黃英鋒　呂德宏

摘 要： 我國的經(jīng)濟適用住房政策為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求發(fā)揮了積極的作用，但全國經(jīng)濟適用房的建設(shè)規(guī)模、投資額還是嚴(yán)重欠缺的，根本無法滿足廣大中低收入家庭住房消費的需求。文章以陜西省寶雞市經(jīng)濟適用房發(fā)展為例，分析寶雞市經(jīng)濟適用房發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，從經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等角度進行深層次原因分析,提出土地供應(yīng)、住宅產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、加強和完善政策體系建設(shè)等解決對策，以期對政府部門在經(jīng)濟適用房政策發(fā)展方面有所推動和提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟適用房;住房保障;對策;寶雞市

中圖分類號：F293.33 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0065－05

經(jīng)濟適用房是指納入政府經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃、建設(shè)用地實行行政劃撥、享受政府提供的優(yōu)惠政策、向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。［1］

經(jīng)濟適用房的產(chǎn)生，一方面是為了解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問題；另一方面，以住宅為主導(dǎo)產(chǎn)品群的房地產(chǎn)業(yè)對上游及下游產(chǎn)業(yè)50多個物質(zhì)生產(chǎn)部門具有極強的關(guān)聯(lián)度，可帶動國家經(jīng)濟增長。經(jīng)濟適用住房建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，它為許多中低收入者圓了多年的住房夢想，改善了其住房條件，促進了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在一定程度上刺激了消費，拉動了內(nèi)需，為國內(nèi)GDP的增長做出了一定的貢獻。

雖然我國經(jīng)濟適用房政策和建設(shè)近十年來取得了長足的發(fā)展，同時刺激了國內(nèi)房地產(chǎn)經(jīng)濟的快速增長，但其在出售對象定位、供應(yīng)量、申請者資格審查和政府監(jiān)管等方面仍存在一定的缺陷，本文以寶雞市為例重點圍繞現(xiàn)階段我國經(jīng)濟適用房發(fā)展中的幾個共性問題試作分析和探討。

一、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

1.住房現(xiàn)狀。陜西省寶雞市經(jīng)濟適用住房建設(shè)始于1998年，由市、區(qū)兩級房改部門與有資質(zhì)的開發(fā)商共同承建。近幾年，寶雞市委、市政府始終高度關(guān)注市民的居住問題，通過促進房地產(chǎn)市場發(fā)展、搞活二級市場、舊城改造、城中村改造、北坡地質(zhì)災(zāi)害防治搬遷工程、建立住房保障制度等方式，改善了城市居民的居住條件。到2007年底，市區(qū)人均住房建筑面積達到26平方米，處于全國和全省平均水平。但是，城市低收入家庭的居住現(xiàn)狀不容樂觀，有大量低收入家庭居住在空間狹小、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、危舊房屋居多的片區(qū)內(nèi)，這是擺在政府面前的一大課題，需要在社會再分配中研究制定保證社會公平、合理的政策，滿足低收入群體基本住房需求。

2.政策現(xiàn)狀。2006年8月寶雞市出臺《寶雞市經(jīng)濟適用住房管理實施辦法》（寶政發(fā)［2006］29號）及《寶雞市經(jīng)濟適用住房銷售管理實施細(xì)則》（寶市房發(fā)［2006］90號），為經(jīng)濟適用住房的建設(shè)管理提供了政策依據(jù)(見表1)。

從表1可以看出，寶雞市經(jīng)濟適用住房政策與全國其它地區(qū)的政策在準(zhǔn)入條件、價格確定和申請程序方面差異不大，但在優(yōu)惠政策和面積標(biāo)準(zhǔn)還是有所差異，面積標(biāo)準(zhǔn)明顯高于全國其它大中城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)惠政策相對同等城市標(biāo)準(zhǔn)稍低,這因各地經(jīng)濟發(fā)展總體水平等因素而異。

3價格現(xiàn)狀。從1999年以來，寶雞市經(jīng)濟適用房價格逐年上升。如圖1所示。

從表2可以看出，寶雞市各年經(jīng)濟適用房的平均銷售價格均低于西安市及全國的價格，但高于全省的平均水平。說明經(jīng)濟適用房價格與所在地區(qū)的地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均可支配收入、政策等各方面是密切相關(guān)的。

（二）存在問題

1.土地征用及拆遷補償費用偏高。寶雞市現(xiàn)行經(jīng)濟適用住房價格構(gòu)成中，雖然土地是政府行政劃撥，但土地征用及拆遷補償費用已達222元/平方米，約占房價構(gòu)成的17.94%；與普通商品房相比，土地價格僅降低了契稅等60元/平方米左右；土地征用及拆遷補償費中的其它費用與普通商品房基本相同，因而形成了現(xiàn)行較高的經(jīng)濟適用住房價格與群眾期待的低房價的矛盾。

2.“不適用”問題。目前，寶雞市很多經(jīng)濟適用房項目容積率過高、采光差、人多電梯少，交通、生活、教育和醫(yī)療設(shè)施未能及時跟上，住起來既不經(jīng)濟也不適用。一般來說，要住得舒適，居住小區(qū)須具備基本生活設(shè)施如超市、菜市場、餐飲、銀行、藥房、洗衣店等；另外后期發(fā)展還要有更高層次的設(shè)施，如運動場館、健身中心、書店、美容美發(fā)店等。而這些，在寶雞市很多經(jīng)濟適用住房小區(qū)都沒有達到，住戶非常不方便。

3.政策體系不完善。目前，寶雞市住房保障管理方面的法規(guī)、政策還不完善，尚未形成一個完整的體系，雖然出臺了經(jīng)濟適用住房管理辦法、廉租住房管理辦法及相應(yīng)細(xì)則，但是這些單項的管理辦法和文件不僅在法律體系中的規(guī)格較低，而且不足以支撐住房保障工作的延伸，尤其是后期管理政策明顯滯后。

4.供應(yīng)量嚴(yán)重不足。截止2007年6月底寶雞市共有城鎮(zhèn)低保家庭35 544戶，享受低保人口72 474人，僅寶雞市區(qū)就有城鎮(zhèn)低保家庭19 355戶，享受低保人口42 411人，而2007年寶雞市僅開工的經(jīng)濟適用房建設(shè)面積80萬平方米，共12 000余套，廉租房共4.2萬平方米，624套；經(jīng)濟適用房與廉租房共12 624余套，只占低保家庭35 544戶的36%，供求差距較大。

5.申請對象的信息真實性審查難。目前在實際操作中對申請對象家庭實際收入難以準(zhǔn)確判定。據(jù)寶雞市經(jīng)濟適用住房建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的有關(guān)人員介紹，在進行經(jīng)濟適用房購買資格審核時，有40%的申購者不符合條件。由此可見，信息的不對稱、不透明必然造成分配的不公平，部分中高收入者混水摸魚也就在所難免，困擾經(jīng)濟適用房的“尋租”問題和信息不對稱問題也難以解決。

6.政府監(jiān)管難以到位。按照規(guī)定，政府對經(jīng)濟適用房的監(jiān)管成本存在于經(jīng)濟適用房的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、定價、公示、交易和售后管理等各個環(huán)節(jié)。這不但偏離了政府的正常職能，而且過高的監(jiān)管成本直接導(dǎo)致了政府對經(jīng)濟適用房監(jiān)管的缺位，但又找不到低成本的有效監(jiān)管途徑。從寶雞市經(jīng)濟適用住房建設(shè)來看，開發(fā)項目的亂收費現(xiàn)象仍然比較突出。像鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、基層站、所等單位，從部門利益出發(fā)，將建設(shè)項目當(dāng)成“唐僧肉”，有的要錢，有的要物，有的甚至要房子，開發(fā)商有苦難言，不敢投訴，只能在消費者身上打主意，轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。

二、原因分析

（一）政府的“經(jīng)濟人”特征導(dǎo)致的政策偏頗

在研究微觀主體活動時，經(jīng)濟學(xué)上常賦予其“經(jīng)濟人”假設(shè)，即一個理性的人必定是一個利益最大化的追求者。個人理性的“經(jīng)濟人”行為決定了政府的行為，這并不是說政治家或者政府官員從不把社會福利最大化作為努力的目標(biāo)，而是因為真正鼓勵誠實動機的制度性約束條件很少，即使它們起作用，改善社會的熱情從邊際價值來說也會迅速下降，以致僅能維持非常短的時間。

（二）政府行為能力有限所導(dǎo)致的政策偏差

經(jīng)濟適用房的微利商品房性質(zhì)決定政府既想進行住房保障又想靠房地產(chǎn)推動經(jīng)濟發(fā)展的矛盾心理；現(xiàn)代社會化市場經(jīng)濟活動的復(fù)雜性和多變性，增加了政府對信息的全面掌握和分析處理的難度。政府進行宏觀調(diào)控，必須基于對市場運行狀況的準(zhǔn)確判斷，制定調(diào)控政策，采取必要手段，這在實踐中是有相當(dāng)難度的。［5］

（三）缺乏有效的收入監(jiān)測機制

經(jīng)濟適用住房購買對象失控主要原因在于我國現(xiàn)階段缺乏有效的收入監(jiān)測機制。目前購買經(jīng)濟適用住房只要由購買者出具工資收入證明即可，而我國現(xiàn)階段個人資金管理、信用管理等宏觀條件還不完備，政府很難準(zhǔn)確核實一個家庭的真實收入，從而使“中低收入家庭”變成一個寬泛而模糊的概念，導(dǎo)致在配給經(jīng)濟適用住房的實際操作中，一些不符合購買條件的高收入家庭魚目混珠，通過所謂“合法途徑”獲得經(jīng)濟適用住房，而一些真正需要房子的中低收入者卻“望房興嘆”。

（四）缺乏有效的退出循環(huán)機制

經(jīng)濟適用住房以售為主，沒有一個有效的“退出循環(huán)機制”。經(jīng)濟適用住房是一種限價產(chǎn)品，具有福利性質(zhì)的，針對的是特定的社會群體，因此從實質(zhì)上不同于普通商品房。由于社會的不斷發(fā)展，家庭的經(jīng)濟收入也會隨之增加，大多數(shù)購買經(jīng)濟適用住房的中低收入者并不都會一直處于這一收入狀態(tài)，所以，當(dāng)購買者收入改善后還不退出，一直占用擔(dān)負(fù)社會保障責(zé)任的社會福利住房對其他中低收入者而言是不公平的，是一種社會資源的“掠奪”。

（五）政府規(guī)劃難以滿足現(xiàn)實需求

為建立健全寶雞市住房保障體系，多渠道解決好城市低收入家庭的住房困難問題，寶雞市房產(chǎn)管理局會同寶雞市民政部門，于2007年4-7月形成了《寶雞市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計劃（2008-2010年）》。發(fā)展規(guī)劃和年度計劃指出實現(xiàn)城市低收入家庭人均住房建筑面積達到18平方米，占到城市人均住房建筑面積的60%以上，基本擁有或租住一套建筑面積50平方米左右的成套住宅，使低收入住房困難家庭住房條件得到明顯改善。

2008-2010年經(jīng)濟適用住房建設(shè)新開工面積和土地供應(yīng)面積如表3和表4所示。

從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，未來3年內(nèi)寶雞市對經(jīng)濟適用房的建設(shè)提出具體的發(fā)展規(guī)劃，其中2008年需求量最大，2009年、2010年的需求量逐年降低。但是距解決全部中低收入家庭住房的數(shù)量還有一定的差距，政府仍需通過擴大建設(shè)用地劃撥和增加住房建設(shè)等因素擴大經(jīng)濟適用住房供給量。

三、對策建議

（一）嚴(yán)格土地供給政策

目前我國的經(jīng)濟適用房政策依靠以行政無償劃撥用地的政策，以達到取消房價中的地價、降低房價的目的。因而建議寶雞市嚴(yán)格按照國家經(jīng)濟適用房土地供給政策，按照合理布局的原則，向經(jīng)濟適用住房項目供地。在現(xiàn)有項目建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整用地規(guī)劃，并在現(xiàn)有政府收儲土地中選擇適當(dāng)位置的土地，用于經(jīng)濟適用住房建設(shè)，盡可能擴大并保證未來三年270萬平方米經(jīng)濟適用住房項目建設(shè)用地供應(yīng)。

（二）大力推進住宅產(chǎn)業(yè)化

簡單地說，住宅產(chǎn)業(yè)化就是采用工業(yè)化生產(chǎn)的方式生產(chǎn)住宅，以提高住宅生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率，降低成本。［6］通過住宅產(chǎn)業(yè)化，可以有效降低經(jīng)濟適用住房的價格；同時通過大力發(fā)展經(jīng)濟適用住房和普通商品房建設(shè)，推進住宅產(chǎn)業(yè)化進程。通過組建規(guī)模大、集成度高的住宅產(chǎn)業(yè)集團產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，進行技術(shù)創(chuàng)新和多元化經(jīng)營；通過樹立住宅品牌培育帶動整個住宅產(chǎn)業(yè)包括經(jīng)濟適用住房健康發(fā)展，形成強勢品牌和住宅產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，推動住宅產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、集約化、市場化、有序化發(fā)展。

（三）與廉租房政策相結(jié)合

對經(jīng)濟適用房政策改革的另一個比較可行的方案是將經(jīng)濟適用房政策與廉租房政策結(jié)合起來。具體的改革方案可以是：由財政撥款，向最低收入家庭中的住房特困戶按月或按季度提供一定數(shù)額的住房補助，并由其自行在二手房市場中尋找合適的住房租住；針對在低保線以上又確實有住房困難的中低收入家庭，按其家庭收入在其購買經(jīng)濟適用房時給予一定數(shù)額的購房補助。

（四）發(fā)揮非政府組織對政府行為的監(jiān)督作用

“非政府組織”是不以利潤追求為目的的組織，他們作為個人、利益團體和利益組織與市場、公司、銀行、政府部門以及其他非政府組織之間的中間人行事。其共同特點是作為低收入階層與國家機構(gòu)和市場之間的中間人發(fā)揮作用，使那些在市場上處于不利地位和政治影響力較低的城市低收入階層，得以與強大的國家機構(gòu)建立較為平等的關(guān)系。他們所采用的方式是設(shè)法傳播富有創(chuàng)新性的辦法，利用他們所取得的經(jīng)驗教訓(xùn)來影響政府政策框架，對決策者施加壓力，并代表城市低收入者的權(quán)益。

（五）加強和完善政策體系建設(shè)，實施規(guī)范化管理

要使經(jīng)濟適用住房保障體系更完善，就要先完善和加強住房保障管理方面的法規(guī)、政策的建設(shè)。建議下一步寶雞市按照國家和省里的相關(guān)政策規(guī)定，及時出臺實施土地、財政、稅收、金融、退出循環(huán)機制和改進經(jīng)濟適用住房發(fā)展規(guī)劃等支持住房保障的規(guī)章、政策［7］，使保障制度更加規(guī)范、系統(tǒng)。同時做好城市低收入家庭住房檔案的建立和管理工作，進一步完善住房保障制度的準(zhǔn)入、退出機制，不斷完善動態(tài)管理機制，這是確保住房保障制度良性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

（六）降低住宅成本，減免不合理收費

住宅成本大致分四類：（1）與住宅直接相關(guān)的各種費用，例如征地補償費、拆遷安置補償費、其他土地開發(fā)費、住宅建設(shè)安裝工程費、管理費和利潤等。（2）與住宅的服務(wù)功能具有相關(guān)性的一些設(shè)施，例如附屬工程費和室外工程費等等。從理論上說，這些設(shè)施的有無雖然關(guān)系到住宅服務(wù)功能的好壞，但并不是住宅所必須，因而這些設(shè)施應(yīng)采取“誰收益誰付費”的原則，使投資通過正規(guī)的收費系統(tǒng)回收。（3）各種公共設(shè)施，例如“環(huán)衛(wèi)綠化工程費”以及“公共配套工程”中的幼兒園、文化站、中小學(xué)以及含義不甚明確的公共服務(wù)設(shè)施等。從理論上說，這些具有“外部經(jīng)濟性”的公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由地方政府在財政預(yù)算中安排支出。（4）商業(yè)性設(shè)施，例如“公共配套工程”中的副食店、書店、小飯店等。這些設(shè)施的建設(shè)雖可能有利于提高住宅小區(qū)生活質(zhì)量，但從經(jīng)濟原則上看，將它們的建設(shè)費用加入住宅價格則是不合理的。因為作為商業(yè)性設(shè)施，它們應(yīng)當(dāng)由這些商業(yè)活動的投資者出資建立，并通過出售其產(chǎn)品或提供服務(wù)來收回投資。

上述（2）、（3）、（4）類項目基本上不應(yīng)計入住宅價格。從世界性趨勢來看，對于提供這些服務(wù)的設(shè)施和設(shè)備的投資，一般也是通過收費形式逐步回收的。因此，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟適用房的建設(shè)成本中不應(yīng)該包括基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施等費用。

參考文獻：

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［2］ 孫寒冰,李世平.經(jīng)濟適用房去留兩難［J］.中國國情國力,2005（12）:55-57.

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［4］ 國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社,2000-2003.

［5］ 孫寒冰,李世平.政策干預(yù)房地產(chǎn)市場合理性與有效性分析［J］.理論導(dǎo)刊,2005（10）:19-21.

［6］ 中國房地產(chǎn)估價師學(xué)會.房地產(chǎn)基本制度與政策［M］.北京：中國物價出版社,2004.

［7］ 常莉，師萍.房地產(chǎn)稅收改革：基于財產(chǎn)課稅理論的思考［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報：社科版，2007，7（6）：73-77.