許　琳

摘要 社會信息化、經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化是新時(shí)代的世界發(fā)展趨勢,其影響著生活的方方面面,而傳統(tǒng)的政府治理模式開始難以滿足新時(shí)代的要求,于是以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家,相繼啟動了電子政府的建設(shè)計(jì)劃,從而掀起了全球范圍的政府信息化浪潮。其中我們不難發(fā)現(xiàn),雖然各國在電子政府的建設(shè)過程中,起步有早晚、國情亦各異,但是重視制度建設(shè)(特別是政策手段和法律手段的運(yùn)用)成為共識。其中韓國為實(shí)現(xiàn)電子政府而進(jìn)行了一系列的制度建設(shè),并且取得了顯著的效果。本文通過梳理韓國電子政府制度建設(shè)中的法與政策,以及取得的成果,分析其制度的利弊得失,以期為我國電子政府的制度建設(shè)提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞 韓國電子政府法制 電子政府 行政法

中圖分類號:D7312.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-195-02

一、韓國的電子政府運(yùn)動

韓國的電子政府的發(fā)展由時(shí)間順序來看大體上可以分成四個(gè)階段:

(一)電子政府醞釀期

這一階段大體處于20世紀(jì)60年代——20世紀(jì)70年代。眾所周知,上世界的60到70年代是韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金年代,又被稱為“漢江奇跡”。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶動了電子計(jì)算機(jī)的使用,韓國政府在此時(shí)就已經(jīng)意識到信息技術(shù)對社會發(fā)展的重要性,并且開始依靠政府的力量和政策手段促進(jìn)信息技術(shù)的發(fā)展。電子政府運(yùn)動與IT技術(shù)革命一脈相承的,所以,從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度,電子政府運(yùn)動是信息化革命的結(jié)果,它的存在特點(diǎn)、發(fā)展方式等等都與信息化有千絲萬縷的聯(lián)系。

(二)政府信息化開始階段

從1978 年到1986 年是政府信息化開始階段。其具有標(biāo)志性的事件是,“第一次行政電子化基本計(jì)劃”的開始實(shí)施,也就是開始了政府的電算化。在這個(gè)時(shí)期,韓國政府逐步推進(jìn)人事、工資、年金管理等各種統(tǒng)計(jì)的電算化。為加強(qiáng)行政電算化,中央政府于1979 年制定了《關(guān)于行政業(yè)務(wù)電算化的規(guī)定》。1983年的信息通信產(chǎn)業(yè)年中,開始計(jì)劃構(gòu)建國家電算網(wǎng),包括構(gòu)建了行政網(wǎng)、金融網(wǎng)、教育研究網(wǎng)、國防網(wǎng)、公安網(wǎng)五大計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。

(三)電子政府的準(zhǔn)備階段

從1986 年到1996 年是電子政府的準(zhǔn)備階段。韓國于1986 年制定了《普及和促進(jìn)利用網(wǎng)絡(luò)法》,設(shè)立了電算網(wǎng)調(diào)整委員會,并從1987 年開始推進(jìn)實(shí)施行政電算網(wǎng)計(jì)劃。自此,行政網(wǎng)、金融網(wǎng)、教育研究網(wǎng)、國防網(wǎng)、公安網(wǎng)五大計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)全面展開。

(四)電子政府的正式開始階段

1996年到現(xiàn)在是韓國電子政府的正式開始階段。根據(jù)《促進(jìn)信息化基本法》,韓國政府在1996 年擬訂了共同利用行政信息、電子文件系統(tǒng)、公共政府服務(wù)等10個(gè)“信息化基本計(jì)劃”。同年,制定了《公共機(jī)關(guān)情報(bào)公開法》。1998年面對1997年的亞洲金融危機(jī),韓國政府制定了《為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇促進(jìn)國家信息化法》,將信息化作為恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)的手段之一,并且制定了面向21世紀(jì)的電子政府基本戰(zhàn)略,提出了六個(gè)領(lǐng)域改革課題,包括電子申請、電子文書交換等的行政改革、政府機(jī)構(gòu)間的信息共享、標(biāo)準(zhǔn)化、必要的法律修改等。1999 年對《公共機(jī)關(guān)保護(hù)個(gè)人情報(bào)法》進(jìn)行了修正。從1998 年起,中央政府著力于統(tǒng)一中央行政機(jī)關(guān)之間、中央和地方政府之間的不同行政文件系統(tǒng),制定了標(biāo)準(zhǔn)化格式?，F(xiàn)在這項(xiàng)工作接近完成。到2001 年5 月,在韓國4800 萬人口中,使用因特網(wǎng)的人數(shù)已經(jīng)超過了2200 萬。在所有的37 萬政府公務(wù)員當(dāng)中,大多數(shù)人有電子郵箱地址。

(五)電子政府的真正發(fā)力期

2001年到現(xiàn)在這一階段可以說是電子政府真正發(fā)力階段。2001 年,韓國政府為了提升國家競爭力,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,決定加速推進(jìn)政府電子化進(jìn)程。2001 年2 月,韓國國會討論、通過了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子政府和促進(jìn)行政業(yè)務(wù)電子化的法律》,也被稱為《電子政府法》。這項(xiàng)法律在2001 年7 月開始正式實(shí)施。在這樣一部以電子政府為名稱的法律出臺后,韓國的電子政府得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。

二、韓國電子政府法制——統(tǒng)一立法模式

“電子政府”的運(yùn)作需要一個(gè)良好的政策規(guī)范和制度環(huán)境,韓國在建設(shè)和發(fā)展電子政府的道路上,法和政策成為推動和保障電子政府前進(jìn)的利器,兩者的相輔相成,即貫徹了法治國家的理念又體現(xiàn)了電子政府作為行政過程環(huán)節(jié)的特殊之處,其特點(diǎn)是在“電子政府”的戰(zhàn)略或計(jì)劃實(shí)施的每一階段,都有一個(gè)明確的政策先導(dǎo),并且涉及“電子政府”的有關(guān)領(lǐng)域都有配套的法律。而且這些法律和政策往往和信息法、計(jì)算機(jī)法、互聯(lián)網(wǎng)法互相滲透,并且已經(jīng)橫跨了傳統(tǒng)意義上的公法和私法的領(lǐng)域?？梢哉f內(nèi)容是十分繁雜的。而電子政府立法的基本模式大體可分為兩種類型,即“統(tǒng)一立法模式”與“分散立法模式”。兩者最為顯著的區(qū)別,就在于是否頒布統(tǒng)一的綱領(lǐng)性的法律文件——《電子政府法》,來明確電子政府的有關(guān)事項(xiàng)。

韓國是采取統(tǒng)一立法模式的比較典型的國家。2001年2月,韓國國會通過了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子政府促進(jìn)行政業(yè)務(wù)等電子化的法律》(亦稱《電子政府法》),并于同年7月1日生效。該法共七章,其主要內(nèi)容包括:總則,電子政府的實(shí)現(xiàn)及運(yùn)營原則,行政管理的電子,國民服務(wù)的電子化,文書業(yè)務(wù)的削減,電子信息事業(yè)的推進(jìn),附則,共七大部分。

統(tǒng)一立法模式只具有相對性,并不能排斥其他涉及電子政府的專門法以及其他法律中涉及電子政府的專門性規(guī)定。在韓國,為健全和完善電子政府法體系,韓國當(dāng)局還先后修訂或頒布了一系列的法律法規(guī),其中包括1996年頒布的《信息化促進(jìn)基本法》與《政府信息公開法》、1999年頒布的《對公眾機(jī)構(gòu)的公眾檔案管理?xiàng)l例》、2000年頒布的《數(shù)字內(nèi)容管理?xiàng)l例》、2000年頒布的《建立與運(yùn)用國家地理信息系統(tǒng)條例》、2001年頒布的《縮小數(shù)字鴻溝條例》、2001年頒布的《信息通信基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)法》、2002年修訂的《信息化促進(jìn)框架法》、2002年修訂的《信息網(wǎng)絡(luò)利用促進(jìn)法》、2004年修訂的《促進(jìn)信息和通信網(wǎng)絡(luò)利用及信息保護(hù)法》等等。

三、韓國電子政府成效

聯(lián)合國公共中心近年來每年都以聯(lián)合國的會員為調(diào)查對象,對世界190多個(gè)加盟國的電子政府的成熟度狀況進(jìn)行調(diào)查、研究和比較。并且,該中心每年公開發(fā)表一份報(bào)告書。根據(jù)2005年的《2005年電子政府成熟度調(diào)查報(bào)告書》中的排名,韓國2004年和2005年連續(xù)兩年保持世界第五位的水平(2003年13位),僅次于美國、丹麥、瑞典、英國等國家,成為電子政府的先進(jìn)國家,并且,超過新加坡,成為亞洲電子政府的領(lǐng)導(dǎo)國家。

四、韓國電子政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

從上述聯(lián)合國對電子政府的排序中,我們不難發(fā)現(xiàn),韓國已然成為了電子政府大國,而其在電子政府建設(shè)中的成果經(jīng)驗(yàn)值得我們進(jìn)一步分析和挖掘。筆者從以下幾個(gè)方面分析韓國電子政府成果的經(jīng)驗(yàn)。

(一)以《電子政府法》為代表的統(tǒng)一的立法模式

電子政府的順利發(fā)展有賴于一部統(tǒng)一的立法,電子政府是一個(gè)獨(dú)立法律規(guī)范對象,有自己特殊的內(nèi)在規(guī)律和體系。電子政府是信息化的一部分,但是同時(shí)他又有獨(dú)立于信息化的特點(diǎn)。而法律的體系化是法律規(guī)范的主要特征,所以這也是立法的基本要求。而韓國以《電子政府法》為核心,對電子政府建設(shè)的目的、組織機(jī)構(gòu)、原則、任務(wù)、責(zé)任做出了總體的規(guī)定,協(xié)調(diào)電子政府相關(guān)法之間的沖突,是一種合理的選擇。

(二)推進(jìn)機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新

韓國在電子政府的構(gòu)建中,非常值得關(guān)注的一點(diǎn)就是電子政府的推進(jìn)機(jī)構(gòu)的問題。推進(jìn)機(jī)構(gòu)的組成、領(lǐng)導(dǎo)能力、職能等電子政府成功地關(guān)鍵。

1.總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)

現(xiàn)今韓國電子政府建設(shè)由總統(tǒng)直屬的行政自治部來負(fù)責(zé)。行政自治部現(xiàn)在由政策運(yùn)營·宣傳、政府改革、電子政府、地方自治、地方財(cái)政·稅制五個(gè)本部組成。其中,電子政府的機(jī)構(gòu)是電子政府本部。電子政府本部包括戰(zhàn)略計(jì)劃、事業(yè)支援、行政信息化、服務(wù)信息化、信息資源管理五個(gè)小組和系統(tǒng)運(yùn)營中心六部分構(gòu)成。此外,行政自治部下設(shè)的信息化能力開發(fā)中心,面向與電子政府相關(guān)的全體政府人員,負(fù)責(zé)電子政府技術(shù)的教育培訓(xùn)。

2.信息統(tǒng)括官(CIO)

政府革新地方分權(quán)委員會等決定的電子政府推進(jìn)政策的實(shí)施,是由各省廳內(nèi)的信息統(tǒng)括官(CIO:Chief Information Officer)來負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)的。韓國的CIO制度的導(dǎo)入是由1998年的有關(guān)電子政府最初的概括性政策《面向21世界的電子政府構(gòu)筑基本戰(zhàn)略》決定的。爾后在1999年作為韓國信息化發(fā)展基本法的《信息化促進(jìn)基本法》中,明確規(guī)定了CIO及CIO協(xié)議會的設(shè)置。在這之后,電子政府的推進(jìn)體制有信息化戰(zhàn)略會議向政府革新地方分權(quán)委員會轉(zhuǎn)移。

3.韓國電子政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)

韓國電子政府的推進(jìn)機(jī)構(gòu)是以政府革新地方分權(quán)委員會和行政自治部的電子政府本部為中心的,各個(gè)省廳的CIO和CIO協(xié)議會是其基層支撐部分。就是在這樣的組織下,電子政府的計(jì)劃、實(shí)行、監(jiān)督、評價(jià)形成了比較完整有效的體系,保證了迄今為止各個(gè)電子政府構(gòu)筑政策和關(guān)聯(lián)法律的施行。

五、韓國經(jīng)驗(yàn)對我國構(gòu)筑電子政府的啟示

我國的電子政府建設(shè)較韓國起步晚,雖然已取得明顯成效,但同時(shí)也仍然面臨諸多的問題。一是電子政府建設(shè)的法律層級相對偏低,缺乏統(tǒng)一規(guī)范。迄今為止,我國已頒行的有關(guān)政府信息化建設(shè)的政策法規(guī)雖然為數(shù)不少,但總體而言卻存在法律層級相對偏低的問題,其中絕大多數(shù)都是各部委及各級地方政府的規(guī)章或文件,還沒有上升到法律法規(guī)的層面,也沒有反映到司法體系之中。二是信息孤島問題。 我國目前的電子政府建設(shè)仍主要是由各級地方(部門)政府自主推進(jìn)的。由于受到地方(部門)利益的影響,各地(部門)間的數(shù)據(jù)庫建設(shè)通常存在不同程度的技術(shù)性兼容問題,難以實(shí)現(xiàn)信息資源的有效交流與共享。三是數(shù)字鴻溝問題。電子政府建設(shè)的目標(biāo)是“面向社會、服務(wù)公眾”,但網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影響(尤其是目盲),卻成為阻礙社會公眾廣泛分享政府信息化成果的“數(shù)字鴻溝”。這就從根本上對我國電子政府的建設(shè)形成了制約與阻礙。

對于我國電子政府建設(shè)所存在的問題,可以從韓國電子政府制度建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中得到啟發(fā)。解決法律層次低,規(guī)范不統(tǒng)一的關(guān)鍵在于制定出臺層級較高的統(tǒng)一的類似于韓國的《電子政府法》的法律;而對于信息孤島及數(shù)字鴻溝問題,則首先要從更新觀念入手,通過法律和政策的形式,為電子政府建設(shè)確立新的觀念、原則,強(qiáng)調(diào)依法行政、責(zé)任政府、服務(wù)政府、民眾參與等原則,并且依靠法規(guī)范來確立電子政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、原則、結(jié)構(gòu)以及與傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系等。

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