金亞其

被稱為“廣元橘子事件”引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)，致使遠(yuǎn)在幾千里外的江西南豐縣著名的南豐蜜橘也受到嚴(yán)重影響，對整個(gè)柑橘產(chǎn)業(yè)造成了上百億元的損失。農(nóng)民在某種程度上是弱勢群體，當(dāng)謠言肆無忌憚地漫天飛舞時(shí)，農(nóng)民們只得束手無策地任其飛揚(yáng)，只能看著橘子一天天爛去。

我國的改革從農(nóng)業(yè)開始，但三十年來改革發(fā)展卻把主要精力放在了城市，忽略了農(nóng)村。盡管政府已經(jīng)開始關(guān)注農(nóng)民問題，但是對農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品的管理欠缺的太多。我們期待政府建立完善農(nóng)產(chǎn)品危機(jī)處理機(jī)制，為農(nóng)民化解“謠言”危機(jī)；構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，幫助農(nóng)民渡過難關(guān)，這才是當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)成為我國當(dāng)今社會“三農(nóng)”問題中最首要、最核心和最關(guān)鍵的問題?！吨腥A人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的起草工作正在進(jìn)行，這是新中國成立以來第一次準(zhǔn)備通過專門立法來保護(hù)中國最廣大的弱勢群體利益的立法活動(dòng)，也說明了當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的必要性和緊迫性。長期以來，農(nóng)民權(quán)益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長期存在著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且源于多年來農(nóng)民問題上的政策偏差，更源于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面長期存在著的法律上的缺位。

一、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制宏觀立法支撐

建設(shè)法治國家和法制社會的核心要求是保障公民權(quán)利。我們這個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國家，農(nóng)民權(quán)利的法律保障無疑是法治建設(shè)不可回避的問題。我國農(nóng)村問題更多的是靠國家政策進(jìn)行調(diào)整，但政策上的重視不能完全取代法律上的保護(hù)，政策只有上升為國家法律才能真正得到切實(shí)貫徹和落實(shí)；原則性較強(qiáng)的政策只有具體化為法律措施，才能發(fā)揮作用，農(nóng)民利益的保護(hù)才具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，農(nóng)民才能通過法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立法工作，并盡可能細(xì)化，便于貫徹實(shí)施。

1、在立法上規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受違法行政行為侵犯。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，政府有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。事實(shí)上，侵害農(nóng)民權(quán)益的往往是地方的政府組織。如果地方政府不給予法律獲得尊重的權(quán)利，它就不能夠重建人們對法律的尊重。如果政府不認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律。對農(nóng)民權(quán)益受到不法行為侵犯時(shí)，應(yīng)有適合農(nóng)民特點(diǎn)的法定援助措施保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

2、當(dāng)前戶籍制度對農(nóng)民的一些歧視性規(guī)定要及時(shí)加以修改、補(bǔ)充?！耙粐鴥擅瘛钡膽艏芾碇贫?，是公民自由權(quán)的嚴(yán)重缺失，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民作為公民的合法權(quán)益，強(qiáng)化了農(nóng)民的弱勢地位。它不僅使公民平等權(quán)在這種歧視性的戶籍制度下顯得蒼白無力，又大大延緩中國城市化進(jìn)程和減緩市場的發(fā)育速度。通過法律明確規(guī)定并采取相應(yīng)的法律措施來擯除對農(nóng)民的歧視，不僅彌補(bǔ)公民基本自由權(quán)，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、政治民主，實(shí)現(xiàn)依法治國的需要。

3、農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益保護(hù)問題也應(yīng)當(dāng)以立法的形式加以規(guī)定。我國現(xiàn)行的社會保障體系基本上沒有惠及農(nóng)民，農(nóng)民處于邊緣化地位。因此，在現(xiàn)有的條件下，完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村養(yǎng)老制度，結(jié)合農(nóng)村扶貧政策和其他民政補(bǔ)貼政策，實(shí)行農(nóng)民最低生活保障制度。我國進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題日益凸顯，對此政府雖給予一定的政策支撐，但從長遠(yuǎn)和法治的角度來看，我們應(yīng)在全國范圍內(nèi)制定專門的《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)條例》，將其列入《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的范圍和體系之下。

4、以立法的形式規(guī)定允許建立農(nóng)民的維權(quán)組織。在我國，代表工人、婦女、青年人的法定組織分別有工會、婦聯(lián)和共青團(tuán)，還有各種各樣的社團(tuán)和協(xié)會，并且都做得很成功。我國9億多的農(nóng)民卻沒有自己的維權(quán)組織。因此，建立我國的農(nóng)會組織就顯得更加必要。我們應(yīng)從立法上確定中國農(nóng)會的法律地位，制定促進(jìn)中國農(nóng)會事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。中國農(nóng)會會像其他社會中間層一樣，成為貫徹政府決策值得依賴的力量，代表農(nóng)民和農(nóng)業(yè)界的利益，服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，執(zhí)行政府有關(guān)的三農(nóng)政策。

5、對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)給予必要的民法保護(hù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是以財(cái)產(chǎn)為內(nèi)容并體現(xiàn)一定物質(zhì)利益的權(quán)利，是公民的基本權(quán)利之一。財(cái)產(chǎn)權(quán)總是與一定的經(jīng)濟(jì)制度相聯(lián)系。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動(dòng)搖的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中最為核心和重要的組成內(nèi)容。作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的核心的土地承包經(jīng)營權(quán)正越來越引起人們的重視。當(dāng)人們問及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延究竟是什么？我們發(fā)現(xiàn)，理論和立法等方面我們均有不足：第一，表現(xiàn)為權(quán)屬主體的缺失。第二，表現(xiàn)為權(quán)屬缺失物權(quán)法定的內(nèi)核。農(nóng)村土地承包經(jīng)營人對其權(quán)利在效力上的非自由處分性和管理債權(quán)化的特點(diǎn)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在效力上欠缺物權(quán)法定要求。加上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)還尚未建立登記制度，使其缺乏物權(quán)公示法定要求。這些導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的不確定，效力的不穩(wěn)定，權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無保障等問題。要解決這些問題，就必須從法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)方面的基本內(nèi)容。

二、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)制的微觀運(yùn)作

1、完善基層司法構(gòu)架，發(fā)揮基層司法作用。當(dāng)代中國社會，縣一級的公檢法司都有自己的延伸，有比較完備的體系，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級就只有少數(shù)的派出機(jī)構(gòu)。檢察院與公安系統(tǒng)的工作內(nèi)容主要涉及治安和刑事案件，而大量的農(nóng)民權(quán)益沖突已超出了這一范圍。各級人大和政府法制工作機(jī)構(gòu)大都設(shè)立在縣級以上，由于遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，因而也無法提供及時(shí)的法律幫助。由于律師事務(wù)所的營利性質(zhì)，農(nóng)民往往是無法或不愿支付律師費(fèi)用，所以要求一種營利機(jī)構(gòu)長期法定地負(fù)擔(dān)起公益性質(zhì)的工作也不切實(shí)際。因此，在廣大農(nóng)村社會最適宜擔(dān)任農(nóng)民法援機(jī)構(gòu)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，它是設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的國家司法行政機(jī)關(guān)，是縣司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，司法助理員則是基層政權(quán)的司法行政工作人員，是中國司法行政機(jī)關(guān)的“神經(jīng)末梢”。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)，最為重要的是應(yīng)加大對其經(jīng)費(fèi)的投入，提高司法助理員的待遇水平，引導(dǎo)我國法律院校的人才流向基層法院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所。加大對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，提高其整體水平和業(yè)務(wù)能力。

2、確立農(nóng)會的法律地位，開展農(nóng)會法律服務(wù)。當(dāng)前形勢下建立我國廣大農(nóng)民的維權(quán)組織——農(nóng)會，具有很大的必要性。農(nóng)會不但要發(fā)揮其應(yīng)有的政治功能和經(jīng)濟(jì)功能，也應(yīng)具有直接的社會功能，不斷擴(kuò)大農(nóng)會在中國社會生活中的影響力，進(jìn)而以此來保障農(nóng)民利益等。

3、切實(shí)加強(qiáng)法律援助中心對農(nóng)民的法律援助工作。法律援助中心是國家設(shè)立的負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及實(shí)施本地區(qū)法律援助工作的專門機(jī)構(gòu)。省市及各區(qū)、縣均應(yīng)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。暫未設(shè)立法律援助中心的區(qū)縣，由各區(qū)縣司法局指定職能部門代行法律援助中心職能。作為一個(gè)弱勢群體的我國廣大農(nóng)民，法律援助中心更應(yīng)加強(qiáng)對其的援助傾斜，適當(dāng)擴(kuò)大援助的范圍以及援助金額。另外，歷史傳統(tǒng)與教育等諸多因素導(dǎo)致了我國廣大農(nóng)民的法律素質(zhì)低、法律意識薄弱，即使有大量的法律援助機(jī)構(gòu)存在，農(nóng)民卻不知道如何用之來保護(hù)自己。因此，法律援助中心應(yīng)加強(qiáng)法律援助事項(xiàng)的宣傳，規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村及城市的“148”法律服務(wù)熱線工作，以全方位地做好農(nóng)民工《法律援助條例》的各方面工作。

事實(shí)證明，農(nóng)民權(quán)益保障是一個(gè)復(fù)雜的社會工程。實(shí)踐中，我們應(yīng)將法律援助機(jī)制的微觀運(yùn)作和對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的宏觀立法支撐有機(jī)地結(jié)合起來，突出立法，強(qiáng)化司法，鞏固法律援助。我們必須清醒地認(rèn)識問題復(fù)雜性和徹底解決的困難性，這項(xiàng)工作需要各方面有力和有效的配合，不是僅靠一方面就能解決的?！胺墒且粋€(gè)帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈，在同一時(shí)間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的?！弊鳛橹贫然姆芍皇且仓荒軐ι鐣臋?quán)利作一種大致的公正的配置，它所能實(shí)現(xiàn)的也只是制度的公正，而不是也從來不可能是“無訟”或絕對地在每個(gè)案件中令各方面都滿意的那種公正?，F(xiàn)代法治的實(shí)施更多需要的是要有適宜法律生存的土壤。這一條件的具備將是一個(gè)漫長的歷史過程。目前，在廣大公民之間盡可能地實(shí)現(xiàn)制度公正是我國法治最重要的職責(zé)。希望國家立法機(jī)關(guān)盡早對農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行必要的制度安排，早日給農(nóng)民公正的制度待遇。

（作者單位：河南省夏邑縣教育局）