關(guān)于全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況的調(diào)查報告

甘肅省人大常委會財經(jīng)辦公室

當(dāng)前，甘肅社會中介行業(yè)發(fā)展既面臨著社會服務(wù)需求不斷擴(kuò)大，加速發(fā)展的空間越來越廣大的有利時機(jī)，也存在著體制不順、自身競爭力不強(qiáng)等多種制約因素，可謂有喜有憂。根據(jù)甘肅省人大財經(jīng)委員會2008年工作安排，省人大常委會財經(jīng)辦公室對全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組先后聽取了省財政廳、省審計廳、省建設(shè)廳、省國土資源廳、省工商局等有關(guān)部門和省注冊會計師協(xié)會、省資產(chǎn)評估協(xié)會、省土地估價師協(xié)會、省建設(shè)工程造價管理總站等行業(yè)協(xié)會的情況介紹，并與甘肅立信等6家會計師事務(wù)所和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、甘肅方家等6家房地產(chǎn)評估、土地評估和工程造價咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行了座談。省人大常委會財經(jīng)辦的調(diào)研報告，引起省政府和有關(guān)部門的高度重視。

一、全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)的基本情況

全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)是隨著改革開放和我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善而逐步發(fā)展起來的，主要包括獨立審計機(jī)構(gòu)即會計師事務(wù)所和資產(chǎn)、土地、房產(chǎn)、工程等評估機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)作為獨立于政府之外的社會中介組織，是聯(lián)系政府、企業(yè)、公眾之間的橋梁和紐帶，在政府和社會之間以及市場主體之間發(fā)揮著重要的服務(wù)和傳導(dǎo)作用。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的快速發(fā)展，全省經(jīng)濟(jì)鑒證類中介行業(yè)取得了長足發(fā)展，執(zhí)業(yè)隊伍不斷壯大，執(zhí)業(yè)范圍不斷拓展，執(zhí)業(yè)質(zhì)量不斷提高，影響力逐步增強(qiáng)。目前，全省共有會計師事務(wù)所123家，執(zhí)業(yè)注冊會計師863人，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)58家（其中：專營資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)18家，兼營資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所40家），執(zhí)業(yè)注冊資產(chǎn)評估師279人，2007年業(yè)務(wù)收入10752萬元；有房地產(chǎn)估價機(jī)構(gòu)44家，注冊房地產(chǎn)估價師219人；有工程造價咨詢機(jī)構(gòu)114家，執(zhí)業(yè)造價工程師850人，年完成編審工程造價約160億元；有土地評估機(jī)構(gòu)6家（其中：在全國和全省范圍內(nèi)有執(zhí)業(yè)資格的各1家），執(zhí)業(yè)土地估價師40人。經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其作用的正確發(fā)揮，已成為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育成長不可或缺的重要內(nèi)容。

二、存在的主要問題

由于長期以來相關(guān)法律制度不健全、政府監(jiān)管客觀上一時難以同步跟進(jìn)、社會誠信意識普遍較差等原因，全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)在發(fā)展中還存在一些不容忽視的問題。

（一）法律制度不健全，政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

立法滯后，法律體系不健全，配套制度不完善，是影響經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展的重要原因。目前，直接規(guī)范經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)的法律只有1993年第八屆全國人大常委會通過的《注冊會計師法》。隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，《注冊會計師法》在實踐中已經(jīng)有許多不適應(yīng)的地方，需要及時修改。但是，這部法律的修訂至今仍未提到議事日程上來。《資產(chǎn)評估法》經(jīng)過多年醞釀目前仍在起草論證當(dāng)中，資產(chǎn)評估行業(yè)沒有一個統(tǒng)一的法律來規(guī)范。資產(chǎn)評估中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、執(zhí)業(yè)行為和監(jiān)督管理大部分是靠部門的規(guī)章或政策文件來規(guī)范，導(dǎo)致條塊分割，政出多門，資質(zhì)認(rèn)定條件不統(tǒng)一，工作范圍交叉，工作標(biāo)準(zhǔn)不一致。

（二）政府監(jiān)管職能不到位，行業(yè)協(xié)會工作不規(guī)范

政府監(jiān)管不到位，行業(yè)協(xié)會工作不規(guī)范是影響經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)健康有序發(fā)展的又一個重要原因。主要表現(xiàn)在：一是各級政府對經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管基本上停留在資質(zhì)資格的認(rèn)定和年檢上，既缺乏對經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃和具體的支持引導(dǎo)措施，也沒有對中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為和執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的具體制度。二是有的行政職能部門利用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)依法開展業(yè)務(wù)，實行行業(yè)保護(hù)，指定或變相指定中介機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)。三是全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)的收費目前還執(zhí)行1996年制定的較低標(biāo)準(zhǔn)，造成中介機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中為降低成本而減少工作程序，減少人員數(shù)量，影響執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

（三）社會誠信意識差，中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量低

一是一些中介機(jī)構(gòu)，不顧職業(yè)道德，在執(zhí)業(yè)中不嚴(yán)格按照中國注冊會計師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和中國資產(chǎn)評估準(zhǔn)則及其他行業(yè)準(zhǔn)則的要求執(zhí)業(yè)，審計、評估業(yè)務(wù)不按程序辦理，獲取的審計證據(jù)不夠充分、適當(dāng)，不足以支持審計結(jié)論，導(dǎo)致發(fā)表的審計報告意見不恰當(dāng)，資產(chǎn)評估時漏評或估值不準(zhǔn)確，出現(xiàn)執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題。有的中介機(jī)構(gòu)甚至搞虛假審計和評估，出具虛假報告。二是一些企業(yè)為了注冊、貸款、改制、上市等，要求中介機(jī)構(gòu)必須按照自己的意愿出具相關(guān)的虛假報告。三是有的政府部門出于完成工作指標(biāo)、出政績、卸包袱等原因，在涉及上市公司包裝、企業(yè)破產(chǎn)清算、企業(yè)改制、招商引資等事項的審計、評估、驗資業(yè)務(wù)中，授意或迫使中介機(jī)構(gòu)出具虛假報告。四是各級政府主管部門和行業(yè)協(xié)會普遍缺乏對中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的誠信檔案記錄，對中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束，對中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員違背職業(yè)道德和誠信原則的違規(guī)行為處罰力度不夠，進(jìn)一步惡化了誠信環(huán)境。五是中介機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識不強(qiáng)，質(zhì)量意識淡薄。

（四）中介機(jī)構(gòu)規(guī)模小、資質(zhì)低，行業(yè)發(fā)展不平衡全省社會獨立審計事務(wù)和資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入從2001年的7428萬元增長到2007年的10752萬元，6年時間僅增長了3324萬元，年均增長7.68%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省GDP增長速度和財政收入增長速度，全行業(yè)的收入不及外省一個大的會計師事務(wù)所，規(guī)模最大的會計師事務(wù)所的年業(yè)務(wù)收入僅一千多萬元。全省41家房地產(chǎn)估價機(jī)構(gòu)資質(zhì)為一級的僅有1家，二級的有6家，具有從業(yè)資格的房地產(chǎn)評估師僅有219人。在地域分布上，近40%集中在蘭州市，其余各市的中介機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量少，而且達(dá)不到新的核準(zhǔn)條件，臨夏和甘南兩個州為空白。全省真正意義上的土地評估中介機(jī)構(gòu)僅有6家，5家在蘭州市，執(zhí)業(yè)土地估價師只有40人。其中，在全國和全省范圍內(nèi)有執(zhí)業(yè)資格的各1家。其他絕大部分市縣土地評估機(jī)構(gòu)還是隸屬于市縣土地行政管理部門的事業(yè)單位，沒有與行政部門脫鉤。同時，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和創(chuàng)業(yè)環(huán)境的影響，全省經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)人才流失嚴(yán)重，大量的注冊會計師和資產(chǎn)、房產(chǎn)、土地評估師紛紛流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)。加之中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人才缺乏，影響了中介機(jī)構(gòu)事業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致我省許多經(jīng)濟(jì)鑒證類中介業(yè)務(wù)流入省外中介機(jī)構(gòu)。

三、幾點建議

（一）加強(qiáng)規(guī)劃和指導(dǎo)，支持經(jīng)濟(jì)鑒證類中介行業(yè)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)是規(guī)范成熟的市場經(jīng)濟(jì)有序健康發(fā)展不可缺少的重要組成部分，各級政府應(yīng)當(dāng)高度重視，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，采取更加有力的政策措施，營造良好的市場環(huán)境，支持經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)健康發(fā)展。要根據(jù)我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，借鑒其他省市區(qū)的做法，制訂鼓勵、支持、規(guī)范經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)發(fā)展的具體政策措施，規(guī)范市場準(zhǔn)入條件，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)鑒證類中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的收費標(biāo)準(zhǔn)。要引導(dǎo)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)在自愿的前提下，實行行業(yè)內(nèi)的聯(lián)合與重組，淘汰一批規(guī)模小、執(zhí)業(yè)水平低、抗風(fēng)險能力差的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，扶持一批信譽(yù)較高、服務(wù)質(zhì)量好的中介機(jī)構(gòu)上規(guī)模、上檔次、上水平，逐步縮小與發(fā)達(dá)省份中介機(jī)構(gòu)的差距。政府有關(guān)部門及行業(yè)協(xié)會要高度重視對注冊會計師、資產(chǎn)評估師、房地產(chǎn)評估師、工程造價師及各類復(fù)合型人才的培養(yǎng)力度，為他們的學(xué)習(xí)提高創(chuàng)造條件，進(jìn)而形成吸引人才、留住人才、人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。通過一系列措施，扶持經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介行業(yè)做大做強(qiáng)，為我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮積極的作用。

（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法律體系

要加快制定和修改有關(guān)法律法規(guī)，完善有關(guān)規(guī)章制度，盡快形成一套完整的包括法律法規(guī)和規(guī)章政策在內(nèi)的法律政策體系。一是通過適當(dāng)?shù)耐緩浇ㄗh國家盡快修訂《注冊會計師法》，規(guī)范注冊會計師行業(yè)的執(zhí)業(yè)行為和監(jiān)督管理，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)的健康發(fā)展。二是加快和推動資產(chǎn)評估法的立法進(jìn)程，通過資產(chǎn)評估法解決評估行業(yè)條塊分割、行業(yè)壟斷和執(zhí)業(yè)資格多頭管理的問題，真正把資產(chǎn)評估行業(yè)納入法制化管理軌道。三是對政府及其部門現(xiàn)有的規(guī)范中介行業(yè)的規(guī)章制度和其他規(guī)范性文件進(jìn)行清理，凡不利于行業(yè)發(fā)展和規(guī)范管理的及時予以修訂和完善。四是加強(qiáng)調(diào)查研究，對目前在管理中形成的一些成熟經(jīng)驗和定型做法，在國家法律不能及時出臺的情況下，結(jié)合我省實際，出臺相關(guān)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，依法規(guī)范政府的監(jiān)管行為和中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，依法加強(qiáng)監(jiān)管

各級政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，依法加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況的監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊各種違法亂紀(jì)、干擾市場秩序、侵害行業(yè)利益的行為。一是政府及有關(guān)部門要堅持依法行政，不得超越法律、法規(guī)的規(guī)定制定執(zhí)業(yè)資質(zhì)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不得用行政手段干預(yù)中介機(jī)構(gòu)依法開展業(yè)務(wù)，不得設(shè)置行政區(qū)域、行業(yè)或部門的執(zhí)業(yè)限制，努力創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。二是各行政主管部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、相互支持、形成合力，建立順暢高效的行政監(jiān)管機(jī)制，做到既嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)政策，又充分發(fā)揮導(dǎo)向、規(guī)范作用，特別是在實施對行業(yè)的監(jiān)督檢查中，要各司其職、加強(qiáng)溝通、提高效率，杜絕多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查和重復(fù)處罰等問題。三是要加大懲處力度，對中介機(jī)構(gòu)違規(guī)操作、弄虛作假的行為依法給予處罰，對故意出具虛假報告、吊銷執(zhí)業(yè)資格的中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，實行市場禁入。對為中介機(jī)構(gòu)或執(zhí)業(yè)人員提供虛假信息、資料，要求中介機(jī)構(gòu)或執(zhí)業(yè)人員出具虛假驗資報告、評估報告、證明文件及其他文件，或采取欺詐、脅迫、賄賂、串通等非法手段，威脅執(zhí)業(yè)人員的委托人及相關(guān)責(zé)任人，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。

（四）強(qiáng)化行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)協(xié)會職責(zé)

行業(yè)協(xié)會是實施行業(yè)自律管理的主體，要認(rèn)真履行服務(wù)、監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)的職能。一是要嚴(yán)格界定行業(yè)協(xié)會和政府主管部門的職責(zé)，防止行業(yè)協(xié)會變?yōu)檎穆毮懿块T，使其真正成為中介行業(yè)的自律組織。二是要根據(jù)行業(yè)的特點，建立與市場經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的行業(yè)自律管理機(jī)制，健全和完善行業(yè)自律監(jiān)管體系，保障中介機(jī)構(gòu)依法自主經(jīng)營。幫助和促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部管理制度，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量和誠信水平。三是要盡快制定執(zhí)業(yè)規(guī)范，通過建立行業(yè)內(nèi)部價格協(xié)調(diào)機(jī)制，制止中介機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競爭行為，保護(hù)公平競爭。對制造不正當(dāng)競爭、利用行政權(quán)力介入中介業(yè)務(wù)、擾亂中介市場的行為，行業(yè)協(xié)會要依法予以懲戒。四是要盡快建立經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員誠信檔案制度，記錄中介機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中的信譽(yù)，評估執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的信用，并公開相關(guān)信息，以便全社會對中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員進(jìn)行有效監(jiān)督。五是要全面了解行業(yè)內(nèi)各種情況和信息，構(gòu)建行業(yè)信息平臺，為會員提供信息服務(wù)，實現(xiàn)資源共享。

（五）堅持誠實守信，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量

堅持誠實守信，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一是經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)要遵循誠實信用、公平競爭的原則，以誠信為本，以操守為重，自覺遵守職業(yè)道德，增強(qiáng)自律意識，提供真實、準(zhǔn)確的信息，不做假賬，不出假證，抵制各種違規(guī)違紀(jì)行為，樹立良好的職業(yè)形象。二是要按照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，遵守審計準(zhǔn)則、評估準(zhǔn)則，建立和完善內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量審核制度，確保執(zhí)業(yè)質(zhì)量達(dá)到專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，努力降低風(fēng)險，杜絕出具虛假驗資、評估、鑒證報告等嚴(yán)重擾亂市場秩序的不法行為。三是要加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，完善科學(xué)合理的用人、分配制度，形成有效的激勵和約束機(jī)制。對不符合要求的從業(yè)人員要及時調(diào)整，不斷提高執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)素質(zhì)。