政府績效管理 一場悄然而至的變革

鄧 灼

在世界，政府績效評估已成為各國政府工作的發(fā)展趨勢，逐漸體現(xiàn)出績效評估制度化、法制化，績效管理規(guī)范化、強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向的主要特點(diǎn)。在中國，胡錦濤總書記在第十七屆中央紀(jì)委第二次全體會議上的講話中指出，“要加快實(shí)行政府績效管理制度”。溫家寶總理在政府工作報告中多次要求“推行政府績效管理制度”。在四川——

11月2日，《四川省人民政府部門績效管理辦法(試行)》正式下發(fā)，66個省政府部門將全面試行，此舉變革了我省實(shí)施了16年的目標(biāo)管理辦法，在推動建立政府績效管理制度，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

績效，為什么是績效?

一提到績效考核，在不少人的觀念中，總認(rèn)為這是企事業(yè)單位的事，與行政機(jī)關(guān)毫無關(guān)系。因此，在企事業(yè)單位的考核中實(shí)行的是績效考核、績效工資，在機(jī)關(guān)單位中實(shí)行的是目標(biāo)考核、陽光工資。

1993年，省政府對省級部門開始實(shí)施目標(biāo)管理工作。16年來，目標(biāo)管理工作在推進(jìn)省政府部門完成省委、省政府決策部署，轉(zhuǎn)變職能、提升效能、提高工作質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于《四川省人民政府對省級部門目標(biāo)管理工作實(shí)施辦法》本身的局限和實(shí)施中的問題，《實(shí)施辦法》已經(jīng)不能完全適應(yīng)形勢和任務(wù)的要求。

在省級相關(guān)部門的采訪中，我們了解到，現(xiàn)行目標(biāo)管理存在的主要問題，排列第一的就是考核對象屬性復(fù)雜，缺乏科學(xué)分類。在納入省政府目標(biāo)管理的73個被考核單位中，涉及經(jīng)濟(jì)、綜合、社會和事務(wù)性部門等各類部門分工不同，工作重心各異，難以整體進(jìn)行比較。但現(xiàn)行目標(biāo)管理沒有根據(jù)考核對象的工作特點(diǎn)實(shí)行分類考核，而是用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行考核，不能客觀反映考核對象的工作實(shí)績。如，2008年省政府下達(dá)給省發(fā)改委的職能目標(biāo)方案中，共有6大項(xiàng)，涉及15個方面的綜合性工作，共有1 個具體指標(biāo)；而下達(dá)給省殘聯(lián)的職能目標(biāo)方案中，同樣6大項(xiàng)，涉及6項(xiàng)單一性工作，僅有6個具體指標(biāo)，可比性不強(qiáng)。

其次就是目標(biāo)設(shè)置得不夠全面、客觀。在原有目標(biāo)管理指標(biāo)體系中，被考核單位目標(biāo)設(shè)置基本是以量化的形式出現(xiàn)，導(dǎo)致一些重要的職能工作，尤其是一些管理性和事務(wù)性的工作，因?yàn)闊o法量化而沒有納入目標(biāo)管理。如，2008年省政府下達(dá)給四川航天局的職能目標(biāo)方案中，僅有工業(yè)產(chǎn)值、銷售收入、實(shí)現(xiàn)利潤3項(xiàng)指標(biāo)。還有一些需要定性考核的指標(biāo)由于一味追求量化而設(shè)置不夠客觀。如，2D08年省政府下達(dá)給省志編委的目標(biāo)方案中，將基層年鑒編撰檢查指導(dǎo)工作量化設(shè)置為“重點(diǎn)指導(dǎo)3個市(州)和5個縣(市、區(qū))”即屬于這類情況。在這種模式下，致使目標(biāo)考核結(jié)果不能全面反映考核對象的工作過程、服務(wù)質(zhì)量、工作效率和效益等。

采訪中，考核方式的單一被不少部門所詬病。目標(biāo)管理一般采取數(shù)學(xué)計(jì)算方式對量化指標(biāo)進(jìn)行考核，這種考核方式是對結(jié)果和數(shù)量的考核，對工作開展的過程和工作質(zhì)量無法給予客觀反映。如，在對涉及重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)考核中，由于國家項(xiàng)目管理對工程量有嚴(yán)格規(guī)定，下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)數(shù)量不能超額完成，目標(biāo)管理又沒有質(zhì)量考核評價機(jī)制，因而很難全面、客觀考核責(zé)任單位實(shí)際工作情況。同時，由于目標(biāo)管理完全是組織內(nèi)部上對下的考核，沒有引入服務(wù)對象和社會評價等第三方因素，考核結(jié)果不夠全面。鑒于以上因素制約，目標(biāo)考核結(jié)果的客觀性和科學(xué)性受到影響。

考核結(jié)果未得到深入應(yīng)用也被不少人提及。目標(biāo)管理的考核結(jié)果常常僅用于通報、表彰和發(fā)放目標(biāo)管理獎方面，沒有建立目標(biāo)管理考核反饋整改、促進(jìn)效能提升的機(jī)制。同時，獎優(yōu)罰劣沒有具體有力的操作措施，獎懲的兌現(xiàn)主要體現(xiàn)在被考核單位主要領(lǐng)導(dǎo)的榮譽(yù)感方面，目標(biāo)管理獎勵資金來源主要是干部、職工應(yīng)發(fā)的津(補(bǔ))貼，現(xiàn)有激勵約束機(jī)制不夠完善且力度不夠。

于是，在目標(biāo)管理工作的基礎(chǔ)上，與時俱進(jìn)地改進(jìn)和完善就勢在必行了。

而如何改進(jìn)與完善?答案就是——績效。

其實(shí)，在社會事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，講究績效是題中應(yīng)有之義，是管理工作中的有效手段。自20世紀(jì)70年代開始，全球掀起了一股持續(xù)性的政府改革運(yùn)動，行政績效理念開始深入人心?？冃?berfon'narice)，在英文里并不是個新鮮詞匯，原意為表現(xiàn)，在管理學(xué)中可以引申為成績、成就、成果。作為行政效率的替代，政府績效目標(biāo)可以歸結(jié)為四“E”，即經(jīng)濟(jì)性(Econ。my)，表示投入成本最小化：效率性(Effcisncy)，表示在既定投入水平下使產(chǎn)出水平最大化：效益性(Effectiveness)，表示產(chǎn)出最終對實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、社會效果、公眾滿意程度等；以及公平性(Equity)。

當(dāng)前，我國正處于改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時期，引入政府績效管理的先進(jìn)理念和成功做法，加快推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，日益成為破解諸多深層次矛盾的切入點(diǎn)。同時，國內(nèi)一些地方政府自發(fā)開展了建立政府績效管理制度的探索，在促進(jìn)政府工作、提高行政效能等方面起到了明顯作用。

于是，我們期待的政府績效管理順勢而為，悄然而至。

2009，為什么是2009?

政府績效管理的實(shí)施不是一蹴而就的。早在2007年的1月26日，我省十屆人大五次會議上，時任代省長蔣巨峰就在政府工作報告中提出，將開展政府績效評估試點(diǎn)。在這之前的2006年12月，時任中組部副部長、人事部部長張柏林明確表示，人事部將按照國務(wù)院要求，積極探索建立政府績效評估制度，重點(diǎn)研究績效評估指標(biāo)體系、運(yùn)行機(jī)制、結(jié)果使用等問題。同時，他鼓勵還沒有開展政府績效評估的地方要積極創(chuàng)造條件，大膽探索。

對此，有專家認(rèn)為，中央和地方對建立政府績效評價體系的熱情，都源自地方政府提高行政管理能力的迫切需要。

具體到我省，通過兩年多的醞釀，目標(biāo)績效考核的可行性得以在2009這個時間段完成，這也應(yīng)該是水到渠成的事情。

首先這得益于政府機(jī)關(guān)穩(wěn)步推行績效管理這個大勢所趨。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制。溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議上作政府工作報告時也明確要求，要“推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度。”

在這一時間段，各方面逐漸深入的改革實(shí)踐為實(shí)施政府績效管理提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)。比如，政府機(jī)構(gòu)改革為其提供了良好的制度基礎(chǔ)，民主行政的推進(jìn)提供了良好的社會氛圍，政府依法行政水平的不斷提高提供了良好的法治保障，電子政務(wù)的迅速發(fā)展提供了良好的信息平臺。

同時，省內(nèi)一些市(州)也進(jìn)行了積極探索。成都市從2003年開始，由政府目標(biāo)管理逐步向政府績效管理過渡，目前已經(jīng)初步建立起以目標(biāo)管理為核心的政府目標(biāo)績效考核新格局，形成了目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)評估、群眾滿意度測評及班子建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)考評等綜合

考核模式。資陽市也大膽提出了將市級機(jī)關(guān)目標(biāo)考核深化拓展到人，并將公務(wù)員年度考核歸并納入績效考核的工作思路。

于是，在2009的歲末，這一切水到渠成。

“辦法”是怎樣“出爐”的?

在內(nèi)部、外部條件都很成熟的情況下，我們要推出—部怎樣的政府部門績效管理辦法?

2006年4月，武漢市政府宣布邀請全球最大的管理咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司為第三方機(jī)構(gòu)對政府績效進(jìn)行評估。消息甫出，外界熱議一片，甚至有評論將其列為年度“十大公共決策”之一。

有人認(rèn)為，這種由獨(dú)立商業(yè)公司來制定政府目標(biāo)考核辦法的舉措，體現(xiàn)了政府從“行政為本”到“服務(wù)為本”的觀念轉(zhuǎn)變，值得肯定；也有人擔(dān)心甚至懷疑，在政府仍相當(dāng)程度地壟斷著政務(wù)信息的條件下，獨(dú)立第三方能否得到足以支撐一個科學(xué)評價的數(shù)據(jù)和信息。

的確，要推出一部各方都認(rèn)可的考核辦法不是一件容易的事。

2004年下半年，國家人事部《中國政府績效評估研究)課題組提出了一套“適用”中國地方政府績效評估的指標(biāo)體系。但后來的事實(shí)證明，這套指標(biāo)體系并沒有像公眾所期盼的那樣付諸實(shí)施。

“盡管公共績效同企業(yè)相比測量難度大，但公共績效的可測評性，已被現(xiàn)代政府績效評估的理論和實(shí)踐充分證明?！笔∩缈圃簩W(xué)者李羚認(rèn)為。她還表示，對政府績效評估的效果不能操之過急，“現(xiàn)實(shí)中影響政府績效的因素是多方面多層次的，比如民主參與度、公共權(quán)力的監(jiān)督和制約等”。

在接受采訪時，專家認(rèn)為，“只有評估主體多元化，評估的結(jié)果才更真實(shí)、公正，才能更好地滿足不同相關(guān)利益群體的需求”。

今年6月15日，常務(wù)副省長魏宏主持召開會議，專題研究部署績效管理工作，明確要求改革部門目標(biāo)管理辦法，在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)理念的基礎(chǔ)上，研究提出我省政府部門績效管理辦法，并對績效管理的思路、方法和步驟作出具體安排。會后，由于偉、萬鵬龍、魯蘭等同志組成省政府績效管理辦法起草小組，著手開展有關(guān)工作。起草小組赴湖北省、福建省、北京市學(xué)習(xí)考察，邀請四川大學(xué)、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、省委黨校等專家學(xué)者商談，研讀國內(nèi)外資料，形成專題調(diào)研報告。在此基礎(chǔ)上，起草小組先后討論2 0余次，修改30余稿，形成初稿。魏宏又多次主持召開專家座談會，聽取意見，修改初稿，形成送審稿。11月2日，《辦法》終于“出爐”。

誰來評估?怎樣評估?

對公眾和被評估的對象來說，關(guān)注度最高的兩個問題就是———誰來評估?怎樣評估?

在《辦法》中，績效管理主要包含管理辦法和評價體系兩大部分，評價體系又進(jìn)一步劃分為內(nèi)部評估指標(biāo)和外部評估指標(biāo)。內(nèi)部評估指標(biāo)由三個梯度指標(biāo)構(gòu)成，總分100分，一、二級為共性要求，其中一級指標(biāo)包含職能職責(zé)、行政效能、服務(wù)質(zhì)量和自身建設(shè)四大板塊；二級指標(biāo)分解為職責(zé)任務(wù)、效能建設(shè)、服務(wù)群眾、廉政建設(shè)等12項(xiàng);三級指標(biāo)則結(jié)合部門實(shí)際量身定制。66個部門都會擁有專屬的指標(biāo)表格，所有內(nèi)容匯總起來可以形成一本超過100頁的手冊。

《辦法》的一大亮點(diǎn)是權(quán)重20％的“民評官”，即社會公眾評價，這意味著社會公眾將與政府領(lǐng)導(dǎo)、績效組織共同考核政府部門，從服務(wù)的意識、能力、效率和效果四方面給予測評。在政府系統(tǒng)內(nèi)部對部門進(jìn)行績效評估的同時，也會組織省人大代表、省政協(xié)委員、服務(wù)對象和專家學(xué)者代表，對部門的服務(wù)意識、服務(wù)能力、服務(wù)效率、服務(wù)成效進(jìn)行民主測評，“服務(wù)”成為關(guān)鍵詞。對重要專項(xiàng)工作、民生工程等完成情況可適時組織滿意度測評。民主測評或滿意度測評結(jié)果，將會作為部門績效管理的依據(jù)之一。

最終的評估結(jié)果將采取百分制形式。按照目前的初定方案，省長和副省長的評價權(quán)重各占lO％，社會公眾評價占20％，余下60％全由新建立的省政府績效管理委員會產(chǎn)生?？冃沙?wù)副省長牽頭，省財(cái)政廳、監(jiān)察斤、審計(jì)廳、法制辦等部門主要負(fù)責(zé)人均將參與。打分主要采取機(jī)讀卡的形式，每張A4大小的卡片上包含所有的評分項(xiàng)目，只需填涂A、B、C、D的選項(xiàng)之一即可。

對照2007年省政府頒布的目標(biāo)管理辦法可以看出，同樣是lOO分的分值，舊考核辦法主要關(guān)注的是部門職能的年度履行情況。而在新的績效考核辦法中，“職責(zé)任務(wù)”的二級指標(biāo)，只占40分的分值。新舊辦法相比，單純對業(yè)績要求的比重被大大壓縮。

從已知的績效管理推行經(jīng)驗(yàn)來看，一些地方仍以過去的目標(biāo)管理為主體，然后簡單增加了民意調(diào)查，我省則意圖嘗試構(gòu)建一個更加徹底的績效管理體系，做到內(nèi)部考核與外部評價有機(jī)統(tǒng)一。

此外，作為全省創(chuàng)建法治政府示范活動的重要組成部分，依法行政成為績效評估的指標(biāo)之一，要求規(guī)范行政決策行為，健全行政執(zhí)法程序。同樣值得關(guān)注的是，新《辦法》首次將成本收益列為一項(xiàng)獨(dú)立的指標(biāo)。這意味著，各政府部門降低行政成本、執(zhí)行財(cái)政預(yù)算特別是嚴(yán)控公務(wù)接待、公務(wù)用車、公務(wù)出國等費(fèi)用支出的情況，將作為衡量部門績效的重要方面接受嚴(yán)格考核。

采訪中我們了解到，新的績效管理辦法并不直接對應(yīng)到個人，但在干部任用升遷時或?qū)⒊蔀閰⒖家罁?jù)各部門將每年年底進(jìn)行一次評估，對于當(dāng)年合格的部門，其年度優(yōu)秀公務(wù)員評選的比例可以上浮5％；反之，如果某部門未通過年度評估，將受到優(yōu)秀公務(wù)員評選比例減少5％的“懲罰”，主要負(fù)責(zé)人也將被問責(zé)。