng)穩(wěn)定,加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)?具體內(nèi)容包括:①在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)力體制的前提下,增強(qiáng)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組的協(xié)調(diào)功能,明確工作組是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)者,在不觸動(dòng)現(xiàn)有監(jiān)管體制的情況下,盡量發(fā)揮工作組的合作與協(xié)調(diào)角色,通過(guò)建立常規(guī)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制?信息共享機(jī)制等來(lái)消弭系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);協(xié)調(diào)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu),共同推進(jìn)金融市場(chǎng)的一體化進(jìn)程;強(qiáng)化投資者保護(hù),并擴(kuò)大成員范圍,正式吸納美國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局?貨幣監(jiān)理署?聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司,并授權(quán)工作組可以就相關(guān)事務(wù)咨詢美聯(lián)儲(chǔ)?聯(lián)邦信貸聯(lián)合會(huì)管理局?聯(lián)邦住房建設(shè)監(jiān)管局?農(nóng)業(yè)信貸建立局等其他國(guó)內(nèi)或者國(guó)際監(jiān)管主體;②新設(shè)抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì),設(shè)置抵押貸款業(yè)務(wù)的最低資格標(biāo)準(zhǔn);美國(guó)的抵押貸款市場(chǎng)由各州自行管理?為加強(qiáng)監(jiān)管效能,應(yīng)該在聯(lián)邦層面設(shè)置貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì)(MOC, Mortgage Origination Commission),從事如下三方面工作:審查和整理各州關(guān)于抵押貸款市場(chǎng)的許可程序和內(nèi)容,制定全國(guó)統(tǒng)一的最低業(yè)務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);定期地評(píng)估和審核各州關(guān)于抵押貸款市場(chǎng)監(jiān)管的體制,包括行政許可?行政監(jiān)察和執(zhí)法三方面;③賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地監(jiān)察的權(quán)力?在聯(lián)儲(chǔ)流動(dòng)性提供方面,通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和聯(lián)儲(chǔ)決定的其他方式來(lái)實(shí)施,提供給聯(lián)儲(chǔ)的信息必須充分?

2.中期監(jiān)管架構(gòu)改革計(jì)劃

在短期建議的基礎(chǔ)上,中期改革計(jì)劃著重對(duì)金融監(jiān)管的組織架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整?這種調(diào)整體現(xiàn)美國(guó)金融市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)變化,是基于現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的有限調(diào)整?具體包括:①將美國(guó)儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)轉(zhuǎn)型為普通國(guó)民銀行?20 世紀(jì)80 年代以來(lái),聯(lián)邦儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)作為抵押貸款資金來(lái)源的角色已經(jīng)淡化?所以,聯(lián)邦儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ膰?guó)民銀行(因此將大部分喪失稅務(wù)優(yōu)惠待遇),相應(yīng)地其監(jiān)管機(jī)構(gòu)——美國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局也應(yīng)予裁撤,其職能由美國(guó)貨幣監(jiān)理署擔(dān)負(fù)?②美聯(lián)儲(chǔ)代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行?目前,參與了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)的州立銀行同時(shí)接受聯(lián)邦和州的監(jiān)管?如果州立銀行是美聯(lián)儲(chǔ)的成員,那么由聯(lián)儲(chǔ)來(lái)負(fù)責(zé)聯(lián)邦監(jiān)管;否則,就由聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司來(lái)負(fù)責(zé)?作為一項(xiàng)提議,財(cái)政部希望提案提升美聯(lián)儲(chǔ)作為州立銀行監(jiān)管者?③將支付與結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管范圍?美國(guó)存在多種支付結(jié)算系統(tǒng)?其中,大額支付結(jié)算系統(tǒng)(即大額的電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng))尚未處于任何專門?規(guī)范?有效的監(jiān)管之下?美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)管支付結(jié)算系統(tǒng)的責(zé)任,擁有制定主要支付結(jié)算系統(tǒng)的自由裁量權(quán),并為此制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?④建立全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)?美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)一直由各州監(jiān)管,由此帶來(lái)許多問(wèn)題?藍(lán)皮書(shū)建議頒發(fā)選擇性聯(lián)邦特許資格(OFC, optional federal charter),以此建立保險(xiǎn)業(yè)的聯(lián)邦監(jiān)管體系?⑤合并期貨與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)?隨著市場(chǎng)的發(fā)展,期貨與證券市場(chǎng)的差異不斷縮小,二者分業(yè)監(jiān)管存在潛在的損害,且影響效率?應(yīng)當(dāng)合并美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)和證券交易委員會(huì),對(duì)期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管和監(jiān)督?

3.基于目標(biāo)原則的長(zhǎng)期最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)

美國(guó)財(cái)政部認(rèn)為,相比較而言,目標(biāo)監(jiān)管方法有利于提高監(jiān)管效率,并能夠根據(jù)金融領(lǐng)域的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,從而更能夠使監(jiān)管者側(cè)重于實(shí)現(xiàn)某些特定的目標(biāo),并為市場(chǎng)自律提供更廣闊的空間?目標(biāo)監(jiān)管方法主要有三大監(jiān)管目標(biāo):一是市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管(Market StabilityRegulation),即保障整體金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性;二是審慎性金融監(jiān)管( Prudential Financial Regulation),即對(duì)具有政府保證性質(zhì)的特定金融市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管,為此將專門建立審慎金融監(jiān)管局;三是商業(yè)行為監(jiān)管(Business Conduct Regulation),主要是為市場(chǎng)實(shí)務(wù)制定行為標(biāo)準(zhǔn)?在這三大目標(biāo)下來(lái)設(shè)立監(jiān)管者,藍(lán)皮書(shū)建議由美聯(lián)儲(chǔ)履行市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者職責(zé),其目標(biāo)為保證金融市場(chǎng)穩(wěn)定,側(cè)重控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),其手段包括:實(shí)施貨幣政策?監(jiān)控金融體系流動(dòng)性?對(duì)所有三類聯(lián)邦持牌機(jī)構(gòu)⑤履行重要的監(jiān)督職能?監(jiān)控支付清算體系,收集并公布必要的信息,以對(duì)整個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控;建立新的謹(jǐn)慎監(jiān)管機(jī)構(gòu),其監(jiān)管重點(diǎn)側(cè)重于有政府擔(dān)保的金融機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)運(yùn)作,監(jiān)控其資金充足性和投資限制?活動(dòng)限制等事宜,進(jìn)行必要的現(xiàn)場(chǎng)檢查,該職能將建立在目前美國(guó)貨幣監(jiān)理局和儲(chǔ)蓄監(jiān)管辦公室二者的基礎(chǔ)上;建立的新商業(yè)行為監(jiān)管者,負(fù)責(zé)監(jiān)管所有類別機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為, 包括保護(hù)消費(fèi)者?信息披露?商業(yè)實(shí)踐及注冊(cè)牌照等事宜, 并為行業(yè)進(jìn)入提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),在商業(yè)行為的監(jiān)管領(lǐng)域,商業(yè)行為監(jiān)管局將取代美國(guó)證監(jiān)會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)的大部分職能,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì) 的部分職能,以及美聯(lián)儲(chǔ)?州立保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)?其他聯(lián)邦出席機(jī)構(gòu)監(jiān)管者的相應(yīng)職能?

由此看來(lái),該藍(lán)皮書(shū)吸納了目標(biāo)監(jiān)管的監(jiān)管理念,對(duì)現(xiàn)行以行業(yè)為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系進(jìn)行了重新梳理和歸類,實(shí)現(xiàn)三個(gè)層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系,對(duì)相同的金融產(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),以提高監(jiān)管的有效性,體現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管并重的多維監(jiān)管框架?當(dāng)然,該藍(lán)皮書(shū)僅僅論述了如何改進(jìn)監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)框架,沿未觸及監(jiān)管法規(guī)層面,還無(wú)法成為一個(gè)完整的體系,但是表明了監(jiān)管改革的方向,其具體的實(shí)施效果還有待于在實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善?而且非常值得注意的一點(diǎn)是,該監(jiān)管框架并不是抑制金融創(chuàng)新的發(fā)展,而是根據(jù)日新月異的金融市場(chǎng)的變化更多地采用原則導(dǎo)向監(jiān)管,堅(jiān)持基于市場(chǎng)變化的靈活性,監(jiān)管能夠?qū)κ袌?chǎng)變化作出迅速的反應(yīng)?

[注 釋]

①現(xiàn)狀意指次貸危機(jī)之前?

②轉(zhuǎn)引自GAO (United States Government Accountability Office):“FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration”, Report to Congressional Committees, GAO-07-154, March 2007.

③Friedman,M.&Schwartz,A.(1963):A Menetary History of the United States,Princeton NJ:Princeton University Press.

④THE DEPARTMENT OF THE TREASURY:“BLUEPRINT FOR A MODERNIZEDFINANCIAL REGULATORY STRUCTURE”,美國(guó)財(cái)政部官方網(wǎng)站?

⑤聯(lián)邦保險(xiǎn)存款機(jī)構(gòu)?聯(lián)邦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)?聯(lián)邦金融服務(wù)提供商?

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American Finance Supervision Systems Transformation under the Sub-prime Mortgage Crisis

Chen Bin

(Tehua Post-doctorate Scientific Research Workstation, Beijing 100732, China)

Abstract: Under the subprime-mortgage crisis, the American finance supervision must be reformed. The American finance supervision system always has the historical characteristic of “the crisis guided”, and always makes the corresponding adjustment according to each kind of finance market turbulence or the crisis. Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure is a crisis product. Based on combing the present financial supervision system's foundation, the blueprint proposes the goal supervision principle, and puts forward short-term, the intermediate stage and the long-term financial supervision reform frame, the unification supervision goal, the supervision frame and the supervision standard to enhance the financial supervision the validity. But this blueprint merely elaborates how to improve the supervision system's structural framing, and does not touch the supervision laws and regulations stratification plane. As a result, it can form a complete system, because it only indicates the supervision reform's direction, whose concrete implementation effect will be examined in reality.

Key words: subprime mortgage crisis; finance supervision; Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure

(責(zé)任編輯:張丹郁)