行政自由裁量權(quán)及其法律控制

侯凱中

摘要：行政權(quán)的擴張導致了行政自由裁量權(quán)的廣泛存在。一方面，行政自由裁量權(quán)逐漸成為了現(xiàn)代行政必不可少的權(quán)限，是提高行政效率所必需的，最大限度地影響和控制著現(xiàn)代生活的各個方面，其存在有著重要意義；另一方面，按照行政權(quán)和公民權(quán)的平衡論觀點，行政自由裁量權(quán)又是極易被濫用的一種權(quán)力。建設(shè)依法行政的現(xiàn)代民主法治國家，試圖將其控制在一定原則和框架之內(nèi)，從行政法上為行政自由裁量權(quán)設(shè)置一系列規(guī)則，要求其存在和行使必須接受必要的控制，包括立法、行政、司法和社會等方面的法律控制。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；行政自由裁量權(quán)；法律控制

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）02—37—04

一、我國行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀分析

目前，廣大學者就行政自由裁量權(quán)的概念達成了共識，即行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予（或消極默許）行政主體在行政管理中為實現(xiàn)行政目的依據(jù)立法目的和公正合理的原則在特定的范圍內(nèi)自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出決定的權(quán)力。

“管理最少的政府是最好的政府”的理念已不適用于現(xiàn)代社會。“行政權(quán)的目的也不再限于對社會的管理控制，而是主動為公眾謀福利，對公民的關(guān)懷‘從搖籃到墳墓，由‘最好政府最少管理進到‘最好政府最多服務(wù)?！盵22]不管從積極意義上講的行政自由裁量有著適應社會經(jīng)濟發(fā)展和行政管理的需要，是為了調(diào)和法律的普遍公正和現(xiàn)實的個別不公正之間的矛盾，實現(xiàn)個案的正義，還是消極意義上講的行政自由裁量是彌補立法能力無法預測、規(guī)范變幻不拘、姿態(tài)萬千的社會發(fā)展的有限性，都表明現(xiàn)代社會需要行政自由裁量權(quán)。

行政自由裁量權(quán)具有特殊的功能和作用，但現(xiàn)實中行政自由裁量權(quán)的行使過程中也存在許多問題，需要我們進行控制。正如英美學者韋德（H.W. R.Wade）和福賽（C.F.Forsyth）對行政自由裁量權(quán)的描述為：它是給決定者在確定的框架與內(nèi)容之內(nèi)的一定程度的自治，是“戴著鐐銬跳舞”。[23]同時，“一部行政法的歷史，就是圍繞強化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或相互結(jié)合的歷史?！?/p>

二、行政自由裁量權(quán)行使存在的問題

（一）實體方面

較之法律為行政主體設(shè)定了明確而具體實施行政行為條件的羈束裁量權(quán)而言，自由裁量權(quán)更具有廣泛性和靈活性，因而被超越行使、濫用、放棄或拖延行使等的可能性更大。

1.行政自由裁量權(quán)的超越行使。行政主體行使自由裁量權(quán)，必須在法定的幅度和范圍內(nèi)，一旦超出了這種幅度和范圍，便構(gòu)成違法，這也正是行政訴訟第54條第二款第41項規(guī)定的“超越權(quán)職”的一種形式。例如，各級地方政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件時，超出了授權(quán)范圍，與法律、法規(guī)存在嚴重的抵觸，使行政司法裁判過程中以權(quán)代法，任意行使行政自由裁量權(quán)。

2.濫用自由裁量權(quán)。這是指行政機關(guān)違反所授權(quán)力或出于不相關(guān)考慮而行使自由裁量。多數(shù)學者認為行政訴訟法第54條第2款第5項的“濫用職權(quán)”專指濫用自由裁量權(quán)。典型的濫用職權(quán)表現(xiàn)為目的不適當、考慮不相關(guān)因素或不考慮相關(guān)因素、顯失公正、對行政自由裁量權(quán)的不適當拘束等。①具體表現(xiàn)為：部分地區(qū)的不切實際“紅頭文件”；行政處罰中顯失公正，畸輕畸重；自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。

3.放棄或拖延行使自由裁量權(quán)。這是行政訴訟法第54條第3款“不履行或拖延履行法定職責”的一種表現(xiàn)形式。主要是指當行政主體遇到法定條件該行使自由裁量權(quán)而不行使或無故拖延不予行使，損害相對人合法權(quán)益的行為。在實踐中主要表現(xiàn)為：行政主體在做出行政許可行為和行政保護行為等具體行政行為時，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責。

4.行使行政自由裁量權(quán)做出行政決定時證據(jù)不足。

（二）程序方面

行政權(quán)的具體運作，不能離開程序規(guī)范，即所謂“無程序則無行政”。目前，在我國“重實體、輕程序”的執(zhí)法意識還廣泛存在，這就造成了行政執(zhí)法人員在行使擁有廣泛自由的行政自由裁量權(quán)時忽視程序要求，產(chǎn)生了許多問題。

1.缺乏自由裁量的法律因素和事實因素[13]。法律因素主要指法律上的管轄權(quán)?，F(xiàn)實中各個部門為了本部門的利益，對同一行政行為爭奪行使權(quán)。事實因素包括下列含義：有一個客觀存在的事實；當事人具備法定資格；爭議客體為法律所認可；爭議事項有法律授權(quán)管轄等。

2.不合理的期限和遲延。不合理的期限指的是在約束相對人的程序中，為相對人設(shè)定苛刻的期限。比如，限期相對人在一天內(nèi)拆除違法建筑。不合理的遲延是指法律對某種行為沒有規(guī)定明確的期限，而行政機關(guān)在明顯超出“合理期限”的時間內(nèi)無正當理由拖延不決。

3.不適當?shù)男惺狗绞?。一是行政機關(guān)采取的措施無助于達成執(zhí)法目的。比如，盡管在做出行政處罰前，按照法律規(guī)定應當事人要求安排了聽證會，但卻不允許當事人發(fā)表意見。二是雖然能夠達成執(zhí)法目的，但使得相對人的權(quán)利受到了過分損害。

三、行政自由裁量權(quán)控制的重要途徑和措施

（一）立法控制

1.實體法控制

（1）行政自由裁量權(quán)的設(shè)定。在行政自由裁量權(quán)的權(quán)力設(shè)定方面，要從組織建構(gòu)上為行使自由裁量權(quán)提供合理、合法、責任明確的機制，避免其濫用。具體包括有關(guān)法律規(guī)范中不確定的法律概念、行政自由裁量權(quán)所涉及的范圍和幅度、標準或條件等進一步細化，統(tǒng)一規(guī)范行政監(jiān)督機制的程序。另外，為了監(jiān)督制約的需要、防止行政權(quán)過度集中于同一行政主體而導致“壓制性權(quán)力結(jié)果”[24]出現(xiàn)，對行政自由裁量權(quán)力應該進行合理分工，設(shè)定適當?shù)臋?quán)力，做到授權(quán)有幅度和期限，各部門或地區(qū)的權(quán)力歸屬明確，使其權(quán)力和利益相分離，在一定程度上阻止“部門權(quán)力利益化”和“利益法制化”。

（2）處理好彈性和可操作性之間的關(guān)系。要切實著眼于改善我國目前立法現(xiàn)狀，把過量的彈性規(guī)定和模糊概念具體化、明確化，特別是危及公民權(quán)益的規(guī)范要盡可能細化，使之具有操作性，以減少無法可依的行政自由裁量行為，制約行政自由裁量權(quán)的濫用。

（3）注重行政法律、法規(guī)的解釋，彌補法律、法規(guī)的缺漏，完善立法體系。權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)通過對個案中的有關(guān)法律規(guī)范的解釋，從源頭上盡量減少行政裁量空間。

2.程序法控制

“行政權(quán)不僅要受到外部的監(jiān)督和控制，而且還要受到內(nèi)部行使和運行過程中的制約和監(jiān)督，這就是遵循程序?！盵13]行政程序是行政主體實施行政行為的時間和空間方式，也是行政行為必須遵循的步驟方式之和的總稱。既包括法律明確規(guī)定的程序，也包括一些不成文的程序性法律原則。完善行政程序立法，限制行政自由裁量權(quán)的過度“自由”已成為必然。借鑒域外經(jīng)驗，結(jié)合我國尚無統(tǒng)一的行政程序法的實際，可將下列制度納入正在制定的《行政程序法》：

（1）公開制度。即將行政執(zhí)法的依據(jù)、過程和結(jié)果以及行政相對人權(quán)利義務(wù)等公開，公眾有權(quán)查閱。例如行政處罰過程中處罰行為要公開、處罰依據(jù)要公開，未經(jīng)公布的不得作為行政處罰的依據(jù)。②

（2）告知并說明理由制度。即行政主體在做出影響相對人權(quán)益的決定時應當告知行政決定的內(nèi)容，并說明事實根據(jù)和法律依據(jù)。

（3）聽證制度。即行政主體在做出自由裁量之前應當充分聽取行政相對人的陳述、申辯和質(zhì)證，以保障行政的公開和公正。

（4）中立制度。任何人不得當自己的法官，這是英美司法的老信條，也是正當程序的基本規(guī)則之一。中立制度又稱回避制度，即與行政行為有利害關(guān)系的行政人員不得參與該行政行為，應當回避，否則該行為無效。

（5）時效制度。即法律法規(guī)對行政主體實施行政行為的時間限制。

（6）合議制度。即行政機關(guān)對重要事情做出行政決定時應當進行集體討論。

（二）行政控制

1.行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制

（1）注重執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，執(zhí)法人員的自身素質(zhì)決定著執(zhí)法的公正、公平。只有設(shè)立嚴格的執(zhí)法隊伍選拔制度，才能促使執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)有實質(zhì)性的提高。為此，一要推行執(zhí)法人員凡進必考的資格考試，切實保證執(zhí)法人員有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。二要推行競爭上崗，以此來增強執(zhí)法隊伍的活力和執(zhí)法人員的能力，提高執(zhí)法水平。

（2）加強行政復議和行政監(jiān)察制度。行政復議是指行政相對人認為行政主體的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向行政復議機關(guān)提出復查該行政行為的申請，行政復議機關(guān)依據(jù)法定程序?qū)Ρ簧暾埖男姓袨檫M行合法、合理性審查，并對其作出行政復議決定的一種法律制度，具有相對的強制性和權(quán)威性，監(jiān)督范圍廣泛，監(jiān)督程序簡便。復議機關(guān)對自由裁量行為不僅可以給予合理、合法的全面審查，而且可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以糾正，更及時、便捷地對事實失當?shù)淖杂刹昧啃袨榭刂啤Ｐ姓O(jiān)察，主要是廣義上的，包括行政機關(guān)內(nèi)部的一般檢察和專門機構(gòu)的行政監(jiān)察。前者是指上級有權(quán)監(jiān)督下級是否適當行使行政自由裁量權(quán)，對下級的不當使用有權(quán)改變或撤銷。

（3）建立嚴格的行政責任制度。采用嚴格的行政責任追究制度，并形成既定的成文規(guī)范，明確懲罰標準和有關(guān)程序，可以使行政權(quán)的享有者和實施者不敢濫用裁量權(quán)，而有助于其合法、有效地行使行政自由裁量權(quán)。

（4）堅持信賴保護原則，建立行政自由裁量的自我拘束機制。信賴保護原則的基本含義是政府對自己做出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。行政自由裁量必須遵循自我拘束的原則，注重前后裁量的一致性，不得反復無常、頻繁更替，不能允許對兩個在主要方面相同的案件做出截然不同的裁決。

（5）建立參照先例制度，正確行使行政自由裁量權(quán)。具體就是由國務(wù)院的部委編發(fā)本系統(tǒng)內(nèi)的典型案例，讓這些典型案例對執(zhí)法人員有一定的參照效力。

2.行政主體外部的監(jiān)督制約機制

（1）國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督特別是全國人大的監(jiān)督，是最高監(jiān)督。建立隸屬于權(quán)力機關(guān)的專門監(jiān)督機構(gòu)，提高最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督力度：一是權(quán)力機關(guān)可以行使立法權(quán)，制定監(jiān)督法規(guī)，把權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)進一步程序化、法律化，以確保監(jiān)督工作的有法可依。二是加強權(quán)力機關(guān)質(zhì)詢權(quán)、評議權(quán)、罷免權(quán)等的落實，以提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。在這一監(jiān)督過程中，應明確的是，它既可以直接對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，也可以對行政機關(guān)和司法機關(guān)的行政執(zhí)法活動再監(jiān)督。權(quán)力機關(guān)對監(jiān)督范圍內(nèi)的國家機關(guān)的執(zhí)法行為的合法性予以審查，對違法的予以否定，并處理責任人員。

（2）司法機關(guān)的監(jiān)督。主要是合理劃分司法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)限，保證國家司法機關(guān)依法獨立地對行政執(zhí)法過程中的犯罪行為進行審理判決。

（3）輿論監(jiān)督。主要是從法律上保障新聞輿論調(diào)查、報道和批判的權(quán)利，明確新聞工作者的義務(wù)和責任，使其更好地依法監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的行使。

（4）群眾監(jiān)督。群眾監(jiān)督是我國行政法制監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)和力量源泉。為了充分發(fā)揮群眾監(jiān)督功能，一方面要加強法制普法宣傳教育，提高人民群眾的法制意識和程序意識，尤其是提高他們的權(quán)利意識；另一方面，通過立法明確群眾監(jiān)督的權(quán)限程序，完善群眾信訪舉報的體系和網(wǎng)絡(luò)，健全舉報獎勵反饋機制，從程序上保證言路暢通，依法保護舉報者的合法權(quán)益。此外，還要建立健全公民的參與機制，推進公民參與的制度化、規(guī)范化和程序化，使公民依法參與國家的政治，經(jīng)濟和文化的管理，充分監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為。

（三）司法控制

1.司法審查

（1）擴大司法審查行政自由裁量行為的范圍。擴大審查濫用自由裁量權(quán)的范圍，使法院受案范圍由列舉主義轉(zhuǎn)向概括主義。《行政訴訟法》第8條第1款列舉了8種受案范圍，同時該款第8項還規(guī)定“認為司法機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”法院也可以受理，這僅為自由裁量權(quán)對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵犯提供了法律依據(jù)。所以，應擴大行政自由裁量權(quán)行使時可能侵犯公民、法人其他合法權(quán)益如勞動權(quán)、受教育權(quán)的范圍，將具體的列舉主義向概括主義轉(zhuǎn)變。例如，可依據(jù)我國憲法第41條第1款的規(guī)定，公民對“任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！狈艑捚鹪V資格，擴大審查范圍，只要存在國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，包括行政立法和制定規(guī)范性法律文件的抽象行政行為，公民即可向法院起訴，這樣可以大大減少行政自由裁量權(quán)的濫用。

（2）明確司法審查的標準和內(nèi)容。①審查行政自由裁量權(quán)行為的法律依據(jù)。主要審查行政自由裁量權(quán)的行使是否有法律、法規(guī)的授權(quán)，是否超越法律法規(guī)賦予自由裁量權(quán)的范圍（包括時間、地域、事項、權(quán)力限度等）。②審查行政自由裁量行為的目的。自由裁量權(quán)“必須永遠真誠地加以行使，必須是為了它們被批準的那種目的，并且要在授予該權(quán)力的法令和其它法律文件的限度之內(nèi)行使。”行政自由裁量權(quán)在行使時必須符合人民的利益和國家利益至上的宗旨；必須符合法律規(guī)定的特定的目的；還必須符合善意的動機。③審查行政自由裁量行為的內(nèi)容。對行政自由裁量行為內(nèi)容的審查是實施司法審查的核心，主要包括下列幾個方面：第一，行政自由裁量行為的證據(jù)是否充分，適用的法律法規(guī)是否正確。第二，行政機關(guān)有無故意拖延履行法定職責。第三，行政自由裁量行為是否對法律彈性用法濫加解釋。對不確定的法律解釋前后不一致、對不確定的法律概念解釋違背已有的規(guī)范性行政文件、對此概念所作的政策性解釋等，都屬于對不確定的法律概念的解釋的嚴重失當。第四，行政機關(guān)是否在法定范圍、幅度內(nèi)做出顯失公正的裁決。④審查行政自由裁量行為的程序。行政程序是否公正、合理，直接影響實體內(nèi)容能否正確、順利的實現(xiàn)。行政機關(guān)做出行政行為應當遵循行政程序，法律有規(guī)定的按法律辦，法律無明文規(guī)定的應當遵循行政程序的基本原則，例如公正、公開原則、聽證原則等。

（3）加強判例指導，建立參照先例制度。

設(shè)立各種規(guī)范和標準監(jiān)督和控制行政自由裁量權(quán)，不同的執(zhí)法者有不同的理解和把握。因此，有必要建立參照先例的制度。具體說,就是“在法律文書中，法院應該把‘根據(jù)是如何得來的、有什么性質(zhì)的證據(jù)、認定了什么樣的事實和如何認定事實、‘適用什么法律規(guī)則、原則或立法精神與這樣的事實、‘為什么如此適用、‘結(jié)論是什么等這些主要問題，以及其它關(guān)于審理的問題一一闡釋明白，做到相近、具體、準確而有信服力?！糇罡叻ㄔ耗馨丫哂信欣齼r值的案例收集、公告、定期匯編的話，詳盡準確的裁判理由可以起到指導作用?！盵17]

2.檢察監(jiān)督

人民檢察院是國家的監(jiān)督機關(guān)，一方面可以監(jiān)督人民法院的審判，另一方面可以對行政機關(guān)及其工作人員的依法行政進行監(jiān)督，主要表現(xiàn)在：第一、檢察機關(guān)可以以行政機關(guān)及其工作人員涉嫌職務(wù)犯罪向法院提起訴訟；第二、人民檢察院可以通過維護公益的行政訴訟來實現(xiàn)。比如，行政機關(guān)侵犯相對人的合法權(quán)益，若原告不敢起訴或放棄起訴，而這種侵害又涉及公益或其他行政相對人的合法權(quán)益的，人民檢察院可以作為公共利益的代表，以國家名義提起訴訟。這樣，無論行政自由裁量權(quán)的濫用是否涉及具體確定的對象都有可將之提上司法審查的程序。

四、結(jié)語

現(xiàn)代國家需要行政自由裁量，而建設(shè)法治國家、全面推進法制改革必須對行政自由裁量進行法律控制。新制度經(jīng)濟學認為各種制度安排是相互聯(lián)系的，某一特定制度安排的變革將引起其它相關(guān)制度的不平衡；反之，如果其它制度安排過程過于遲緩，或與該制度安排不兼容，那么該制度安排的變革會受阻，甚至完全失敗[6]。文中對行政自由裁量權(quán)的法律控制的不同制度安排與設(shè)計，部分只停留在理論階段，如果實踐起來可能會引起相關(guān)制度的大變革。在構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，我們必須以人為本，建立起適應我國國情的相關(guān)法律制度，真正實現(xiàn)依法行政，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，合理安排相關(guān)法律制度改革，進一步加強對行政自由裁量權(quán)的認識與思考，實現(xiàn)真正的法治。

注釋：

①目的不適當是指具體裁量決定所追求的目的不是法律授權(quán)的目的，或者在追求法定目的的同時還存在法律所不允許的附屬目的或隱藏目的。相關(guān)因素是指與做出的行政自由裁量決定之間的內(nèi)在聯(lián)系而言的，與行政自由裁量的各環(huán)節(jié)或要素之間存在某種合理的關(guān)聯(lián)性。顯失公正：余凌云教授從比例原則、程序公正、實質(zhì)公正、形式公正四個路徑進行了分析。對裁量權(quán)的不適當約束是指行政自由裁量權(quán)應當行使，但是卻不行使。或者說，在特定情境或因素對行政自由裁量權(quán)行使產(chǎn)生了不應該的阻礙作用。

②《中國人民共和國行政處罰法》第4條。

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Administration Freedom Judgement Right and its Legal Control

HouKaizhong

(Chinese People's Public Security University, Beijing 100038)

Abstract：The administrative power extends to cause administration cut extensive existence of measure the power freely.On the other hand, the administration cut to measure the power freely to become the legal power of the modern administration essential to have gradually, is to raise the administration efficiency essential, affect and control the each aspect of the modern life with maximum limit, its existence has the important meaning;On the other hand, according to the equilibrium theory standpoint of the administrative power and civic rights, the administration cuts to measure the power freely and is easiest drive a kind of power for abuse.Construction by law administrative and modern democracy country under the rule of law, try to control it in the certain principle and frames inside, from the administration method up cut to measure a series of rule of the power constitution freely for the administration, request it to exist and exercise must accept the necessity of control, include the law control of the lawmaking, administration, judicatory and society etc..

Key words：administrative power; administration freedom judgement right; legal control

（責任編輯/王麗君）