陳少英

一般認(rèn)為，貨幣政策在治理通貨膨脹方面效果明顯，而財(cái)政政策則在拯救經(jīng)濟(jì)衰退方面作用突出。在世界經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)日趨嚴(yán)峻并對(duì)我國產(chǎn)生不利影響的情況下，刺激內(nèi)需的財(cái)政政策具有重要的宏觀調(diào)控意義。

將四萬億元投向目前比較薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)、廉租房建設(shè)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、災(zāi)后重建等，體現(xiàn)了主體差別、區(qū)域差別，明確了資金流向的指導(dǎo)方向。這些措施一旦全面落實(shí)，將對(duì)城鄉(xiāng)之間、人與自然之間、中西部之間協(xié)調(diào)發(fā)展起到十分重要的作用，有利于我國經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化，有利于夯實(shí)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

例如，在交通運(yùn)輸方面，通過建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，大幅度提高鐵路產(chǎn)業(yè)的投資力度，解決當(dāng)前煤、油及其他大宗商品的運(yùn)輸瓶頸，降低其他行業(yè)的運(yùn)輸成本，提高居民出行的舒適程度。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上繼續(xù)加大支農(nóng)、惠農(nóng)力度，大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高，借助組織化提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場(chǎng)定價(jià)權(quán)，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展構(gòu)建長(zhǎng)效的利益回報(bào)機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)上消除影響糧食安全和食品安全的不利因素。

針對(duì)某些地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，引導(dǎo)地方政府采取有效措施，加大對(duì)落后區(qū)域的投資力度，防止地區(qū)經(jīng)濟(jì)的過度分化。

而宏觀經(jīng)濟(jì)能否擺脫下降趨勢(shì)，重新進(jìn)入快速增長(zhǎng)的通道，還要看這4萬億元能否帶動(dòng)起民間的需求，即家庭消費(fèi)和企業(yè)的投資，這也是檢驗(yàn)刺激計(jì)劃能否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過稅收的形式分享市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)成果，從而取得財(cái)政收入，用于市場(chǎng)不能提供或不能完全提供的“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的需要，此乃公共財(cái)政。

可見，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，是為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府分配行為，是社會(huì)公眾的財(cái)政，政府代表社會(huì)公眾的利益，按照社會(huì)公眾的意愿進(jìn)行收支活動(dòng)，以滿足社會(huì)公共需要和增進(jìn)社會(huì)福利。而長(zhǎng)期以來，我國政府在民生領(lǐng)域欠賬較多，如財(cái)政在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)上都做得不夠，沒有很好履行提供公共物品的職能，同時(shí)存在行政管理費(fèi)用過大等浪費(fèi)現(xiàn)象。

此次出臺(tái)的十項(xiàng)措施，全部是圍繞“以民為本、執(zhí)政為民”而展開的，如調(diào)高個(gè)人所得稅的免征額，直接增加居民收入，提高居民尤其是工薪階層的消費(fèi)能力；增加城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的建設(shè)力度，滿足中低收入居民的住房需求；重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村居民營(yíng)造一個(gè)更好的生活環(huán)境等，都凸顯重視民生的特點(diǎn)。

然而，人們似乎并不大關(guān)注刺激內(nèi)需財(cái)政政策出臺(tái)的形式和內(nèi)容，只是對(duì)“出手要快，出拳要重，措施要準(zhǔn)，工作要實(shí)”的執(zhí)行更感興趣。尤其是“快”和“重”的提法，更是在資本市場(chǎng)引發(fā)了迅速而強(qiáng)烈的反應(yīng)。這也許是因?yàn)槿藗円蚜?xí)慣于聽命政府的決策、習(xí)慣于授權(quán)立法的存在。究其原因，主要是時(shí)間壓力、技術(shù)要求和客觀需要三方面。

現(xiàn)代社會(huì)中的立法機(jī)關(guān)除了完成復(fù)雜的立法任務(wù)外，還要承擔(dān)預(yù)算、調(diào)查、監(jiān)督等多項(xiàng)管理職能。我國憲法規(guī)定的全國人大的15項(xiàng)權(quán)利和全國人大常委會(huì)的21項(xiàng)權(quán)利中，就包含了許多不屬立法之列的職能。同時(shí)，全國人民代表大會(huì)每年只舉行一次，全國人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，會(huì)期皆為10天左右。在如此短的時(shí)間內(nèi)，除去完成其生、代表民眾利益的全國人大，在這方面的專家少之又少，財(cái)稅部門因直接管理各種財(cái)稅事務(wù)，熟知本部門業(yè)務(wù)，所以財(cái)政授權(quán)立法便成為一種無奈的選擇。

授權(quán)立法能應(yīng)付緊急情況和形勢(shì)變動(dòng)的需要。一個(gè)國家可能會(huì)遇上自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)會(huì)急劇變化，這時(shí)靠立法機(jī)關(guān)以立法程序按部就班地制定法律，存在立法時(shí)滯

問題。而行政機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和便捷性特點(diǎn)，既可滿足緊急情況下對(duì)財(cái)政收入的特殊需求，也

可實(shí)現(xiàn)財(cái)政杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控目的。同時(shí)，我國正處于轉(zhuǎn)型期，即從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄袊厣纳鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這有一個(gè)“摸著石頭過河”的過程。在這個(gè)過程中，財(cái)政法有很大的不確定性，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要不斷地修改和完善。立法機(jī)關(guān)制定的法律具有相對(duì)的穩(wěn)定性，不可能及時(shí)修改以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。而行政機(jī)關(guān)則可視經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)實(shí)行積極的應(yīng)對(duì)，在探索中修改和完善行政法規(guī)及規(guī)章，使之趨于成熟，為上升為法律奠定基礎(chǔ)。

行政機(jī)關(guān)立法適應(yīng)性強(qiáng)、專業(yè)靈活、易操作、便于修改，此次出臺(tái)的刺激內(nèi)需的財(cái)政政策就體現(xiàn)了這種快速性、高效性和現(xiàn)實(shí)性。

但政府決策、授權(quán)立法具有自身難以克服的負(fù)面效應(yīng)，如民主性差和穩(wěn)定性差。容易發(fā)生行政長(zhǎng)官意志和封閉性等諸多缺漏，沖擊立法民主原則，導(dǎo)致頒布的政策難以博取公民的認(rèn)同；容易造成行政機(jī)關(guān)從自己的立場(chǎng)出發(fā)，根據(jù)自身的需要而經(jīng)常變更法律，產(chǎn)生政策易變、朝令夕改、輕率立法等問題，使財(cái)政法律關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。還有一方面就是規(guī)范性較差。由于未能通過嚴(yán)格的立法程序，致使行政立法的規(guī)范性難以保證，特別是為解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些突發(fā)問題而倉促出臺(tái)政策法規(guī)，表現(xiàn)尤為突出，既不利于增加政策的透明度，又削弱了其協(xié)調(diào)性。基于此，刺激內(nèi)需的十項(xiàng)措施能否得到貫徹落實(shí)，還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

四萬億的巨大投資主要來自發(fā)行國債，而所有的國債都要靠未來增加稅收來償還。由于受益或負(fù)擔(dān)與社會(huì)公眾息息相關(guān)，將使得他們有動(dòng)力根據(jù)自身利益來權(quán)衡受益與成本間的關(guān)系。因此，某一政策的出臺(tái)必須考慮公眾的公共服務(wù)需求和愿意支付的成本。而真正能夠體現(xiàn)這種需求和意愿的，只能是納稅人自己。所以，必須把財(cái)政決策權(quán)賦予納稅人，讓他們通過自己的代表以合法程序表述意愿，這樣才能真正體現(xiàn)公共財(cái)政是社會(huì)公眾的財(cái)政的內(nèi)涵，體現(xiàn)納稅人的利益。

對(duì)于政府來說，其用納稅人的錢從事的投資活動(dòng)必須置于納稅人的約束、規(guī)范和監(jiān)督之下，以保證經(jīng)濟(jì)地使用四萬億資金，保證不被貪污和挪用，沒有這一點(diǎn)，一切都談不上。

(感謝上海市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所對(duì)本期策劃的支持)

編輯：董曉菊