２００８，尋找程序正義

楊　敏

當下，彌漫于行政活動中的程序虛無主義，到底是因為中國歷史上缺乏程序文明的傳統(tǒng)，還是缺少一部程序法規(guī)范？或者兩者兼而有之？

程序真的很“瑣碎”，它為行政行為設計了一套規(guī)則，需要遵循既定的方式、步驟、時限和順序去實現(xiàn)行政結果。正因其“瑣碎”，很多人不喜歡、更不習慣按程序去做事。于是我們看到，2008年的公共生活中，很多決策行為游走在規(guī)則之外，因而失去程序的正當性。

2008年轟動一時的“華南虎”事件中，“挺虎派”代表陜西省林業(yè)廳一直處于輿論的“靶心”。急于聲援飽受真?zhèn)钨|疑的“拍虎英雄”周正龍，陜西省林業(yè)廳“既未按規(guī)定程序履行報批手續(xù)，也未對華南虎照片拍攝情況進行實地調查，在缺乏實體證據(jù)的情況下，就草率發(fā)布發(fā)現(xiàn)華南虎的重大信息”，從而引發(fā)了亂象叢生的虎照風波。

其實，按照行政規(guī)程，陜西省林業(yè)廳的尷尬是可以避免的。行政程序已經(jīng)為華南虎事件設計好了一套“出場順序”，按照常識，行政機關應依其級別，先后有序地介入行政事件。無奈省廳一馬當先，搶了縣林業(yè)局的份內工作，過早地把自己暴露在媒體的槍林彈雨之下，暴露在急于尋找真相的民意監(jiān)視器下，于是副廳長周巨龍被停職，成為虎口下的“冤魂”。

威權行政傳統(tǒng)，造就了一些藐視程序的強悍官員，不按規(guī)則出牌者甚多，我們看到昆明“私改公”政策中，有著濃厚的仇和式施政痕跡。為了改善城市交通，昆明決定把39條小區(qū)道路改為城市公用道路，這是省卻了聽證會等民主參與程序的“代民做主”。而湖北一個中等城市隨州，則希望通過一個磁懸浮項目去改善城市通達條件，在上海人因為懼怕輻射，用“散步”方式抵制滬杭磁懸浮項目的時候，隨州的決策者偏偏“迎難而上”。這類始于行政神秘化，終于民意反戈的地方?jīng)Q策不勝枚舉。

抱著良好的行政意圖，但忽視程序正義的地方?jīng)Q策，只是一種權力美學，它就像公共生活空間的一朵“絹花”，看起來很美，但完全沒有生命。浙江羅平的一周局長制，西豐“世界最大工程”，這些都是沒有程序基礎的“非法建筑”。

今天，行政權力在政治、經(jīng)濟與社會的全面轉型之下，仍然缺乏一個正當?shù)某绦騺砦{民意，來減輕變遷中的震蕩。當公民表達流溢于制度之外，社會沖突就不可避免?？v觀2008年集中發(fā)生的群體性沖突，從甕安事件到孟連事件，再到隴南上訪事件，行政程序的不當或缺失皆隨處可見。

當下，彌漫于行政活動中的程序虛無主義，到底是因為中國歷史上缺乏程序文明的傳統(tǒng)，還是缺少一部行政程序法規(guī)范？抑或兩者兼而有之？

2004年3月，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，首次將“程序正當”和“高效便民”作為依法行政的兩項基本要求，4年之后，我們發(fā)現(xiàn)，地方?jīng)Q策者對此存在明顯的偏好，程序正當之所以不被重視，其中一個理由就是影響行政效率。但是，哪一部運轉高效的機器不是依賴于精密科學的程序設計？行政現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)管理的科學化和精細化，缺乏良好程序設計的行政體系，長期來看一定與高效率無緣。

今天，重實體輕程序的習慣思維已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。醞釀多年的行政程序立法于2008年在湖南破冰。一位長期致力于行政程序立法的專家感嘆，行政程序法制定難，實施更難。他認為程序法的實施還有賴于三大機制：一是科學的評價機制，二是強有力的行政和司法審查機制，三是責任追究機制。

總而言之，唯有立法得以有效實施，程序正義才不會成為可望不可及的奢侈品。