喬新生

近來，有兩件事令筆者感觸頗深。一是某文化類報(bào)紙，因發(fā)表批評某中央事業(yè)單位違反財(cái)經(jīng)制度，被審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的文章，結(jié)果被該中央事業(yè)單位的法規(guī)處發(fā)函嚴(yán)厲斥責(zé)。二是《勞動合同法》正式實(shí)施后，一些學(xué)者公開發(fā)表文章討論《勞動合同法》的得失，中央某部門一位處長竟正式下發(fā)紅頭文件，要求學(xué)者所在單位“批評教育”作者。人們不禁要問：處長何以有如此大的權(quán)力，并能這樣肆無忌憚地行使權(quán)力？

了解官場的人，不難回答這個(gè)問題。這就是獨(dú)具特色的“處長政治”。在不少中央機(jī)關(guān)，有的層級的官員不會過問具體事務(wù)，有的只負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，真正從事具體工作的是中央機(jī)關(guān)的處級干部。他們雖然級別不高，但掌握著生殺予奪的權(quán)力，影響著國家的大政方針。因此，討論獨(dú)特的“處長政治”，對理解中國的官場文化可說是“一葉知秋”。

一位全國人大代表曾感慨地說，到中央機(jī)關(guān)辦事，處長往往是最難打交道的一群人。由于他們掌握著政策、把持著批文，所以地方官員怠慢不得。這些人平時(shí)在單位謹(jǐn)小慎微，可一旦走出單位，便耀武揚(yáng)威，發(fā)號施令。中央部委的很多紅頭文件，都出自這些處級干部之手。

獨(dú)特的“處長政治”，造就了獨(dú)特的官僚體系。筆者曾長時(shí)間觀察過一位處級干部的各種表情。這位從事研究生管理工作的處級干部，私下里和藹可親，甚至有些卑躬屈膝；可一到公開場合，特別是人多的場合，則往往會擺著一副冷若冰霜的面孔，甚至有種君臨天下的架勢；如果有更高級別的領(lǐng)導(dǎo)比如廳局級領(lǐng)導(dǎo)在場，他便很快把自己隱藏到領(lǐng)導(dǎo)身后，絕對不會比領(lǐng)導(dǎo)多走一步。筆者曾與一位德高望重的老教授討論過這個(gè)現(xiàn)象。他微微一笑，道出其中奧秘：在執(zhí)政者開始重視群眾基礎(chǔ)的今天，這位處長要想走上更高的崗位，必須獲得專家教授的好感；可在官場上長期形成的頤指氣使的習(xí)慣，在公共場合會自然表現(xiàn)出來；為了獲得更高一級的職務(wù)，他絕對不會在領(lǐng)導(dǎo)面前表現(xiàn)出絲毫越軌的舉動。這可說是官場風(fēng)氣的縮影——不上不下、不三不四。所謂不上不下，是指在選拔干部時(shí)表面上征求群眾的意見，可群眾的意見經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)“集中”之后，便成了領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意見；所謂不三不四，是指這些處長表面是人背后是鬼；當(dāng)面一套背后一套；上面一套下面一套，中間還有一套。

“處長政治”的出現(xiàn)，不是性格的產(chǎn)物，而是體制的產(chǎn)物。這種體制的最大問題在于，如果處長把所有從政的希望寄托在群眾身上，那么很可能在初選階段不能被圈定為候選人，所以他必須在不同的場合把自己塑造成不同的形象，同時(shí)獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的青睞和群眾的擁戴。這真是一種高難度的政治技巧。

在一些國家，政府官員分為政務(wù)官和事務(wù)官，前者由選舉產(chǎn)生，后者由國家考試機(jī)關(guān)考試選拔錄用。假如事務(wù)官想擔(dān)任政務(wù)官，必須先辭去政府職務(wù)，然后參加公開競選?？墒?，中國《公務(wù)員法》沒有區(qū)分政務(wù)官和事務(wù)官，這就使得一些處長不安心事務(wù)性工作，眼睛始終“向上”盯著政府首長的位置，而忘了“向下”看看群眾。

所以，要從根本上解決“處長政治”的問題，就必須加快民主改革的步伐，盡快修訂完善《公務(wù)員法》。例如，假如處長感到自己的能力已經(jīng)達(dá)到或者超過了行政首長，那么，應(yīng)該主動辭去在國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)，通過競選成為政務(wù)官。

“處長政治”帶來的問題不可謂不嚴(yán)重。在黨政機(jī)關(guān)，部分司局級官員熱衷于上傳下達(dá)，無心管理機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)被處長所“壟斷”。表面上處長俯首聽命，實(shí)際上他們各自為政，可以獨(dú)立對外發(fā)號施令。中央一些政府機(jī)關(guān)的公文簽發(fā)制度形同虛設(shè)，處長可以非常便利地越過司局級領(lǐng)導(dǎo)干部，對外簽發(fā)文件。更糟糕的是，在一些財(cái)政撥款的事業(yè)單位，由于實(shí)行財(cái)政包干，一些處級干部包括院長書記可以合法占有和使用數(shù)百萬乃至上千萬的資金，這些人經(jīng)常性地周游列國，花天酒地，迎來送往，并利用公款到處拉關(guān)系走后門，發(fā)表所謂的科研成果?？梢院敛豢蜌獾卣f，“處長政治”已成為消耗財(cái)政資源的一大黑洞。

平心而論，處長中不乏勤勉、實(shí)干、親民之官，正是他們支撐著黨政部門的運(yùn)作，使機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，讓社會得以穩(wěn)定。相信讀者不會認(rèn)為本文所指系當(dāng)今整個(gè)處長群體，筆者要說的是警惕“處長政治”的傾向抬頭，不要讓它敗壞官場風(fēng)氣，損害國家利益和百姓利益。

(作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會發(fā)展研究中心主任、教授)