我國(guó)制定“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫

呂漢陽(yáng)

編者按:今年2月中旬,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《2009年美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》,其中的“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”條款引發(fā)廣泛爭(zhēng)議,外界評(píng)論稱(chēng)貿(mào)易保護(hù)主義是傷害窮國(guó)的“毒藥”。

今年6月,國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部等九部委聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)調(diào),在4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激方案的招標(biāo)中,政府投資項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)的,應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品。這個(gè)被國(guó)外媒體稱(chēng)為“買(mǎi)國(guó)貨”的條款頒布后,立即遭到西方媒體的“圍攻”,紛紛指責(zé)中國(guó)搞貿(mào)易保護(hù)主義。有學(xué)者提出,既然中國(guó)的政府采購(gòu)條款中明確要優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨,為什么我們還指責(zé)美國(guó)制定的“買(mǎi)美國(guó)貨”條款? 與此同時(shí),又引發(fā)了一個(gè)新的熱點(diǎn)爭(zhēng)論話(huà)題——“何謂國(guó)貨,何謂洋貨?”,到底以什么標(biāo)準(zhǔn)判定某公司的產(chǎn)品是否是本國(guó)商品呢?

在政府采購(gòu)中實(shí)行購(gòu)買(mǎi)“國(guó)貨”制度,可以保護(hù)和提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,促進(jìn)本國(guó)就業(yè),維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息安全。與世界上大多數(shù)實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家一樣,我國(guó)也將購(gòu)買(mǎi)“國(guó)貨”作為政府采購(gòu)的基本原則之一,并在《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)中做出了明確規(guī)定。然而,面對(duì)我國(guó)加入政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)的進(jìn)程加快,如何應(yīng)對(duì)未來(lái)的政府采購(gòu)國(guó)際格局,我國(guó)的購(gòu)買(mǎi)“國(guó)貨”制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要我們借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法,不斷進(jìn)行完善。

在實(shí)踐中如何界定“國(guó)貨”存在法律盲區(qū)

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第10條第1款規(guī)定:政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。但有下列情形之一的除外:(1)需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的;(2)為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行采購(gòu)的;(3)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。前款所稱(chēng)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的界定,依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

這就說(shuō)明,我國(guó)購(gòu)買(mǎi)“國(guó)貨”的要求是強(qiáng)制性的,除非法律明確規(guī)定的例外條件下才能夠排除購(gòu)買(mǎi)“國(guó)貨”條款的適用。

然而,查閱相關(guān)資料,目前國(guó)務(wù)院還沒(méi)有有關(guān)規(guī)定對(duì)界定本國(guó)貨物提出標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致無(wú)法可依。同時(shí),由于《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》至今遲遲未能出臺(tái),《政府采購(gòu)法》采購(gòu)“國(guó)貨”的規(guī)定未能細(xì)化,在實(shí)踐中如何界定“國(guó)貨”,如何優(yōu)先采購(gòu)“國(guó)貨”都存在法律盲區(qū)。

政府采購(gòu)領(lǐng)域中的“國(guó)貨”采購(gòu)制度探索

財(cái)政部作為政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén),近幾年對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域中的“國(guó)貨”采購(gòu)制度做出了一些有益的探索。首先,會(huì)同有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的系列法規(guī),包括《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》與《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》,形成了對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品從認(rèn)定到評(píng)審直至合同簽訂各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。特別是《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》更是明確了政府首購(gòu)和訂購(gòu)必須采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品。目前全國(guó)的政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄正在研究制定之中。

這幾個(gè)辦法的出臺(tái),對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新明確了方向和思路。各地方也紛紛出臺(tái)配套實(shí)施的有關(guān)辦法,并公布了地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄,將支持自主創(chuàng)新的政策落實(shí)到實(shí)際采購(gòu)之中。

其次,財(cái)政部還制定了《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》,從采購(gòu)“國(guó)貨”的反面對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行審核管理,從而貫徹了《政府采購(gòu)法》強(qiáng)制采購(gòu)“國(guó)貨”的精神,將采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品做為“國(guó)貨”采購(gòu)的例外進(jìn)行管理和控制。在該辦法中,也明確了法律責(zé)任,對(duì)于采購(gòu)人未獲得財(cái)政部門(mén)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品核準(zhǔn),擅自采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的,或出具不實(shí)申請(qǐng)材料的行為,由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)人給予處分并予以通報(bào)。對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家和供應(yīng)商的違法行為也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

目前學(xué)界對(duì)于“國(guó)貨”的標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)定論

盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)法律法規(guī),但是對(duì)于采購(gòu)“國(guó)貨”制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成嚴(yán)密完善的法律體系和有效可行的實(shí)踐操作。最基本的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成,對(duì)“國(guó)貨”的界定還處于比較混亂的階段。自主創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)產(chǎn)品目錄來(lái)界定,比較清晰(盡管?chē)?guó)家層面的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄還未出臺(tái)),但自主創(chuàng)新產(chǎn)品僅是“國(guó)貨”的一部分,并不能完整地界定什么是“國(guó)貨”。

《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》明確了進(jìn)口產(chǎn)品是指通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品,那么有人認(rèn)為反之對(duì)應(yīng)的產(chǎn)自我國(guó)境內(nèi)的就是“國(guó)貨”。筆者認(rèn)為這種非此即彼的簡(jiǎn)單理解做為學(xué)術(shù)定義是欠妥的。對(duì)應(yīng)于上述辦法中的進(jìn)口產(chǎn)品定義,產(chǎn)自我國(guó)境內(nèi)的是“本國(guó)產(chǎn)品”,但不一定是國(guó)貨;“國(guó)貨”只是本國(guó)產(chǎn)品的一個(gè)子集,外國(guó)企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品雖然不是進(jìn)口產(chǎn)品,但也不一定是“國(guó)貨”。當(dāng)然,我國(guó)官方尚無(wú)一個(gè)“國(guó)貨”的標(biāo)準(zhǔn)定義。

我國(guó)目前學(xué)界對(duì)于“國(guó)貨”的標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)定論,主要存在產(chǎn)品原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)以及上述幾種標(biāo)準(zhǔn)的組合等觀點(diǎn)。

主張產(chǎn)品原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,界定“國(guó)貨”應(yīng)以政府采購(gòu)對(duì)象的原產(chǎn)地為標(biāo)準(zhǔn)。所謂“國(guó)貨”的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)通常是按最終產(chǎn)品是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或者組裝,不管其零配件來(lái)源國(guó)內(nèi)或國(guó)外。也就是說(shuō),只要其價(jià)值在國(guó)內(nèi)增加的附加值到達(dá)或者超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),就應(yīng)該認(rèn)定為“國(guó)貨”;

主張供應(yīng)商注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,“國(guó)貨”的概念應(yīng)以產(chǎn)品的品牌及所有者的注冊(cè)地來(lái)確定。按照這種觀點(diǎn),國(guó)產(chǎn)品牌通過(guò)合資、合作等方式生產(chǎn)的產(chǎn)品仍視為“國(guó)貨”;

主張知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,在界定何為“本國(guó)產(chǎn)品”時(shí)不應(yīng)當(dāng)看它在哪里生產(chǎn)或者在什么地方注冊(cè)以及它的價(jià)值在哪里得到更大的增值,而應(yīng)看它的知識(shí)產(chǎn)權(quán)在哪里。按照這種觀點(diǎn),利用外國(guó)公司專(zhuān)有技術(shù)和配方生產(chǎn)的、商標(biāo)所有權(quán)為外方所有的外國(guó)品牌產(chǎn)品,以及利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)的產(chǎn)品不能視為“國(guó)貨”。

還有的學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該綜合運(yùn)用上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“國(guó)貨”的界定,當(dāng)然具體的安排因不同的產(chǎn)品而不同。例如,有學(xué)者就認(rèn)為,對(duì)于IT產(chǎn)品等高技術(shù)產(chǎn)品,其技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)品的核心,就應(yīng)該以知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)為主,即使是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn),但如果品牌和技術(shù)都是國(guó)外的,也不能算是“國(guó)貨”;而對(duì)于一般物品,以原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)為主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定即可。

制定我國(guó)的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫

綜上所述,我國(guó)官方尚未出臺(tái)明確的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn),而自主創(chuàng)新產(chǎn)品只是“國(guó)貨”的一個(gè)組成部分,不能代替“國(guó)貨”的定義;進(jìn)口產(chǎn)品的定義反推只能得到本國(guó)產(chǎn)品的范圍,是包含“國(guó)貨”的一個(gè)較為寬泛的概念。因此,根據(jù)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)的研究成果,參照發(fā)達(dá)國(guó)家已有的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn),制定我國(guó)的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn),迫在眉睫。只有這樣,才能更好地通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)支持“國(guó)貨”,促進(jìn)本國(guó)就業(yè),保護(hù)民族產(chǎn)業(yè),維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和信息安全。

(作者單位:國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所)