改革開放以來我國農村基層民主發(fā)展評述

扶元廣　趙定濤　陳之榮

1978年改革開放以來，我國政治體制改革取得了諸多進展，突出表現(xiàn)在我國農村基層民主建設上取得的令人矚目的成就。在中國絕大部分的農村地區(qū)，農民們從缺少民主基因的傳統(tǒng)中走出來，參與村民自治活動，實行民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督。農村基層民主在中國的意義非同一般，正如鄧小平同志所說，讓農民當家作主，實施村民自治，就是中國最大的民主。草根民主的發(fā)展，普遍增強了人們的民主意識，提高了參政議政的能力，在農村民主實踐中，基層民眾發(fā)揮了主體性作用，形成了諸多寶貴的經驗，他們越來越強烈地期盼進一步完善民主制度，這對中國正在進行的政治體制改革無疑是巨大的推動力。分析和總結30年來中國農村基層民主建設的經驗成果，對今后農村基層民主的實踐具有重要的指導意義，對中國的政治體制改革也具有一定的參考價值。

按照改革開放以來農村基層民主實踐的內容及特征，可以將其概括為三個階段。

一、自發(fā)摸索階段（1978年~1987年）

1978年農村實行土地承包責任制，改變了農村的生產關系，解放了農村的生產力，改革讓農民有了獨立的經濟利益，他們的勞動積極性超過了歷史上的任何時代。因為村里的村務、政務及財務狀況直接關系每一個農民的切身利益，在中央提出的村民自治方針號召下，農民身上蟄伏了幾千年的民主意識開始蘇醒，參政的熱情空前高漲。在村務管理中，村委會享有較大的權力，村民們都期望村委會體現(xiàn)他們的利益，當一些地方嘗試村委會選舉的時候，村民在參與中表現(xiàn)出認真的態(tài)度。這種認真的態(tài)度以后逐漸地在村民中轉變?yōu)檩^強的民主觀念，即要用民主的方式解決農村中所出現(xiàn)的問題。

這個階段處于改革的頭十年，鄉(xiāng)村經濟發(fā)展普遍落后，村民參政的行為多是自發(fā)性的行為，參政的動機是維護自己的切身利益，他們尚不能將民主上升到法定權利的高度看待（盡管其間村委會作為群眾自治組織寫進了1982 年的憲法）。這個階段的基層民主呈現(xiàn)出如下幾個特征。

第一，村民參與熱情高，但是參與質量低。這跟我國歷史原因引起的農民文化素質普遍不高密切相關，例如在最初進行的村委會選舉時，曾經就用“丟豆子”的方法對候選人表決：村民們走到他支持的候選人身后丟一粒豆子，表決結束后，根據候選人獲得豆子的多少決定誰當選，本應嚴肅的選舉過程就在村民們游戲式的方式中完成；村民們要參與村務決策，參與村務管理，參與監(jiān)督村委會，卻沒有相應的有效途徑。

第二，各地的基層民主形式各異，缺乏制度規(guī)范。從基層選舉中候選人的產生來看，有黨的基層組織提名、村民小組提名、村委會換屆領導小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種方式；表決時計票也不一樣，有的地方用戶為單位，有的是以村民個體為單位；各個地方對于當選條件認定也不一樣，有的地方是超過全體有選舉資格村民人數(shù)的一半，有的則是參加投票人數(shù)的一半。

第三，村委會的建設處于較低層次，在工作中的主動性不夠。當時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下面設置村公所，經由鄉(xiāng)級政府授權，村公所領導村委會管理村務工作，這樣鄉(xiāng)政府和村委會之間仍是領導與被領導的關系，村委會更多的扮演著上傳下達的角色，不少地區(qū)一度把“催糧派款、刮宮引產”作為主要工作內容。由于村干部的產生結果并非完全由村民決定，在日常工作中村委會也未完全以村民的切實利益為出發(fā)點，領導方式也主要是行政命令，村級組織多數(shù)處于軟弱渙散狀態(tài)，對集體財產、村里治安、公共衛(wèi)生等缺乏有效的管理機制。

改革頭十年的基層民主實踐，把民主的種子播撒在千千萬萬農民的心中，使他們知道應當由他們自己管理村里事務，知道了通過民主方式表達自己的聲音。但是那個時代沒有成熟的法律制度規(guī)范他們的民主活動，沒有規(guī)范的民主選舉這一現(xiàn)代民主的核心內涵，因此也就沒有現(xiàn)代意義上民主，從這個意義上說，這個階段基層民主實踐的象征意義大于實際意義。村民們在民主實踐中的激情與規(guī)范制度缺失之間的矛盾，促使決策層出臺相關的法律法規(guī)，用以指導基層更好地開展民主自治活動。自發(fā)摸索階段的基層民主實踐猶如發(fā)動的引擎，推動基層民主實踐向規(guī)范化制度化的方向邁進。

二、自覺摸索階段（1987年~1998年）

該階段起于1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《試行法》）的頒布，止于1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）的實施，是農村基層民主制度的建立及初步完善階段。

1987年，我國頒布的《試行法》，是我國基層民主建設的里程碑，它成為我國農村基層村民自治工作規(guī)范的指導性文件，特別是將基層民主選舉程序制度化，標志著現(xiàn)代意義上的我國農村基層民主誕生?！对囆蟹ā穼Υ迕褡灾位顒右苑傻男问酱_定下來。

《試行法》頒布后，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系得以明確，其關鍵性條款規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間不是領導與被領導的關系，前者應對后者的工作給予指導、支持和幫助；村委會成員不脫離生產，由村民直接選舉產生。村委會角色真正轉變?yōu)榛鶎尤罕娦宰灾谓M織，村公所在這個時期逐步取消，到1998年年底，村公所基本沒有了。這樣民選的村委會對村民會議負責，真正獨立地處理村務，法律保障進一步增強了村民的民主意識，他們以更加自覺的心態(tài)參與民主活動?！对囆蟹ā吩谶\行過程中，也產生許多問題，《組織法》對《試行法》的條款進行修改和補充，大大加強了可操作性，形成較為完善的法律制度。

這一階段的特征表現(xiàn)在兩個方面：

第一，發(fā)展過程歷經波折。村民自治曾一度受到質疑。由于眾所周知的原因，1989年村民自治和民主政治一起受到質疑。1990年9月，民政部發(fā)出《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，把依法全面推廣改為個別典型示范，要求“每個縣都要選擇幾個到十幾個村，開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型”。經過一段時間的沉寂之后，村民自治通過了審查，其政治上的清白才得到肯定，村民自治才進一步得到推廣。間接民主一度替代直接民主。由于《試行法》中并沒有詳細規(guī)定村民會議召開，地方上為圖省事，采取的變通方法是用村民代表會議替代村民會議。最早是1988年，河北省正定縣南樓村創(chuàng)立村民代表會議，然后在全縣推廣。接著山東省招遠市、山西省臨汾市、四川省彭山縣也先后建立了村民代表會議。1990年9月，民政部在開展村民自治示范活動的通知中規(guī)定，示范村應“建立村民會議或村民代表會議制度”。到1994年底， 全國已有22個省、市、自治區(qū)，50%以上的村建立起村民代表會議制度；遼寧、吉林、福建、山東、湖北、四川等省建立村民代表會議制度的村達85%以上。村民代表大會一般是村民自治和村集體經濟的決策機構，村民委員會執(zhí)行村民代表大會的決議，是村民自治的執(zhí)行機構和村集體經濟的管理機構，用村民代表會議替代村民會議，實際上又回到了大集體時代，村民還是間接參與村務的管理、決策。好在決策層對此有充分的認識，1998年修改后的《組織法》中，只是建議“人數(shù)較多或者居住分散的村”，可以“推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項”，最終沒有將村民代表會議作為制度提出來，避免了由直接民主向間接民主的回歸。

第二，實踐和制度有機結合，相互促進。自覺摸索階段是制度從建立到初步完善的過程。我國基層民主制度從我國的國情出發(fā)，完全由廣大基層群眾通過實踐，一點一滴摸索出來的?！对囆蟹ā返某雠_，規(guī)范了基層民主的內容和形式，提高了村民民主實踐的質量。村民民主在實踐中進一步檢驗了制度的可行性及可操作性。當實踐中發(fā)現(xiàn)問題時，他們充分發(fā)揮了主體性作用，運用他們的聰明才智嘗試解決。這些解決問題的思路及方法，是進一步完善制度的源泉。如在《試行法》中，對村委會的選舉及罷免作了較為詳盡的規(guī)定，而沒有對村民如何行使監(jiān)督權力進行規(guī)范。通過不斷摸索總結，村民們對實施監(jiān)督權力的內容、方式有了漸趨一致的做法，這些做法都體現(xiàn)在1998年的《組織法》中；村民會議、村民選舉委員會等制度，也是在實踐中不斷完善的。

自覺摸索階段是基層民主進程中重要的十年，不但形成了較為規(guī)范的法律制度，村民們的民主意識也極大增強。基層民主活動是億萬農民民主法制的培訓班，廣大農民群眾在民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策、民主管理過程中，既受到了一次次生動的民主法制教育，也受到了實實在在的民主訓練，極大地提高了他們的民主意識和法制觀念。如果說自發(fā)摸索階段實現(xiàn)了基層民主實踐的點火發(fā)射，這個階段就是民主的火箭在制度預定軌道的指引下快速騰空，一邊修正、細化軌道的參數(shù)軌道，一邊朝著預期的方向前進。

三、理性探索階段（1998年以后）

1998年《組織法》的出臺，既是對前期基層民主實踐的制度性總結，也開啟了基層群眾積極探索民主制度改革的新時代。村民們的積極性更高，一些地區(qū)不但建立健全村級的政權組織，民主政治訴求也更強烈，村民們在民主實踐中的表現(xiàn)也越來越理性，他們積極發(fā)揮主觀能動性，充分實現(xiàn)民主權利。

1998年以后，村級政權的突出特點是形成了相互制約的權力機構，除村委會之外，還形成了村民大會、村民代表大會、理事會和監(jiān)事會，另外有黨支部，在某種意義上也是多元化的、制衡的類似政府型的一個決策機構。

第三階段的民主實踐中，基層群眾的民主能力得到巨大的提高，全國各地出現(xiàn)了多起鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的選舉制度革新：如1999年12月河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長推選制度改革；2001年3月廣西桂壯族自治區(qū)林市恭城縣恭城鎮(zhèn)“公推公選”副鎮(zhèn)長；2003年12月江蘇省徐州市沛縣產生了中國首位“公推公選”縣長；2004年1月8日南京市白下區(qū)、雨花臺區(qū)通過公推公選產生區(qū)長；2004年1月9日，江蘇省金壇市選出了中國第一位公推公選市長；2004年1月18日，遼寧省通過公推公選產生了全省14位市長助理。這些革新試點的出現(xiàn)有著重要的意義，反映了廣大基層民眾期望進一步改革民主政治制度，在更高層級的選舉中體現(xiàn)民主權利。

當然這一階段的民主實踐也出現(xiàn)了一些新的問題，突出表現(xiàn)在：

1.各地基層民主發(fā)展不平衡。如上文所述，基層民主發(fā)展較好的地區(qū)，健全了各種權力機構，充分保障了基層民眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權力，而有些地方尚不能保證這一點，如不能有效監(jiān)督，導致村委會在村財務上的支配權缺乏監(jiān)督，為了當選，巨額賄選并非偶發(fā)現(xiàn)象；兩委關系不明確，使得一些地區(qū)村委會和村支部之間各自權責不明。

2.基層民主的發(fā)展面臨新問題。隨著農村剩余勞動力的增加，閑余時間到城鎮(zhèn)及經濟發(fā)達地區(qū)打工的農民快速增長，龐大數(shù)量的流動人口給農村基層民主建設提出了新的課題，比如外出打工者如何獲得村務知情權，如何行使民主監(jiān)督權，在監(jiān)督主體缺失的情況下如何保證村委班子的高效運作。這些問題的出現(xiàn)，有待在今后的民主實踐中解決。

四、今后基層民主實踐的發(fā)展展望

30年基層民主實踐所取得的輝煌成就，是我國基層民主改革的重要內容，也是今后我國進一步進行政治體制改革的寶貴經驗。30年的發(fā)展過程反映了政治體制改革的某些規(guī)律，從一定程度上也能看出今后政治體制改革的發(fā)展路徑。

第一，基層民主制度還需在實踐過程中不斷完善。我國基層民主制度源自實踐，并在指導實踐中不斷自我完善，在今后發(fā)展中，制度將會進一步完善，可操作性將進一步增強。以民主選舉為例，經過黨的基層組織提名、村民小組提名、村委會換屆領導小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種提名方式的反復實踐，逐步形成以村民提名為主的初步候選人提名方式。在各省份制定的《組織法》實施辦法中，基本上都不內定和指定候選人，由每一個選民根據選人標準自主確定候選人。從確定正式候選人看，這項工作以往多是有關方面內部研究確定，因此透明度不夠，群眾有意見。在近幾年的選舉中，許多地方由全體選民或村民代表參加預選，按初步候選人得票多少確定正式候選人，既保證了候選人的質量，群眾也滿意。從競爭過程看，在村選舉領導小組的組織下，正式候選人尤其是兩名村主任候選人，公開競爭，向村民發(fā)表競爭演說，報告本人有關情況、治村方案和對村民的承諾，回答選民當場提出的問題。這種做法，有利于候選人和選民之間的溝通，有利于選民在比較中選出最滿意的人，因而很受群眾歡迎。從投票場所看，在最近幾年的民主選舉中，各地普遍設立了秘密劃票間，目的是讓選民充分自主地表達自己的意愿，防止他人干擾。投票時，選民單獨進入劃票間，他人不得旁觀，只有選民自己知道投了誰的票。總之，村民委員會的民主選舉制度在實踐中不斷完善，真正讓廣大農民群眾擁有民主選舉權。今后的發(fā)展中，民主選舉制度還有待進一步完善，如：如何處理外籍居民的選舉權，如何認定賄選，如何鑒定和制止不正當競爭等等。

在民主制度的其他方面，也有很多地方亟待完善：如《村民委員會組織法》還是地方的配套性法規(guī)，都沒有對村民會議如何召開進行規(guī)定，特別是當會議的內容與村委有直接利害關系的時候。農村財務制度尚需要規(guī)范，村情村務公開制度需要進一步完善等等。

第二，通過理論指導、經驗推廣、交流共享、示范帶動等多種方式，推動不同省份、不同地區(qū)間的平衡發(fā)展，全面提高基層民主建設的成果。由于區(qū)域間在群眾基礎、開展時間、地方政府的靈活性等方面存在差異，導致基層民主發(fā)展在空間上呈現(xiàn)很大的不平衡性。一些地區(qū)走在前面，那兒基層民眾民主意識普遍較高，履行民主權利的能力較強，地方配套政策法規(guī)可操作性好，村民們能在各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮民主權利，切實體現(xiàn)村民的利益。而在為數(shù)不少的地區(qū)，發(fā)展狀況依然不容樂觀，由于各種因素的影響，政策法規(guī)的執(zhí)行力差，法律賦予村民們的民主權利大打折扣，甚至一些地方成為形式主義，棄權成為村民們的無奈之舉，嚴重挫傷了基層民眾行使民主權利積極性。改變這樣的狀況，實現(xiàn)區(qū)域間的平衡發(fā)展，還有大量的工作需要落實。

我國農村基層民主的實施，是根據中央的政策，由各個省份制定實施辦法或實施細則，指導本區(qū)域的農村民主實踐，為了避免各級部門在理解中央文件精神上產生偏差，需要在專門的理論工作者指導下，吃透文件精神、結合本區(qū)域實際制定具體操作細則。一些地方在民主實踐中的經驗或教訓，要通過有效的途徑實現(xiàn)及時交流共享，讓好的做法能夠迅速推廣，避免失敗的教訓在其他地方重演。在縣鄉(xiāng)內部，要對做得好的村莊廣為宣傳，形成示范帶動效應，從而促進本區(qū)域的基層民主實踐全面提高。

五、結語

我國的發(fā)展經驗表明，在中國，農村是改革的起點，我國的政治體制改革也歷史地選擇了自下而上步步深化的道路。這里既沒有現(xiàn)成的理論作為指導，亦沒有別國經驗可以參照，一切都靠自我探索，需要我們在實踐中不斷歸納總結。30年來基層民主建設的成果表明，改革的趨勢是必然的，改革的過程是曲折的。在中央歷屆政府的正確領導下，民主的種子已經在中國廣袤的農村大地上深深地扎下了根，今后一定能夠開出璀璨的花朵，結出沉甸甸的果實。

參考文獻：

[1] 《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993版，第160頁。

[2]詹成付、范瑜：《對農村村委會選舉十年實踐的思考》，載《社會主義研究》1998年第1期。

[3] 湯玉權：《四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的分類與反思》，載《社會主義研究》 2006年第5期。

[4] 黃磊：《改革可以自上而下，也可以自下而上》，載《21世紀經濟報道》2007年8月6日。

（作者單位：河海大學商學院，中國科技大學管理學院。本文受河海大學人文社科基金項目資助，編號：XZX/07B003-02）